重庆市户籍制度改革风险研究

-精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 1 重庆市户籍制度改革风险研究 【摘 要】重庆市户籍制度改革 掀起了一场土地换社保的浪潮，但这一 改革措施却在实践中受到了来自诸如将 户籍制度改革异化为土地征收以及户籍 制度改革公平性等质疑。存在诸多风险， 如制度窜借风险、土地权利风险、公平 风险等。认清这些风险是规避户籍制度 改革不利因素的前提。要真正实现农民 在户籍制度改革中身份的转变，在农民 转户退地的补偿方案中增加对农民的土 地发展权和集体成员权的补偿来重构被 准用的土地征收补偿机制以提高户籍制 度改革的实质正义 中国论文网 /5/view-5330718.htm 【关键词】户籍制度改革；改革 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 2 风险；土地换社保；城乡发展置换 一、重庆市户籍制度改革的措施 及意义 （一）改革的措施 从 2010 年意见开始，重庆 市在我国率先全面启动城乡户籍制度改 革。其本着统筹规划、自愿有偿、积极 稳妥、综合配合、促进发展的原则，转 户农民自愿“ 脱掉三件衣服 ” 放弃农 村土地承包地、宅基地使用权、林地使 用权。政府为其穿上“ 五件衣服 ” 住 房、就业、社保、医疗、教育。同时为 其进行财产性补偿：转户农民退出土地 承包经营权，按照本轮土地承包期内剩 余年限和同类土地的平均流转手意思标 准得到相应补偿。退出在基地使用权和 农房的将同时获得三笔补偿金，包括参 照同期区县土地征收一次性补偿和参照 地票给予的一次性宅基地使用权补偿以 及购房补贴。并且将转户农民的退地分 为城市规划区用地和农业用地两类，以 同时满足农村和城市发展对土地的需求。 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 3 （二）改革的意义 这场改革的意义在于第一，由政 府标榜的出自农民自愿非政 府强制，即农民对其自身利益的 衡量而做出的选择从而充分尊重农民在 这场改革中的自主性；第二，转移农村 剩余劳动力，集约农村土地资源，有利 于改变我国长期不发达的分散小农经济， 提高农村的规模化经营。第三，农民退 出的土地除了继续农业用地外，处于城 市规划区的范围内的土地为城市化扩展 创造了宝贵的条件；第四，从农民个人 利益出发，为其换上五件衣服与补偿， 还获得与城镇居民同等的发展机会。 二、户籍制度改革风险 （一）制度窜借风险 根据土地承包法的规定：农 民进入小城镇务工或定居，仍保留原土 地的承包权，而进入大中城市务工定居， 则要放弃原土地的承包权而得不到任何 补偿。但重庆市户籍制度改革的文件中 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 4 规定“凡退出农村承包地，协议约定了 转户退地过渡期的，农村承包经营权证 由农村土地整治机构代管并报发证机关 备案。在交付承包地前，转户居民不得 转让、出租、抵押承包地，不得改变承 包地的用途等” 。i 该规定将户改中农民 的落户地做了统一的模糊界定，剥夺了 落户小城镇的农民仍可保留承包地的权 利，与位阶更高的土地承包法的相 关规定相违背。 （二）土地权利风险 1、农村集体土地所有权风险 农村集体对土地享有所有权，一 旦通过户籍制度改革，就改变了原有土 地的所有权性质，农村集体是当然的享 有权利补偿的主体。但是在重庆市户籍 制度改革的文件中，我们很难找到就土 地所有权对农村集体这一主体进行补偿 的制度安排。而户籍制度改革中安排农 村集体或政府向参加了改革的农民个体 进行直接补偿。但是政府能否对农村集 体组织再进行补偿，在文件中并无相应 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 5 的规定。因而，农村集体经济组织作为 一个享有农村土地所有权的主体，在补 偿中却不能表明自己是作为权利主体的 拥有者，其权能则受到了来自顶层设计 的贬损。更进一步的是，农村集体在户 籍制度改革中的所有权能缺损，也将直 接导致农村集体中农民个体权利的缺损。 2、农民土地用益物权风险 （1）土地承包经营权与宅基地 使用权风险 重庆市颁布的户籍制度改革的文 件中明确规定，对转户农民设置保留 3 年土地承包经营权的有效期，3 年后农 民是否真正退出承包地由其自愿决定。 且不论文件规定的三年转户留地期限是 否合理，我们在实际调查中发现，政府 并没有明确表明转户农民对自己的土地 还有三年的保留期。并且该文件中还限 制了转户居民在交付承包地之前行使转 让、出租、抵押等权利，以加强对土地 流转的限制，保障了土地在三年后收回 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 6 的便利性。但是在我们的调查问卷中却 显示：在实际操作中，该规定并未得到 全面的贯彻和执行。更进一步的是，仅 就法理而言，若转户农民的土地承包经 营权没有受到前述的保留期的限制，其 在转户之后却可能因政策文件的规定， 其土地承包经营权在行使时，不能自由 地流转。表明户籍制度改革文件的规定， 在实际的操作中并不存在土地权利受到 限制的风险。不仅如此，关键在于“转 户留地”这一制度在法律和政策上早已 存在矛盾：法律上允许转入小城镇落户 的承包人保留土地，但转入设区的市的 承包人则需将承包地交回发包方。ii 而 国务院颁布的相关政策却抹杀了大小城 镇的区别，意在将转户留地的范围扩大。 （2）集体收益分配权风险 此项权利由于其具有长期的累积 性，使得广大农民对此项权利的认识不 像对待其他用益物权那么清楚。同时在 此次户籍制度改革中，除了针对大中专 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 7 学生保留其个人征地补偿收益权外，并 无针对农民集体收益权的补偿科目。iii 并且在相关的文件中也没有其他关于集 体收益分配权的规定。这一制度空白， 在农村经济长期的高积累、低分配格局 下，严重侵害了农民就集体收益所享有 的分配权，使得该权益集中到少数未转 户农民以及农村集体手中，显然与公平 原则相违背。iv 由此，农民对农村集体 收益分配权的享有本身就存在缺陷，加 之重庆市户籍制度改革并没有对此项权 利加以重视，以至于在实际的调查中有 63%的农户转户后不再享有此权利。 （三）公平风险 在本次户籍制度改革中，政府对 农村土地的取得并未以公益性作为户籍 制度改革的标准，使得农村土地在未来 的使用上可能绕开公益性征收的限制。 近 80%农民在没有弄清转户与征收的区 别下参与了户籍制度改革，从而失去了 土地在未来征收情况下的参与权与可期 待的增值利益，使得重庆市户籍制度改 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 8 革存在着公平缺失的风险。 首先，就土地承包经营权的补偿 而言，与土地承包法中规定的承包 人在对地力增值形成实质性贡献的情况 下，才承担增值部分补偿的前提条件不 同，重庆市户籍制度改革则是以“本轮 土地承包期内剩余年限和同类土地的平 均流转收益标准” 进行补偿。由此观之， 该规定并未区分承包地增值和减值的实 际情况，而按照统一的模糊标准对农户 进行平均性补偿，从而对那些前期已经 使得土地地力形成一定增值的农民而言 在实质上是不公平的。 其次， 对于宅基地的补偿，基于宅基地合法流 转市场的欠缺，在宅基地补偿上，很难 参照退出承包地的平均流转收益标准进 行补偿。所以重庆市政府对宅基地的补 偿参照同时期同地区土地征收补偿制度 来对农民的住房及其附着物给予一次性 补偿，并参照地票价款政策给予农民一 次性宅基地使用权补偿和一次性购房补 助。v 但这一标准明显低于原征地中农 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 9 转非政策的标准。 （四）双层自愿风险 基于法律对农民享有的土地权利 赋予了神圣不可侵犯的地位而言，除非 农民自愿放弃，任何人都不得剥夺。是 否转为城镇居民或继续保持原有的农民 身份，应该由农民在衡量各种利益后自 主选择。所以，在户籍制度改革中最为 重要的是以农民自愿为前提。重庆市户 籍制度改革文件中虽然明确规定了农民 转户自愿以及三年保留期后农户是否退 地的双层自愿 vi，但其在实际的操作中 却并非如此。 在“第一层 ”转户自愿上，仍有近 一半的农户是被政府强制性转户的。在 转户退地时，有 64%的农民非自愿退地， 使得大部分农民在同意转户后也就顺理 成章的放弃了农村土地权利。因为重庆 市户籍制度改革文件的精神导向是鼓励 农民转户。因此，在基层政府的贯彻实 施中就下达转户指标，导致实践操作中 忽略了农民“ 第二层自愿”，使得大部分 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 10 农民在转户过渡期之中，很难保留其土 地权益，从而切断了农民在转户后回到 农民身份的“ 后路” 。 三、针对自愿和公平的解决途径 （一）引入合同机制保障自愿即 程序公正 将现有改革采用的行政许可模式 引入合同机制，体现政府与农户在户改 问题上主体的平等，才能从制度根本上 保障农户的自愿性即程序公正。按照合 同缔结的一半程序，政府先向农民发出 “转户要约”，开出转户条件，由农民还 价或允诺，最后签订合同书。从而有效 保障户籍制度改革中农民有效参与合意。 同时将合换成城乡发展置换。 （二）城乡发展置换保障实质公 正 现有改革对农户的补偿无论是制 度设计还是实际操作，只是 低水平的保障性补偿，与农民由 此丧失的权益相比不能对等。政府应更 多的考虑农民的切身利益，保障农民在 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 11 转户后的生产权和发展权，体现为将城 乡发展置换作为转户的条件，而不是 “土地换社保 ”。 （三）农村地权变动与户籍改革 脱钩最终实现身份的平等 农村土地地权变动除了遵循“物 权法”公益性征收外，非公益部分可由 “经批准后，允许农民依法通过多种方 式参与开发经营并保障农民合法权益， 逐步建立城乡统一的建设用地市场”来 调整，而不需农民以丧失农民身份为条 件这一不平等的制度，从而最后实现农 民在地权变动中的身份平等，使其成为 土地升值过程中的利益享受者。 注释： 1 参见重庆市户籍制度改革农 村土地退出与利用办法（试行） 的第 十三条第六款 2 参见我国农村土地承包法 第 26 条：承包期内承包方全家迁入小 城镇落户的，应当保留其土地承包经营 权或者允许其依法流转；承包期内承包 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 12 方全家迁入设区的市并转为非农业户口 的，应当将承包的耕地和草地交回发包 方。 3 所谓“ 新市民阶层 ”是指转户农 民在获得城市户籍并享有城市居民社会 保障福利的基础上复合其原有的农村土 地权利增值利益而带来的超越一般市民 经济力量的新兴市民阶层。参见张力： “地权变动视角下户籍制度改革的法律 规制”，载 法学2012 年第 9 期第 52 页 4 参见重庆市人民政府关于统 筹城乡户籍制度改革的意见第 4 条。 5 张力：“ 地权变动视角下户籍制 度改革的法律规制” ，载 法学2012 年第 9 期，第 51 页。 6 参见重庆市户籍制度改革农 村土地退出与利用办法（实行） 第五 条 7 参见重庆市户籍制度改革农 村土地退出与利用办法（试行） 第九 条第一款。 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 13 8重庆市户籍制度改革农村土 地退出与利用办法（试行） 第三条“农 村土地退出应当符合法律法规规定，充 分尊重农民意愿” ；重庆市户籍制度 改革农村土地退出与利用办法（试行） 第八条“转户居民 也可按本办法规 定自愿退出并获得补偿。 9 调查发现，在重庆市的户改中， 农民对住房、教育、医疗与就业方面政 府承诺的执行满意度并未达标。政府的 许多政策在实际操作过程中并未落实。 10 我国物权法第四十二条规 定土地征收必须以公益性为目的，而重 庆市户籍制度改革中将地权变动模式套 用进户籍制度改革中难免有“明修栈道， 暗渡陈仓”之意。 11 张力：“ 地权变动视角下户籍 制度改革法律规制研究以重庆市统 筹城乡改革实验区为考察对象”，载 法学2012 年第 9 期第 54 页 12 我们认为