当前我国工业环境管理存在的问题及对策

当前我国工业环境管理存在的问题及对策 周群艳 周德群 摘 要经济的快速发展带来了严重的环境污染和生态破坏，随着可持 续发展问题的提出，加强工业界的环境管理已迫在眉睫，本文从目前工业环境 管理现存若干问题出发，提出解决问题的一些设想与建议，即：完善各种法律 法规；加强清洁生产的立法；利用各种经济手段；依靠科技进步等。 关键词工业环境管理；清洁生产；经济杠杆；科技进步 中图分类号X322 文献标识码B 文章编号 1003-3920(1999)03- 0031-04 一 引 言 工业革命以来，由于人类活动造成的环境问题越来越严重。而在所有 影响环境变化的因素中，工业对环境的作用最为直接和最为重大。工业迅速发 展所产生的对原材料、能源以及各种矿产资源的强大需求以及工业生产过程中 产生和排放的大量废弃物导致的环境污染给工业环境管理带来很大的挑战。本 文通过对工业环境管理现存若干问题的分析，试图从中提出解决问题的一些设 想和建议，这对于完善工业环境管理、提高工业界的环境表现会有一些实际意 义。 二 对工业环境管理现存问题的思考 我国目前的工业环境管理政策主要利用命令与控制的方法，即以通过 罚款及其他惩罚执行法律上强制的标准为基础，同时也逐渐采用了排污收费和 排污许可证制度等经济手段。尽管过去对保护环境也确实起到了十分有效的作 用，但目前在实际实施中遇到了许多困难，出现了若干问题。通过有关案例分 析和问卷调查可知，虽然企业环保意识有所提高，但实际行为与他们的认识存 在一定的差距，问题主要表现在： 1.“谁污染谁治理”的环境管理原则无法得到真正落实 首先，资金匮乏或严重不足已成为企业的拦路虎。目前企业普遍亏损，有 限的治理污染设备运转不足普遍存在。迫于“三同时”的要求，有些企业不得 不兴建治理设施，但为了降低成本，往往不运转，有的甚至连试运行都没有进 行过。其次，有污染治理能力的企业一般在处理“三废”问题上也难以完全达 标。因为治理污染的设备技术不过关，管理水平不高，从而治理效果不佳、浪 费严重，以及使“三废”处理完全达标的边际成本很高，企业难以达到也不愿 负担。所以大多数企业是治理一部分污染，同时再交一些超标排污费。全国工 业废水处理设施运行情况调查表明，报废设施的 80%、停运设施的 67%是全部 或部分地由于技术因素造成的。可见，处理设施技术不过关、设计不合理、工 程质量差已成为环保设施不能发挥效益的重要原因。上述两方面也是建设项目 “三同时”管理难执行的重要原因。 另外，现有排污收费制度存在缺陷，不适应市场经济发展的要求。排污费 征收范围落后于形势的需要，我国目前只对“废水”“废渣”及“环境噪声” 收费，而对环境的危害性越来越大的放射性污染物及其他污染物的排放未纳入 征收排污费的范围。排污收费采取的“浓度指标”法使一些只顾经济利益而轻 视环保工作的企业利用稀释排放来降低浓度，逃避交费或少交费；单因子收费 法也使一些企业把部分责任转嫁给了国家和社会。排污收费标准也严重偏低， 远远低于对环境造成的实际损失，而且也低于企业治理污染的设施运转费用， 是一种“超欠量收费”，严重制约着企业治理污染的积极性。就拿污水处理厂 来说，造纸厂处理 1 吨中段废水需要运转费 1 元，而每吨废水的排污费仅 0.1 元。有的企业宁愿任罚，也不采取措施防止污染，导致了一种“缴排污费，买 排污权”的现象，使环境更加恶化，完全背离了排污收费的初衷。 2.环境管理法规不健全，执法不严 环境管理对国有大中型企业要求严，对其他企业要求松，某些大型企业成 为监测、收费和罚款的重点。周围的小企业以它为挡箭牌，逃避责任，一些污 染严重的小型企业也乘此漏洞肆意排放。而国有大中型企业治理污染大大增加 了产品成本，造成了不公平竞争，严重影响了其治理污染的积极性，又不能促 使污染严重的小型企业治理污染、改善环境。同时执法力度小，对违法者没有 威慑作用，执行起来困难，起不到作用。在执法中，执法人员的随意性和人为 因素以及有些领导的以权代法行为助长了有法不依、执法不严、违法不究现象 的发生。长期以来，由于国家和地方各项环境保护法律、法规、规章没有规定 如何处分对环保违法行为负有责任的政府或部门负责人，致使违法行为时有发 生，支持、包庇违法行为或放任违法行为的政府和部门负责人往往受不到处分。 监管不力导致环保违法问题在许多地方查不胜查，限期治理企业久拖不决治理 无限期现象比较普遍。 3.资源、能源、原材料利用效率不高，浪费严重，对生态环境产生了很大 的负面影响 据估算，1990 年美国每耗一吨标准燃料所创造的产值是我国的 5 倍，印度 也为我国的 3 倍多。现阶段我国有限资源的加速消耗和巨大浪费对生态环境产 生了很大的负面影响。造成这种现象的原因有多方面：(1)企业生产技术落后， 设备陈旧，生产与管理粗放，致使有限的资源能源得不到有效利用，造成资源 浪费和环境污染。(2)我国目前的价格体系依然存在着严重的扭曲现象。突出表 现在原材料、能源价格偏低，一些环境资源低价甚至无偿使用，这使得企业以 低效率方式大量使用，不进行深加工和回收利用，造成严重浪费。(3)虽然法律 规定资源归国家所有，资源有偿占有和使用，但资源产权界定不清，所有权和 使用权相混淆。产权虚置的问题是资源利用中短期行为及伴生的资源滥用的重 要根源。 4.工业污染的治理基本上停在末端治理的模式上，清洁生产的实施缺少强 制力和约束力 目前我国对工业污染主要采取“末端控制”，这一被动的管理模式需要投 入大量资金，给政府和企业带来沉重负担。这种治标不治本的方法不能解决资 源短缺和环境污染的根本问题。因而有必要将清洁生产作为工业污染防治的根 本性策略。然而实践证明，清洁生产在推行过程中明显地表现为缺少规范与强 制性，企业决定是否采用清洁技术主要取决于经济考虑而非环境考虑；采取何 种技术才能符合清洁生产的要求，也缺乏统一的尺度；同时中小企业参与清洁 生产需获取信息、技术和财力来调节它们的生产，这又容易造成清洁生产实施 的困难。 三 改进工业环境管理的对策 由于上述问题的存在，工业环境管理政策远远没有发挥其应有的作用。 为了改善工业界的环境表现，达到预防污染，提高环境质量的目的，笔者认为 应主要采取以下对策： 1.完善各种法律法规制度，加大执法力度 首先，扩大环境管理范围，确保执法力度的一致性，使国有大中型企业和 乡镇企业公平竞争，调动它们预防治理污染的积极性。 其次，完善排污收费制度，扩大排污收费范围，及时将放射性污染物及其 它污染物的排放纳入征收排污费的范围。改进收费依据，由浓度收费过渡到排 放总量收费并采用多因子叠加收费取代单因子收费；提高排污收费标准，保证 它略高于治理设施的运行费用，这需要应用费用有效性敏感分析，在不脱 离技术经济的可能性情况下，制定合理可行的收费等级。并且随着经济进一步 发展，相关条件具备时，根据各种排污行为对环境造成的实际损失，向排污者 征收全额费用。 再次，执法力度要大，方法要具体可行，执法部门要从严执法。对违反规 定、造成污染事故又不去积极治理且拒不交纳罚款的企业，在勒令其停止施工 后仍不执行的，应诉诸法律，追究企业责任人的行政或法律责任。这方面应该 借鉴“环保大国”德国的经验。近年来我国政府越来越重视加强执法工作，因 环境污染而受到法律制裁的事例越来越多。比较典型的如：1998 年 9 月，重庆 市奉节康乐火电厂因造成重大环境污染和破坏事故而受到了罚款 5.3 万元，赔 偿 9.8 万元的处分，其厂长徐万华也被革职。政府通过加强执法能起到很好的 教育和警示作用。同时，要坚决杜绝执法者在执法过程中的随意和人为因素， 这可以通过建立对环境行政的群众监督制度，把企业排放物的量和排放物对周 围环境的影响定期或不定期地向社会公布，使企业在接受各级政府和监督机构 监督管理的同时，接受公众的监督。全国第一个违反环保法规行政处分办法 最近在山西出台，这是该省为切实改变在查处环保违法问题时只罚民、不罚官 的状况采取的一个重要措施。目前该办法已在山西全面实施，全国环保总局最 近决定在全国推广山西这一做法。 2.加强清洁生产的立法工作 禁止那些工艺已过时、污染环境严重、浪费资源能源的生产工艺和行业； 提倡推广和采用具有高效、节能、减耗的清洁生产工艺并制定相应的推广措施； 鼓励能明显带来经济效益和环境效益的清洁生产技术，措施包括奖励、贷款有 限、扩大生产优先审批等；强制和帮助那些因各种原因仍沿用已淘汰的轻效益 重污染的工艺技术的企业进行技术改造，采用新工艺。另外，要改进中国的信 息基础设施，包括通讯、决策支持系统和基础数据库等项内容，保证信息系统 的通畅，使信息能方便、快捷、多渠道地输送给公关和决策者，以促进清洁生 产的推广。 3.利用市场机制，采用各种经济手段，发挥经济杠杆的作用 今后，要逐步把各种环境资源和能源直接投入市场，依靠价格规律和供需 关系调整资源价格，最终建立一个可持续的环境资源和能源价格体系。逐步将 环境代价纳入成本，把资源的稀缺性表现为成本，把环境成本计入产品价格。 这需要借鉴国际经验，从我国实际出发，研究探讨一些切实可行的环境成本内 在化理论和方法，逐步推广和实施环境内部化。我国的低环境标准实际上是一 种隐含的补贴，逐步提高环境标准是一种比较可行的环境成本内在化方法和途 径。 在环境成本内部化的基础上，研究和建立环境资源税。企业的税务负担要 从劳动和资本要素转移到不可再生的资源的使用和治理各种污染行为上来，即 加大资源使用和污染的税收负担，同时使更理想的生产要素劳动和资本减 轻同等的税收负担，使总税收负担不变，只是改变各企业的内部成本结构。这 样，环境成本作为商品价格的一部分转嫁到消费者身上，既能刺激企业为提高 竞争优势，降低成本，对少污染技术的开发和资源节约型经济的实现，又遵循 了“污染者负担”和“使用者负担”的原则，没有过多地增加企业的负担，因 此可操作性强。 4.依靠科技进步，增加科技投入，从根本上解决工业的环境污染问题 知识创新和科技进步已逐步成为现代经济增长的主要源泉。资本不足、资 源能源的有限性以及环境污染问题最终要靠科技来解决，依靠科技进步，大力 开发新材料、新能源，寻找紧缺资源的替代品。实践证明，知识创新和科技进 步可使几年前人们还难以想象其利用价值的自然物成为今天宝贵的资源。因此， 要加强科研部门对治理污染技术和设备的研究与推广；研究和开发能充分利用 资源或能源的生产工艺，无废或少废的工业生产技术，对工业废弃物回收利用 技术等，如加快清洁生产工业技术的开发和利用；研究并广泛应用工业生态学 于工业生产，实现生态工业