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粤启动新一轮农村综合改革 41 个山区县(市) 纳入改革范围事权改革山区镇发展不以 GDP 大小论英雄 41 个山区县(市)纳入改革范围 山区镇发展不以 GDP 大小论英雄 日前,省政府印发了关于推进山区县农村综合改革的指导意 见(下称意见),41 个县(市)列入改革范围,奏响了我省新一 轮农村综合改革的号角。意见提出要通过明确县域内各乡镇功 能定位,建立科学考评机制,深化富县强镇、简政强镇事权改革, 完善农村公共服务体系;增强县域农村发展活力。力争用 5 年时间, 基本建立起具有广东特色的农村改革发展体制机制。 功能划分 划分为优化开发镇、重点开发镇和生态发展镇三类具有明确主 体功能的镇 记者了解到,随着意见的出台,今后我省山区乡镇一级的 发展将不再以 GDP 大小论英雄。意见根据资源环境承载能力、 现有开发密度和发展潜力,对县域内各镇进行统筹规划,划分为优 化开发镇、重点开发镇和生态发展镇三类具有明确主体功能的镇。 意见提出,对优化开发镇,要以县级为主,在科学规划、集中 管理的基础上进行集中开发,建立合理的财税分成机制,实现集约 集聚发展。对重点开发镇,要在符合县(市)总体规划要求的前提下, 以镇为主进行开发发展,对开发发展后符合条件的,可转为优化开 2 发镇。对生态发展镇,要将政府职能定位为提供基本公共服务、加 强社会管理、维护社会稳定、保护生态环境为主,其正常运转经费 由上一级财政予以扶持保障,确保乡镇集中力量履行其具体功能下 的各项工作任务。 不以 GDP 大小论英雄,只以功能发挥好坏论成败 在政绩的考核上,意见提出,要根据各地不同的功能定位 和发展目标,实行分类考核,将考评重点放在功能职责要求方面, 不同区域的指标体系或指标所占权重应有所侧重,建立“不以 GDP 大小论英雄、只以功能发挥好坏论成败”的政绩考核机制。优化开 发镇重点考核经济结构调整、节能减排和自主创新能力;重点开发 镇主要考核经济增长及其质量效益、工业化和城镇化水平以及相关 领域的自主创新能力,实行综合评价;生态发展镇不再重点考核经 济增长指标,侧重考核基本公共服务、社会管理、生态发展、农民 增收和农村稳定等。 事权改革 乡镇政府履职重点为“5+X”,村级组织功能职责是“5+1” 据了解,进一步深化富县强镇、简政强镇事权改革,提升乡镇 政府的服务效能、施政能力和服务“三农”能力,是这次改革的另 一重点内容。意见要求各地要本着“不增人员,减少成本,提 高效率”和从“向上相对应”转为“向下相适应”的原则,科学设 置乡镇管理机构。各县(市)要加快简政放权步伐,本着“能放则放、 该放必放”和“权责利相一致”的原则,将涉及人民群众生产生活 3 的行政管理权限下放到乡镇,扩大镇级政府行政事务管理和处置权 限。意见还进一步明晰了乡镇政府和村级组织功能的职责,提 出围绕具体功能定位,乡镇政府履职重点为“5+X”,“5”即“提 供公共服务、促进农民增收、加强社会管理、维护社会稳定、加强 基层建设”,“X”即赋予各地不同的功能定位、职责要求和经济社 会发展目标。村级组织功能职责是“5+1”,“5”即“促进农民增 收、协助开展公共服务、维护社会稳定、保护生态环境、加强组织 建设”5 项共性工作,“1”即年度中心工作,包括贯彻落实上级决 策部署,当前必须特别注重推进扶贫开发“双到”工作。 公共服务 推动乡镇基本公共服务延伸到行政村,确保村干部工资逐步达 1000 元以上 农村的发展离不开基本公共服务的均等化,意见提出,按 照“延伸乡村、覆盖县域、均等服务”的思路,以新型城镇化和新 农村建设为载体,推动乡镇基本公共服务延伸到行政村。 同时,建立村级组织经费保障机制,提升村级组织服务农民的 能力。采取省市补助、县级统筹、村集体收入自我保障的办法,建 立健全村干部补贴、离任村干部生活补助、村级办公经费补助等运 转经费保障制度,确保村干部工资逐步达到 1000 元以上,保障村级 组织开展工作的基本财力需要。 生态发展镇政府正常运转经费由县级财政全额保障,市级财政 定额支持,省级财政以奖代补。 4 南方日报记者 陈清浩 对话 广东省农村政策研究中心主任江惠生: 农村综合改革,关键在“自选动作” 县级政府如何实现职能转变,为辖区民众提供均等化的公共服 务,一直是广东乃至全国行政管理领域改革的重大问题。2 月 26 日, 广东省政府批转了省农业厅关于推进山区县农村综合改革的指导 意见(以下称意见),提出从 2011 年起分阶段在全省山区县 (市)推进农村综合改革,到 2015 年全省基本建立起广东特色的农村 改革发展体制机制。 在广东省农村政策研究中心主任江惠生看来,推进山区农村的 综合改革措施非常及时,事关建设幸福广东大局。 战略意义山区幸福是幸福广东根基 早在 2009 年开始,为推动山区的农村综合改革,广东省选择在 云安县进行了一系列有益的尝试。2010 年上半年,云安跻身国家可 持续发展实验区行列;不久,广东省政府又批准云安县为“广东省 农村综合改革示范县”。 有专家称,云安县“试水”一年多后,破解了欠发达地区农村 科学发展难题,广东农村综合改革已经上路。可以想象的是,建设 新农村的“云安模式”即将在全省成燎原之势。 5 2 月 17 日,省长黄华华主持召开省政府常务会议,研究部署 2011 年全省推广“云安模式”推进农村综合改革的工作。而省农业 厅意见的获批,则为我省山区农村综合改革定下了整体框架。 江惠生认为,推广云安经验,推进广东省农村综合改革,对探 索科学发展新路,贯彻落实“加快转型升级、建设幸福广东”的战 略部署,具有重大的现实意义。 “过去讲没有农业农村的现代化,就谈不上整个经济的现代化。 从广东来讲,没有山区农民的脱贫致富,广东就不算富。山区占全 省那么大的面积,人口众多,山区不幸福,幸福广东就没有牢固的 根基。”江惠生在接受记者采访时如是说。 改革关键点方案给各地创新发挥空间 江惠生表示,“我省在山区县里强化主体功能区划、强化分类 指导,改革干部考核体制,改革财税体制,都是非常必要的,抓住 了山区发展的要点。但是这几项改革,每一项的牵扯面都很广,要 真正顺利地推进,还需要各地不断在实践中总结经验。” 比如,按照意见的规划,我省将根据资源环境承载能力、 现有开发密度和发展潜力,对县域内各镇进行统筹规划,分为优化 开发镇、重点开发镇和生态发展镇三类具有明确主体功能的镇。生 态发展镇主要政府职能为提供基本公共服务,保护生态环境等。江 惠生认为,在实施过程中,要注意公平问题。“优化开发镇和重点 开发镇可以优先开发发展,但是定位为生态功能区的镇不能随便开 发发展,它们的财政问题通过财政保障机制的改革可以在相当的程 6 度上予以解决。但如何保障这些地区农民的收入稳定地增长,还需 要进行更细致的考虑与制度安排。” 对于乡镇一级政府如何贯彻好意见,江惠生建言,首先各 乡镇要从本地实际出发,然后有所创新。“关键在自选动作。 比如,围绕具体功能定位,乡镇政府和村级组织的5+X、 5+1弹性很大,有发挥空间。此外,推广公共服务,促进农民增 收要落到实处,可以尝试搞一些农民组织,比如像云安县的村级农 村社区服务合作社的形式。” 南方日报记者 高国辉 刘昆接受南方日报专访谈农村综合改革重点 2015 年基本建立起广东特色农村发展机制 在“十二五”的开局之年,广东出台关于推进山区县农村综 合改革的指导意见(以下称意见),深化富县强镇、简政强镇 事权改革,完善农村公共服务体系,探索农村科学发展新路,增强 县域农村发展活力。 广东为何要在此时着力推行农村综合改革?这次改革的重点在 哪里?今后,我省将如何推进这项改革的进行?针对这些问题,副 省长刘昆昨日接受了南方日报的采访。 势在必行 主要是要解决部分地区存在的开发无序、基本公共服务不到位、 部分乡镇财力薄弱等突出的矛盾与问题 7 南方日报:2 月底,省政府出台了山区县农村综合改革指导意 见,提出了许多突破性的改革思路和改革举措,我省出台这一指导 意见的出发点是什么? 刘昆:改革开放以来,我省在开展农村综合改革发展方面进行 了积极探索和实践,并取得了显著成效,在许多方面走在全国前列, 推动广东农村发生翻天覆地的变化,为全省经济社会持续快速发展、 城乡社会和谐稳定做出重大贡献。 但是,必须清醒地看到,我省农村改革发展还面临不少突出矛 盾和问题。一是开发无序,镇镇开发、村村点火的现象在一些地区 还存在;二是镇干部主要精力用于跑项目、跑资金,忽略公共服务、 社会管理,基本公共服务不到位;三是一些乡镇财力还比较薄弱。 新形势下推进山区县农村综合改革,是促进县域经济转变发展 方式、探索科学发展新路的客观要求,是统筹城乡区域协调发展、 促进城乡基本公共服务均等化的重要举措,对于巩固农村基层政权、 维护农村和谐稳定、建设幸福广东具有重要意义。 正因如此,省领导高度重视农村改革发展问题。2008 年 10 月 24 日,汪洋书记到云浮市开展农村改革调研工作,明确要求云浮市 要争当广东农村改革发展排头兵。云安县围绕云浮市农村改革发展 试验区总体部署,积极探索农村改革路子,经过两年多的探索实践, 取得了积极成效。汪洋书记先后四次作出重要批示,充分肯定云安 县的做法并提出要总结推广。黄华华省长主持召开省政府常务会议, 专门对推广云安经验、推进山区县农村综合改革进行研究。为贯彻 8 落实汪洋书记、黄华华省长重要批示指示精神,2 月 11 日、12 日, 我同省直有关部门负责同志到云安县进行调研,提出了推进农村综 合改革工作的建议,并在此基础上进一步完善,形成了关于推进 山区县农村综合改革的指导意见。 云安经验 各镇的财政收入由县级统筹;不再对相对欠发达地区的 GDP 进 行考核;将全县镇域划分为三类主体功能区 南方日报:云安是我省这次改革的先行者,从您的调研来看, 云安的改革有何成效及经验? 刘昆:云安的改革实际上是农村综合改革试验性的产品,它代 表农村综合改革的基本方向,有很多符合广东实际特别是符合欠发 达地区实际的做法。 比如说镇一级财政方面,我国的基本财政体制是从 国 家 到省、 市、县、镇 都 有 财政,镇一级有一级财政,但是在欠发达地区的 镇,不一定能产生足够的财政收入来满足公共支出的需要。云安各 镇的财政收入由县级来统筹,就可以保证各镇整个公共支出的需要。 再比如我们以前要求经济的增长,但不是每个地方都具备经济 高速发展的条件。在欠发达地区,农业不比工业,农业总产值的增 速不可能太高,镇政府为了维持 GDP 的增速,就要花费很多精力去 抓工业经济增长。由于一些地方本身不具备这种发展的条件,GDP 短期内有可能增加,但是事倍功半,有的甚至造成很多政府的负债。 9 云安不再对当地相对欠发达镇的 GDP 进行考核,这样就给他们一种 解脱,让他们能够集中精力做好对老百姓的服务。 在 云安还有一些 探 索 ,比如云安在改革过程中,针对欠发 达地区的实际,将八个镇分为三类主体功能区。该发展经济的发展 经济,该发展农业的发展农业,每一个镇都确定了主要发展的农业 产品,这样就形成了一种规模的效应。 云安的探索取得了积极成效,为我省提供了经验,也坚定了我 省推进农村综合改革的决心。 特色在哪 改革重点是促使乡镇政府从管理型向服务型转变;强镇扩权; 建立健全财力保障机制;实行财政激励政策 南方日报:根据关于推进山区县农村综合改革的指导意见, 我省接下来将在哪些方面推进农村综合改革? 刘昆:根据关于推进山区县农村综合改革的指导意见,在 如下几方面推进: 一是推进县域主体功能建设。要明确主体功能区划,统筹县域 经济发展;明晰乡镇和村级功能职责,转变基层政府职能;建立科 学的政绩考评机制,促使乡镇政府从管理型向服务型转变。 二是进一步深化富县强镇事权改革。要科学设置乡镇管理机构, 提升乡镇服务效能;实施强镇扩权,提升乡镇施政能力;转变政府 职能,提升乡镇促进农民增收能力。 10 三是推进农村基本公共服务建设。建立健全财力保障体制。生 态发展镇政府正常运作经费由县财政全额保障、市级财政定额支持、 省级财政以奖代补。要推进基本公共服务延伸到村;建立村级组织 经费保障机制;提升村级组织服务农民的能力。 四是实行财政激励政策。建立健全财政激励机制。各市、县要 尽快研究制订实施意见和方案,对于今年 6 月底前上报省核准、市 备案的,每个县省财政给予一次性 200 万元的奖励。 初步打算,我们准备 2011 年进行试点,2012 年全面铺开, 2013 年初见成效,2014 年巩固完善,到 2015 年全省基本建立起具 有广东特色的农村改革发展体制机制。通过 5 年的努力,实现全省 县域经济实力明显增强,农民收入明显提高,农村生态环境、人居 条件和农民生活质量明显改善,农村基本公共服务和社会管理能力 明显提升,农村基层组织建设明显加强,农村社会更加和谐稳定。 改革范围 本轮农村综合改革主要在山区县推进 南方日报:关于推进山区县农

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