16第十六章 财政管理体制

第十六章 财政管理体制 第一节 财政管理体制概述 第二节 政府间职能的划分 第三节 政府间财权的划分 第四节 政府间财政转移支付 第一节 财政管理体制概述 一、定义及内容 二、财政分权的主要理论 一、定义及内容 1、定义 指国家在中央和地方，以及地方各级政府之间划分财政收支范围和财政管理职责与权限的管理制度。 2、内容 财政管理机构设置 各级政府间职能（事权）的划分 各级政府间财权（税权）的划分 政府间财政转移支付 一、定义及内容 类型 联邦制：指在宪法或相关法律确定的各级政府独立事权的基础上，各级政府自收自支，自求平衡，自成一体的体制模式。 中央集权制：指各级政府在中央政府统一领导下合理进行事权划分，并实行统一财政预算并分级管理的一种模式。 二、财政分权理论 地方自治理论（施蒂格勒） 公理一：由于地方政府比中央政府更接近自己的公众，因此能更好地认识到本地居民对公共产品的偏好。（地方政府的 信息优势） 公理二：地方居民有权对公共产品进行投票表决，有权自己选择公共服务的种类与数量。（重视地方居民权利） 2、俱乐部理论（布坎南） 理想辖区的规模应当是其中的居民数量和公共服务水平应同时满足边际成本等于其对应的边际效益 二、财政分权理论 3、地方供应有效理论 地方政府提供地方性公共产品要比中央政府提供更有效率。 二、财政分权理论 中央政府提供全国性公共产品要比地方政府提供更有效率。 二、财政分权理论 4、以足投票理论(蒂伯特模型） 假设： 地方辖区足够多且消费偏好不同 人口自由流动 结论：人们会自动聚集在提供公共产品与税收组合能使自身效益达到最大化的地区 人民的迁移权有助于地方政府公共产品的有效提供 财政分权的优势 1、能够使公共产品的供给更好地满足地方居民的偏好。 2 2、财政分权有利于促进政府间的竞争 3、财政分权有利于推动公共服务的创新 不足： 1、辖区间外溢 2、规模经济 第二节 政府间财政职能的划分 一、资源配置职能 二、收入再分配职能 三、宏观经济稳定职能 一、资源配置职能 （一）按受益原则和效率原则划分 公共产品的一个重要特性是其受益范围具有一定的区域性，公共产品的这一特性为我们判断谁是公共产品的中央与地方政府间提 供公共产品上的分工提供了依据。 （二） 公共产品受益范围的区别 1. 国际性的公共产品：臭氧层的保护，温室效应治理、海啸预警、国际安全等。 2. 全国性的公共产品：国防，外交，全国性的行政和司法体系等。 3. 地方性的公共产品：地方的环境，社会基础设施，治安，行政管理等。 （三）效率原则 地方政府提供地方性公共产品比中央政府更有效率 中央政府提供全国性公共产品要比地方政府更有效率 （三） 中央和地方的职责分工 （1）地方政府提供地方性公共产品 （2）中央政府提供全国性公共产品、具有收益或成本外溢性的地方性及跨区域公共产品、保证全国统一提供标准的公共产品 等。 （3）大多数公共产品为地方性的，因此，地方地方政府承担主要的资源配置职能。 二、收入分配职能 （1）个人之间收入分配职能地方政府承担将不利于社会公平的实现 （2）地区间收入分配职能只能由中央政府承担 （3）收入分配职能主要由中央政府承担，地方政府仅承担次要职能，甚至不承担职能。 三、宏观经济稳定职能 （1）地方政府无能力实施货币政策（不掌握诸如利率、法定准备金、贴现率、货币发行、汇率等货币政策工具） （2）地方政府实施财政政策的效果有限,对宏观经济有较大的外溢性 （3）从发展的趋势看，对经济稳定的调控层次只能提高不会降低（区域经济一体化组织的发展）。 （4）稳定职能主要由中央政府承担 第三节 政府间财权的划分 一、政府间财权的划分原则 二、政府间财权的具体划分 一、政府间财权的划分原则 属于中央政府征收的税种： 具有显著再分配功能的税种 具有显著稳定功能的税种 税基分布不均匀的税种 税基流动性大的税种 3 易转嫁的税收 2、属于地方政府征收的税种： 以居住地为依据的税种（房产） 对完全不流动要素的征税（土地） 基于受益原则的税种和使用费 二、政府间财权的具体划分 1. 所得税：个人所得税是一种具有较强再分配性质的税种，而且课税对象具较强的流动性，所以应由中央政府征收，或者采取主 要由中央政府征收。企业所得税的征收对象也具有较强的流动性，由中央政府征收更具有效率性。 2. 关税：关税包括进口关税和出口关税，体现了一个国家的主权，适宜于由中央政府统一管理，应该划归中央政府。 3. 财产税：财产税的征收对象如房屋具有不可流动性，且税源分散，核查困难，由地方政府征收更符合效率要求。 4. 销售税：单一环节的销售税各级政府都适合征收。增值税是多环节征收的，各地区税率或税基不同，征管会困难，因此应该由 中央政府来征收。 5. 营业税:营业税不具有再分配性质，而且税源分散，若划归中央政府，则管理成本高，所以应该划为地方收入。 1.主要为中央税的税种： 关税、增值税、个人所得税、社会保障税、企业所得税、资源税等。 2.主要为地方税的税种： 财产税、对用户收费等。 第四节 政府间财政转移支付 一、政府间转移支付的定义及作用 二、政府间转移支付的种类 三、政府间转移支付的原则 一、政府间财政转移支付的定义及作用 定义 指中央或上级政府在合理划分事权和财权的基础上为解决各级政府间纵向财政不平衡和横向财政不平衡问题，对地方 或下级政府所进行的资金补贴。 一、政府间财政转移支付的定义及作用 2、作用 协调政府间财政不平衡问题，使得各级政府提供的公共产品和服务的质量及数量相当，实现公共服务的均等化。 引导地方财政支出符合中央意图 实现国家特定社会目标 二、财政转移支付的种类 资金用途： 有条件补助 无条件补助 配套： 配套补助 非配套补助 补助数额限制：不封顶补助 封顶补助 二、财政转移支付的种类 无条件转移支付（补助）：指补助的提供者并不规定资金的用途而增加接受补助地区的可支配财力的一种形式。 二、财政转移支付的种类 有条件转移支付（补助）：上级政府规定了补助资金的用途。 根据补助是否要求接受者给予相应的资金配套，有条件补助又分为配套补助和非配套补助。而配套补助又分为封顶配 套补助和不封顶配套补助。 二、财政转移支付的种类 4 有条件不封顶配套补助：指中央政府或上一级政府针对某具体项目对地方政府或下一级地方政府提供一定比例项目所需的资 金。 二、财政转移支付的种类 有条件封顶配套补助：指无论地方用于地方性公共产品的支出是多少，中央或上一级政府针对某具体项目对地方政府或下一 级地方政府提供的补助资金的数额是固定的。 二、财政转移支付的种类 有条件不配套补助：指限制了资金用途，但不要求地方配套的有条件补助。 二、财政转移支付的种类 总结 无条件补助只有收入效应，将同时增加公共产品和私人产品的消费量 有条件补助只有在超过地方愿意花在公共产品的支出时，其扩张作用才比无条件补助更明显 配套补助比非配套补助效果更好 三、转移支付原则 公共服务能力均衡化原则 税收努力与支出控制相协调原则 透明、稳定和规范原则 公式法：转移支付数额=标准财政支出 - 标准财政收入 我国的分税制改革 一、我国财政管理体制改革大体分为以下两个阶段 1、包干制的过渡体制（ 19801994年） 2、分税制的财政体制（1994年） 二、分税制合理性 所谓分税制，是在国家各级政府之间明确划分事权及支出范围的基础上，按照事权与财权相统一的原则，结合税种的特性，划分中 央与地方的税收管理权限和税收收入，并辅之以补助金制的财政管理体制。包括分税、分权、分征、分管等内容。 一、中央与地方职责的划分 1994年实行分税制以来，中央政府与地方政府的职责划分如下。 1. 中央政府职责 提供全国性的公共产品，提供具有跨地区外部效应的混合产品，进行全国范围内的收入再分配，制定具有全局性的税种的课税 权，制定涉及总量平衡或大的经济结构调整、经济调控与经济发展的事项以及实施重大产业技术政策等。 2. 地方政府职责 提供地方公共服务，制定和实施地区性经济社会发展计划，实施区域性产业技术政策，充分利用地区优势，促进地区经济发展。 3. 中央与地方政府职责交叉领域 某项公共产品属于地方政府职责范围内，但由于其经济、社会效益的外部性，使其成本与收益涉及到其他地方政府辖区，因此 由中央政府帮助协调，有关地方政府协作承担。 二、中央与地方收入的划分 1. 中央固定收入 中央固定收入包括：关税、海关代征的消费税和增值税、中央企业所得税、地方银行和外资银行及非银行金融企业所得税，以 及铁道部门、各银行总行、各保险总公司等集中缴纳的收入（包括营业税、所得税、利润和城市维护建设税）和中央企业上缴 利润等。 2. 地方固定收入 地方固定收入包括：营业税（不包括铁道部门、各银行总行、各保险总公司等集中缴纳的营业税）、地方企业所得税（不含上 述地方银行和外资银行及非银行金融企业所得税）、地方企业上缴利润、城镇土地使用税、个人所得税、固定资产投资方向调 节税、城市维护建设税（不含铁道部门、各银行总行、各保险总公司等集中缴纳的城市维护建设税）、房产税、车船使用税、 印花税、屠宰税、农牧业税、农业特产税、耕地占用税、契税、遗产和赠与税、土地增值税以及国有土地有偿使用收入等。 5 3. 中央与地方共享收入 中央和地方共享收入包括：增值税，中央分享75，地方分享25；资源税，按不同资源品种划分，海洋石油资源税作为中央 收入，其他资源税收入划分为地方收入；证券交易印花税，最初中央和地方各得收入的50，2002年改为中央收入得97，地 方得3。 三、 中央与地方政府间的转移支付 按照1994年分税制改革，中央和地方之间的收入分配格局发生了一定的变化，总的来看是地方收入净上划中央。为了减少分税 制改革的阻力，采取了保证地方政府既得财力的方式，具体做法是将净上划中央的收入以税收返还的方式返还给地方。 目前分税制有待解决的弊端 没能做到依据事权划分财权。1994年实行分税制改革，然而，政府间的事权却没有进行明显的相应调整，传统的中央和地方政 府之间的事权模糊不清，而且缺乏法律的明确界定和保障，随着市场经济的逐步建立，老问题没解决好，新的事权问题又层出 不穷，这种没有合理地根据事权来划分财权的分税制加重了地方政府特别是基层政府的负担。 我国分税制造成地区间收入划分不合理，企业所得税仍按隶属关系确定归属，直接造成直接经济损失区间收入的不平等。证券 交易印花税实行中央与地方共享，但实际参与分离的仅上海深圳两地，这也很不合理。此外，资源税名为共享税，实际上除海 洋石油资源税为中央收入外，其它的均为地方收入，这对资源地区差异较大的我国来说，也极不合理。 转移支付制度不规范。完善的分税制是要有一个有效的转移支付制度，即中央通过转移支付形式调节各地方政府行政能力，确 保地方政府行使必要的行政能力所需财力得到保障。 省以下分税体制更不完善。 案例一 我国实行的是中央集权型财政管理体制.上级政府很容易将事权向下级政府转移,但同时又将财权尽可能集中在上级政府 手中,因而造成我国政府赤字的下移,大部分县乡政府,特别是贫困地区县乡政府财政入不敷出,仅能维持政府机构的低水平运转, 根本没有财力再提供地方公共产品及公共服务.对此,学者提出以下几种建议: 1)增加中央政府对地方政府的转移支付力度; 2)给予地方政府一定的开征地方税的权利; 3)给予地方政府一定的发行地方政