论《条例》中印章使用规定的不切性

-精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 1 论条例中印章使用规定的不切 性 摘 要：从党政机关公文处理 工作条例的文本表述、党政机关公文 的强制属性和伪造公文的司法判定等多 个角度，分析无发文机关署名公文、有 特定发文机关标志的普发性公文和电报 不加盖印章情形的不切性，并从历次规 定中申明会议纪要不属党政机关公文的 主张。借鉴我国台湾的公文程式规定， 着眼党政机关公文的多重属性，提出党 政机关加盖印章应该成为铁律上升为国 家法规。 中国论文网 /4/view-12749936.htm 关键词：机关公文；印章；公文 处理工作条例 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 2 2012 年颁布的党政机关公文处 理工作条例 （下简称“ 条例 ”）中规 定：公文中有发文机关署名的，应当加 盖发文机关印章，并与署名机关相符。 有特定发文机关标志的普发性公文和电 报可以不加盖印章。这个规定与“改革 开放”以来历次党政机关公文的相关规 定又有了新的变化。1981 年的国家行 政机关公文处理暂行办法只是把印章 作为公文格式要素之一，使用与否未作 硬性规定。1987 年国家行政机关公文 处理办法中规定“ 公文一律加盖印章 ”， 并没有设定例外的情形。1994 年国家 行政机关公文处理办法规定“公文除 会议纪要外，应当加盖印章”。2000 年 国家行政机关公文处理办法规定 “公文除会议纪要 和以电报形式发 出的以外，应当加盖印章”。而颁布于 1996 年、与 2000 版国家行政机关公 文处理办法一同被 2012 版条例 废止的中国共产党机关公文处理条例 中也曾规定“ 除会议纪要和印制的有特 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 3 定版头的普发性公文外，公文应当加盖 发文机关印章” 。 由上述可见， “改革开放 ”以来， 我国党政机关公文印章的使用经历了从 一般要素到强制具备，再到可盖可不盖 进行二分的历程。仔细审视 2012 年 条例中关于印章使用的规定，显然 这个规定是 1996 版党的机关公文与 2000 版行政机关公文印章使用的简单叠 加。对这个规定，从文本表述的严密性 上存在着先后矛盾或者欠当地方。仅就 “发文机关署名 ”这个概念的提出就值得 推敲。何谓“ 署名” ？现代汉语词典 的解释是“在书信、文件或文稿中，签 上自己的名字”1，标注“发文机关”， 怎么就称之为“ 署名” 呢？这显然是不够 准确的。再譬如说条例规定机关印 章的内容与发文机关署名相符。根据 条例第九条第一款第十一项规定， “发文机关署名。署发文机关全称或者 规范化简称” 。发文机关署名如果是署 规范化简称，一方面此规定的文本本身 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 4 就不够严谨。何谓“ 规范化简称 ”，何谓 “不规范化简称 ”，其分水岭是什么，其 实这种所谓“ 规范与否” ，往往是约定俗 成和历史的传承，并无十分明确的分界 线。另一方面，就是退一步讲，如果某 机关的署名真正使用“ 规范化简称 ”，那 么这个简称与印章又如何能够完全“相 符”。因为印章内容印制通常要使用全 称。而这两个称呼到底规范与否，一般 人根本无法查考，所以做出这样的规定 从实际使用来说，是个虚无。 如果条例中关于印章使用规 定具有可行性，那就必然衍生两个推断： 一是党政机关公文中有的需要加盖发文 机关印章，有的则可以不盖发文机关印 章。关于这一点，颁布于条例之后 的党政机关公文格式中，在格式标 注时，也俨然分为“ 加盖印章的公文 ”和 “不盖印章的公文 ”两类，似乎按盖章与 否将党政机关公文分为两类，已是铁定 的事实。二是如果第一个推断成立，那 么党政机关公文加盖印章与否的依据， -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 5 按照条例规定主要是三项：即是否 具有发文机关署名，是否属于具有特定 发文机关标志的普发性公文，是否属于 电报。对党政机关公文使用印章与否， 做出这样的规定，是不是科学合理、规 范可行呢？值得推敲的地方甚多。 1 基于条例文本的瑕疵和实 践运用：对不盖印章三种情形的评析 从否定角度出发， 条例中不 盖印章的似乎是三种情形：一是公文中 没有发文机关署名的。二是公文中有特 定发文机关标志的普发性文件。三是电 报。对于第三种情况，首先加以分析。 这里首先要澄清一个概念认知：历次机 关公文管理办法中的所谓“电报” ，是指 公文的传输方式是电报这种途径，而不 是指电报本身就是公文，是以电报形式 发出公文。所以这里的电报首先应该是 作为一种公文传输载体来看待，其传输 内容本身就是公文是无可非议的，而且 以电报发出公文的形式肯定也必须按照 机关公文的程序和要求来办理。电报在 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 6 传输党政机关公文时，为什么不加盖印 章？一方面，从技术上，电报作为一种 将电报信息通过专用交换线路以电信号 的方式发送出去的通信方式，它不是传 送的纸质公文，而是传送的电波信号， 所以无法加盖实体印章。另一方面，作 为授受公文电报的双方，双方有明确的 形成公务契约关系的信号频段，以此来 确定公文的授受关系，二者都要受到国 家关于党政机关公文处理法规的约束。 在通信技术不太发达时期，电报作为处 理紧急公文或保密性公文的一种重要载 体曾经发挥重要作用。二十世纪后半期， 随着通讯科技的发展，利用电报手段来 传输党政机关公文基本绝迹。大洋彼岸 的美国、周边的泰国等甚至都已经停止 了所有电报业务。我国香港也于 2004 年 1 月 1 日宣布终止境内外所有电报服 务。据调查，整个上海每天只有二十多 人去拍电报，而且传送内容往往是为父 母拍生日电报或者情侣互相为对方拍封 纪念电报等私人文书。代之兴起的是基 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 7 于计算机和网络平台的，无论是传输手 段、速度还是保密性方面都十分优良的 电子公文系统。尤其是电子公文系统中 的电子印章，被认定为可靠的“电子签 名”，根据相关规定其具有“ 与手写签名 或者盖章具有同等的法律效力”。因此， 在时下条例中仍然做出电报不需要 加盖印章的规定，不仅是墨守成规，根 本来说就是个多余。值得一提的是， 条例中的附则条款中也曾提出制定 电子公文的管理办法，但时至今日仍然 没有任何端倪，当然也就无法对党政机 关公文电子印章的使用出台规定，不能 不说是个缺憾。 现在重点探讨没有发文机关署名 的和公文中有特定发文机关标志的普发 性文件这两种情况。 条例中对此两 种情况做出这样的规定，仅从条例 文本内在的规定性来看就是相互矛盾的。 2012 版条例中特别把发文机关署名 列为公文主体的要素之一，实际上也就 内在地规定了它的不可省略性。1981 版、 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 8 1987 版、1994 版和 2000 版等四个版本 的行政公文处理办法中，公文主体项中 均没有发文机关署名这一要素。2012 版 条例中缘何要加入“ 发文机关署名 ” 一项，比较合理的解释应该是：写作主 体和受体是任何一篇文章互相依存的两 大要素，这二者“ 构成一种信息交际关 系场”2。党政机关公文属于形式规范、 内容谨严的应用文书，任何场合（包括 泛行文）明确主送机关（写作受体） 、 发文机关（写作主体） ，既是公文规范 的必要，更是党政机关勇于承担公文 “文职”的表现和对受众（人民群众和国 家事业）负责任的态度。所以在条例 中把“发文机关署名 ”作为公文主体的要 件之一，不可省略，是十分恰当的。所 以，既然条例中没有规定“不写发 文机关署名” 的例外情形，又何以有 “不 写发文机关署名” 的公文呢？显然 条 例中规定“ 没有发文机关署名 ”的公文 不加盖公章，缺乏政策规定的严谨性， 或者是受过去规定的惯性影响。也有人 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 9 认为条例规定的 15 个文种中，命 令（令）这个文种没有发文机关署名。 这种观点是完全站不住脚的。命令本身 在盖章的地方必须加盖签发命令机关负 责人的签名章，而且在签发人签名章之 前，必须“标注签发人职务” ，这本身就 属于加盖印章公文。根据我国宪法 ， 从最高行政机关国务院开始，到省、市、 县四级的国家行政机关均实行行政首长 负责制，行政首长可以代表本级政府发 布命令。所以在签发命令的签发人之前 标注“职务”并加盖签章，从公文主体的 要素构成上讲，这个“ 职务 ”和签章就具 有“发文机关署名 ”和“印章”的功能。 至于 2012 版条例中关于“有特定发 文机关标志的普发性文件可以不加盖印 章”的规定，这个规定的言下之意就是： 如果带有特定发文机关标志的专发性文 件，譬如主送机关专指的上行文、下行 文、平行文诸类，肯定必须加盖印章。 但因此把有特定发文机关标志的普发性 公文作为不加盖印章公文的依据之一， -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 10 存在两个问题：一是从概念内涵上说， 普发性文件通常是指其发文范围比较大、 发文单位比较宽泛、公文事项覆盖范围 比较广的党政机关公文。在主送机关表 述上一般采用概括称呼（即统称） ，但 这不能成为其作为党政机关公文不加盖 印章的理由。二是条例是否允许不 带发文机关标志的公文存在。对这个问 题的回答关系到对发文机关标志的功能 认识。2012 版条例的修订在发文机 关标志、公文标题的要素组成和发文机 关署名等三个地方重申和强调了“发文 机关”的标注。为何把 “发文机关 ”这个 要素通过多个形式进行强调，无非有几 个方面的作用。首先是公文本身的庄重 性和此种做法的历史传承性，长期以来 党政机关公文的“ 红头” ，实际上已经上 升为社会公众对国家管理的尊重、认同、 信任与敬畏的公文文化；其次是在发文 阶段对发文主体进行部门上的区分；再 次是在办文阶段利于秘书部门能够根据 不同发文部门迅速地进行分类处理；最 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 11 后还有利于立档部门根据部门进行材料 归档。所以说这个发文机关标志并非可 有可无。一份党政机关的公文，如果缺 少了发文机关标志这个要素，从形式上 是不庄重的，从功能上是影响文书处理 效率的。但如果说有了发文机关标志就 可以不加盖印章，是个悖论。充其量其 毕竟是机关的“ 标志” ，不是权力的 “象 征”，更不具有法律约束力，其功能作 用与印章的功能作用不可同日而语。 当然这次对会议纪要要不要盖章 没有再作规定，直接理解就是会议纪要 既然条例已经将之作为党政机关公 文的一种，也是要加盖印章的。但仍有 不少学者还在纠缠条例中没有明确 “纪要是否需要加盖印章？实在让人无 所适从”3，显然是没有能够完全理解 条例文本，或者说仍然受到过去观 念的影响。令人不可思议的是，比较权 威的GB/T 9704-2012党政机关公文 格式国家标准应用指南一书中，也 表述为“纪要不加盖印章 ”，这显然与 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 12 条例的规定背道而驰，缺少斟酌。 至于有学者持有的“ 根据纪要格式的特 点，似应不加盖印章” 模棱两可的论点 4， 笔者也不敢苟同。 2 基于强制属性和司法判定：对 印章是党政机关公文或然构件还是应然 要件的分析 党政机关公文加盖印章到底是或 然构件，还是应然要件，十分有必要对 党政机关公文的强制属性做一个梳理。 党政机关公文是党政机关实施领导、履 行职能、处理公务的具有特定效力和规 范体式的文书。什么是效力？从词源学 的角度说，效力就是约束力。党政机关 公文的效力应该对所有的受文对象具有 约束力。这种约束力不仅是从文本角度 说条例本身就是行政法规，而且党 政机关公文的形成、传递、处理等相关 环节都有相应的法律予以支撑或保障。 以命令这个文种为例，并不是所有党政 机关都具有发布这种公文的权力。在行 政机关序列，只有国家、省、市、县四 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 13 级人民政府才有权力发布命令。而这种 权力是国家宪法、中华人民共和国立法 法以及各级行政组织法等赋权的结果。 正因为法律给予此类公文强制性的保证， 才减少了此类公文在实际使用中的随意 性，保证了行政行为的强制性和行政公 文的严肃性。再比如党政机关公文处理 的期限、运送传输、归档等都有行政法、 档案法、保密法等一系列法律予以保障， 以之来确保党政机关公文本身的强制性。 既然党政机关公文的生成、办理 和相关处理事项都有相应的法律条文予 以保障，体现出很强的国家意志和强制 性质，那么党政机关公文本身如何来体 现这种意志和性质，也就是说党政机关 公文的效力到底如何彰显，破坏这种效 力如何处置，等等。从党政机关公文本 体上有两个维度：一是内在效力，二是 显在效力。党政机关公文的内在效力， 是指公文以“ 本机关负责人审批签发 ”为 准，不经过签发的公文无效。这种效力 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 14 主要着眼于党政机关公文的生成管理。 而党政机关公文的显在效力主要集中在 两个方面：一是指党政机关公文文本的 生效标志，二是指党政机关公文内容对 受众的法定约束力。前者到底是什么， 毫无疑问是公文的印章。做出这样的判 断是基于如下理由：一是从公文印章自 身的功能看，印章是国家机关刻制的以 文字与图记表明主体同一性的公章或专 用章，它们是国家机关行使职权的符号 和标记，公文在加盖公章后始能生效5。 如果公文不加盖印章，那印章作为公文 主体要素的意义就不复存在。二是如果 一个公文不需要印章，那么这个公文的 真实性会受到普遍质疑，在实际运用和 指导工作实践中的公众信任度会大大降 低。 我国刑法中设立的伪造、变造国 家机关公文罪，在具体的司法实践认定 时，长期以来存在两种意见。第一种意 见认为，如果伪造的公文不具备完整的 公文格式，没有印章，不能使普通人对 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 15 其产生信任，没有损害公文的公信力， 就不构成犯罪。第二种意见认为，只要 行为人具有伪造公文的行为，即构成犯 罪，伪造是否成功、是否足以进行欺骗 并不重要。这里涉及伪造的对象是否必 须是格式完整的公文？刑法专家认为， 公文分为广义和狭义两类。广义的公文 是指以国家机关名义制作的所有公文。 而狭义的公文仅指国家公文管理法律规 定的法定公文。狭义的公文系指侧重于 行政法意义上的合法性，所以需要法定 的格式6。也就是说， 条例中所及 的党政机关公文，要体现合法性，就必 须具备印章这一要素。其实，关于伪造 公文的犯罪客体是什么，我国刑法研究 专家也是聚讼不定，有所谓的“公共信 用或社会信用说” 、 “信用及管理权说 ”、 “正常活动或管理活动说 ”、 “正常活动及 信誉说”、 “管理秩序说”和“合理信赖及公 务秩序说”等诸类。当下一个比较集中 的观点应该引起重视，那就是“文书的 证据机能说” 。这种观点认为，国家的 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 16 公文具有将国家机关的意旨进行固化的 机能、使普通公众完全信赖公文内容真 实性的证据机能和将公文中意思表示在 法律上归属于名义人意思的保证机能， 实际上也就是充分肯定和突显党政机关 公文在司法活动中的证据功能7。一般 来说，伪造不加盖印章或者说是伪造没 有印章的公文，由于缺乏社会公众内心 对国家机关印章认同的文化背景，其犯 罪行为的可遂性会大大降低；而如果伪 造带有印章的机关公文，其犯罪行为会 增强复杂性，当然查究的证据链也会更 加丰满和充足。所以从预防和制止犯罪 这个角度看，党政机关的公文统一要求 加盖印章，可以大大增强伪造公文的技 术难度，给公安侦查和司法判定提供更 全面的证据，从而减少此类犯罪的发生 几率。 3 规范与完善：党政机 关公文加盖印章应该成为一项铁律 综上所述，加盖机关印章既是公 文生效的标志，也是鉴定公文真伪的重 要依据。其实在不少文献中一直将印章 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 17 称为“公文生效标识 ”，也就是说其应该 成为党政机关公文不可或缺的一个部分。 条例确定的党政机关公文（也是司 法解释中的狭义公文） ，它不同于党政 机关的其他事务文书或者一般性交际文 书，它的形式上的严肃性、法律上的强 制性、运用中的权威性和防伪上的必要 性等诸重特点，都迫切要求党政机关公 文必须加盖印章，而不是可有可无处于 两可之间。我国台湾 2007 年修订、以 所谓“行政院命令 ”颁布的 “公文程式 条例 ”中，将机关公文的印信使用分为 三种情况：“ 一是盖用机关印信，并由 机关首长署名