(简体)坚持依法理财

坚持依法理财 规范财经管理 惠州市惠阳区审计局 曾建生 各位校长大家好！ 非常感谢教育局和进修学校能安排这样好的一个机会， 跟大家一起共同探讨学校财务管理方面的一些问题。教育局 领导非常重视规范学校的财务管理工作。学校的财务管理工 作和审计工作息息相关。 今天，我想结合审计工作，同大家谈谈我们学校在理财 过程中遇到的一些新情况、新问题，和大家共同研究，希望 这样对今后的工作会有帮助。让我们一起，共同来加强学校 财务管理，增进依法理财意识，提高财务管理水平，推进义 务教育经费保障机制改革的顺利实施。 我发言的内容主要包括四个方面： 一是借此机会向大家介绍一下，我们近期对一些中小学 的审计中发现的情况，有关学校在理财过程中出现的一些带 普遍性的问题，或者说容易出问题的地方； 二是针对这些问题，如何纠正和防止这些问题的再次发 生，如何才能做到依法理财，进一步规范加强学校财务管理， 2 从审计的角度提一些个人的看法和建议和制度要求； 三是谈谈要解决当前学校财务管理遇到这些问题的对 策； 四是面对现在农村义务教育经费保障制度的改革，部门 预算改革不断深化，新形势下，我们作为一校之长如何适应 和配合改革,做好自己本职工作，切实履行职责，维护学校的 合法权益，促进规范财务会计核算工作，给大家提一些参考 建议。 一、基层学校理财常见问题 通过查摆这些问题，主要目的是让大家正确认识到，这 些都是不规范的做法，然后对照自己学校、自己的工作是否 存在同样的不足之处，达到“有则改之，无 则加免” 的目的。 在座的都是一校之长，我们都有责任，并且有权利阻止 这些问题的发生。 会计基础薄弱 1、机构不健全，人员不稳定。 教育经费集中统管后，取消了学校会计，由会计核算中 心代理会计业务，面上学校只设报账员。报账员多数是半路 出家，或由教师兼职。兼职有两个不好的地方，一是影响了 老师的教学精力，二是优秀的老师不一定是优秀的财务人员。 这些财会人员会计基础薄弱，对财务制度不够熟悉，理解得 不够透彻。这是许多小学、甚至部分中学都存在的客观问题。 3 学校没有人手，出纳、会计都是老师兼职的，有财会人员干 一个学期又调走了，又得换人，人手不够稳定。 2、会计资料形式不规范，档案不完整。 会计凭证没有签名、没有装订，账本抄写胡里胡涂，丢 三拉四。审计中经常遇到一种情况，查帐的时候会计拿出一 大包散散乱乱的票据，或用信封、袋子装着的。很不规范，也 不便保管，容易丢失。 3、原始凭证的审核把关不严。 对单据是否真实、合法、合规，一些财务人员和校长都 心中没谱。什么单据才能入帐，是大家最关心的问题之一。 单据形式、内容不规规范，手续不全，最大的隐患是遇 到检查时，拿不出证据来说明问题，保护自己。 4、公款私存。 一些学校的公款虽然不多，但用老师个人的名字在信用 社存放，这种做法是不规范的。 （二）中心小学指导、监督和掌握不到位。 1、中心小学自身存在薄弱环节 前面讲的几个问题，在一些中心小学同样存在。 近年来我们的镇中心小学虽然都成立了结算中心，在加 强管理和监督面上小学方面，发挥了积极的作用，但是中心 小学自身会计基础薄弱，会计人员专业基础薄弱，人员不够 稳定，经常更换会计人员。造成记帐不及时，不规范，没有及 4 时向教育局报送会计报表。 2、中心小学对面上小学的控制和掌握不到位 面上小学的部分收支、欠债没有及时向中心小学报告， 脱离了中心小学的监督。 中心小学存在对辖下小学债务管理不到位的问题。今年 初我们抽查了几间中心小学，问属下各小学的欠债情况，有 关领导都不清楚回答。而且这些中心小学都没有建立健全制 度，登记和核算小学欠债。 为什么中心小学对面上小学的情况会无法掌握？主要 因素是农村小学受当地镇政府、村委的影响很大。村委对学 校的支持帮助是无用质疑的，但是也存在一些不规范的地方， 给学校的建设和经济帐目留下手尾，导致小学“两头不到岸” 。 例如，近年来农村小学基建欠债问题，存在这样的客观 事实：村委会发动社会各界捐资办学，投入了大量的人力物 力改善了办学条件，其积极意义必须肯定。但捐资不足部分 带来的工程尾数欠款、设施配套欠款成为农村小学欠债的主 要构成。同时这些工程基本未报区教育主管部门。 还有，一些经济条件相对较好的村委会，会给学校一些 经费，或者帮助学校建造校舍、添置一些设备等等。这些学 校的收支不一定全部上报给中心小学。这里面就存在一个监 督、管理的问题。 5 利用这个机会，我也顺便跟大家呼吁一下，中心小学校 长和面上小学校长要加强沟通，让大家及时掌握情况。 （三）对负债的登记核算不够规范 1、未履行完整的审批手续 今年初我们抽查了几间中心小学，上述学校 2006 年新 增负债合计几百万元，都未经教育、财政部门审批。不符合 省财政厅、教育厅有关部门的规定。 区教育局虽然在 2002 年制定了关于进一步加强中小 学校财务管理的意见，规定举债 10 万元以上应由区主管教 育系统领导审批，但执行效果不理想。相关学校没有按规定 及时申报基建工程或其它欠债项目，导致教育局也难以及时 掌握新增欠债。 在抽查的欠债中，有接近一百万元欠债没有在学校帐目 登记，欠债形成的财产也没有及时登记，形成了帐外资产和 负债。违反了关于纠正违规使用教育资金行为和改进管理 工作的意见的规定。 2、赤字现象时有发生 收支不平衡，财务赤字己成了农村各中小学较为普遍的 现象。尽管各级政府对学校的投入逐年增加，但仍然是不能 满足学校实际支出的需要。尤其是规模较小的边远学校，年 6 年入不敷出，经常要借钱过日子。 （四）财产管理不够健全 根据我们掌握的情况，没有多少个单位能建立健全的合 格的固定资产帐目。一所学校，有这么多教学大楼、师生宿 舍、场馆设施、教学仪器、设备，办公用品、交通车辆等等等 等。都没有完整的帐目记录，哪怕是财产清单、登记簿都没 有。如果发生丢失、损坏、报废，责任就不清晰。财产的安全 性完整性得不到保障，这是一个很普遍的问题。 没入帐的财产主要来自捐赠、政府划拨或施工单位带资 建设。 财产管理不规范还有一个表现就是资料保管欠缺，重要 合同、图纸、会计档案、权属证件不齐全。 （五）收费方面的问题 教育收费是全社会最关心的、困扰着我们学校二三十年 的热点问题。我们现在来问：目前惠阳教育还有没有收费？ 应该说，经过多年的治理、检查，大面积的乱收费基本得到 截止。目前虽然已经实行了农村义务教育免费，那么，学校 收费还有没有问题？回答是肯定的：一些学校的收费行为仍 然不够规范。 一是超范围、超标准收费，例如超过时间、年级范围收 电脑学习费； 二是家长学校、班级收费不开票； 7 三是擅自代理校外单位个人推销一些例如复读机、口风 琴、字典、学习资料等。 我们经常遇到推销商跑到我们学校里面来，通过我们的 班主任、科组长、老师推销。从法律角度看，老师代理学校外 面单位或个人推销，甚至赚点钱并不违法。 但有一点应该明确，老师是特殊身份的人，对学生有特 殊的影响力。这样做，弄不好就很容易损害学校、老师的形 象。家长不回讲这是老师的个人行为，他往往认为你学校的 行为。 四是正规收费不履行正规的手续。 例如课外活动费本来是比较灵活的，它是按实收取的， 只要学校实实在在按实际支出分摊收取，并做到“事前沟通、 事后公布” ，我想学生和家 长是不会有意 见的，有意见也是可 以解释清楚的。 还有，一些收费不一定是违法的不准收的，但收费不开 票，或其它操作不规范，没有与学生家长充分沟通，就容易 落得一个“ 乱收费” 的名声。 （六）不按规定用途使用资金 这个问题请校长们注意。我们应当清楚，上级拨下来的 每一笔款，有工资、补贴，有办公费、修缮费，还有各种各样 的专项资金，都有规定的用途。 但是，我们一些学校没有严格按规定的用途和进度使用 8 资金。钱一到，很快就花光，有些钱还没弄清楚是什么款已 经花掉了。 花了不该花的钱，事情想办好就变得没资金了，于是就 借债，结果就是导致了恶性循环，收这学期还上学期。如果 不相信，我们大家对照检查一下自己学校，你在接任校长的 时候，前任给你留下了多少欠债，这些欠债是怎么发生的， 一对比分析马上就清楚了。 不按规定用途使用资金实际上是挪用资金，是严重的违 纪违法问题。所以，希望校长们再也不要给后任留下不必要 的负债。 以上讲的是会计基础工作不规范的问题。别看这些都是 小事一桩，但它的存在却为各种违纪违法行为提供了方便。 出现这些问题不一定是校长的责任，但校长一定有责任。 二、做到依法理财的若干基本要求 校长必须学法、懂法，自觉依法办事。 新会计法规定，单位负责人是单位会计工作的责任主 体。校长对本学校的会计工作是否依法进行，负有法律责任。 学校的理财工作，不是校长们懂不懂的问题，重视不重视的 问题，而是必须懂得、必须重视、必须守法的事情。 因此，校长必须自觉学习，学懂，学透，深刻领会会计规 9 的精神实质和各项规定的重要内涵，提高依法理财的能力和 水平。做到“四要” ： 一要明确自己该负哪些职责 二要明确如何法定履行职责 三要明确哪些行为属于违法 四要督促其它同事依法办事 我们曾经遇到个别领导，审计发现了问题，就一味批评 财会人员，基本上是把责任推到了财会人员头上。这肯定是 不对的。法律规定，单位领导应承担的责任包括： 对本单位会计工作和会计资料的真实性、完整性负责； 组织领导本单位会计机构人员依法进行核算，实施会 计监督； 奖励忠于职守依法办事的会计人员，不得妨碍、打击、 报复会计人员依法办事； 在本单位会计报表上签章，并保证会计报告的真实、 完整； 组织本单位建立健全制度，防范、控制违法和舞弊； 保障财会机构、人员依法履行职责，不得授意、指使、 强令会计机构、人员违法办事； 对会计人员反映的各种帐目存在问题而会计人员无 权处理的，及时作出查处决定； 10 如实向有关检查监督部门提供有关资料和情况，不得 拒绝、隐匿、谎报； 依法任用有资质的财会人员，并保障其后续教育。 2、校长要努力提高依法理财的水平 校长要熟悉会计法，税法、合同法，民法等法律知识。 在这里我就不展开来讲了。大家平时要注意积累。校长 们都很忙，没有时间去研究一些太具体的东西。但是，我有 个建议，平时，尤其是遇到问题需要解决时，抽时间翻阅一 下法规。 3、校长要具备一定的会计业务知识 实行集中核算制度之后，小学的会计工作具体的工作量 减轻了许多，但是加强学校的各项理财工作任务没有减轻， 反而显得更加重要。 虽然校长不用亲自记帐，但会计人员做出来的会计报表， 校长应当看得懂。例如资产负债表、收支表。 校长批单过程中必须注意的事项 校长的当家理财工作简单地说包括三大方面，一是筹集 资金，二是安排支出，三是财产和负债的管理。 随着预算体制改革的不断深入，学校经费保障模式发生 了很大变化，教育经费的筹集将逐渐由政府全部承担； 而作为资产、负债的管理，对中小学来说是比较容易做 好的。要杜绝刚才列举的帐外资产、帐外负债的问题也很容 11 易做到。 因此，对校长来说，理财的重点将逐渐转移到如何安排 现有的资金支出方面。 学校的支出包括人员工资福利支出、办公费等公用支出、 基本建设支等出几大类。这些项目大部份是相对固定的支出， 比较容易把握。对校长来说，管理的重点在于一些容易失控 的项目，例如接待费等消费支出。 校长对自己学校每个学期需要完成多少任务，需要多少 经费是心中有数的。而每花一笔钱，之前应当有申请批准， 之后有审核报销，基本也在校长的控制范围之内。因此，可 以说，管住学校的支出，就是管好校长自己。 不管什么项目支出，都要经过校长的审批。校长批单， 在学校理财工作中占有最重要的位置。换句话说，校长依法 理财，相当大部分工作体现在批单方面。 1、原始凭证的概念和分类 学校各种经济收支都由一定的单据来记载。许多单据需 要校长批字才能登记入帐。这些单据，在会计学称为原始凭 证。 原始凭证，是指在经济业务事项发生或完成时填写的， 用来证明经济业务事项已经发生或者完成，用来明确经济责 任井用作记账原始依据的一种会计凭证，是进行会计核算的 原始资料和重要依据。 12 学校的原始单据，简单地可以分为收入单据和支出单据； 按来源分可以分为外来单据和自制单据。 收款凭证例如各种拨款单、捐赠单据； 付款凭证各种费用开支发票 自制凭证学校自制的单据，例如工资表、支出证明单。 外来凭证各种发票。 大家最关心的一个问题，就是到底什么单据可以入帐？ 说明大家对单据的使用是比较谨慎的，这是规范管理的 意识体现。但是大家对单据也存在不同程度差距，加上相关 部门的宣传、执法不统一等原因，甚至导致大家存在一些认 识误区。 我先讲收款凭证，什么收入用什么单据。 学校的收入按不同来源，主要有： 上级拨款不需要学校另外单独开具收据； 上下级结算例如教育局统一订资料、代收代付等业 务，使用广东省统一收款收据 捐赠收入捐赠专用收据 其它收入门店出租收入用完税发票，其它没有外来 票据的就用自制票据。 我们遇到情况最多的是，收到一笔钱，开出去的收据别 人可能不接受。这一点我们可以耐心解释，的确没办法，我 13 们让对方去咨询有关部门。 再来看支出单据，也就是我们付款时要向收款方索取的 票据： 上缴款项广东省统一收款收据（罚款、交税例外）； 收费行政事业性收费专用票据或有偿服务收费发 票； 购买商品或劳务完税发票； 内部支出自制工资表、支出证明单； 农村地区的确无法取得正式发票的可以灵活处理。 至于什么单据可以入帐的问题，我们要把握好两个原则： 首先是内容真实原则，即保证支出是真实的，没有任何 虚构的。 其次是形式规范原则，尽量按规定取得票据。 我用“尽量 ”这个词，主要是 针对农村地区，在的确无法 获取发票时，不要盲目追求发票而弄虚作假，这样容易弄巧 成拙。 日常工作中，不是每一笔支出都能顺利地取得满意的票 据。在没办法取得票据的情况下，可以灵活处理的两种情况： 一是农村地区的客观实际，只能以真实的普通收据替代。 例如饭堂向农户购买小额的农产品，实事求是入帐即可； 14 二是慰问、奖励性质换部分集体福利性质的支出。例如 慰问老干部，病号，慰问品应取得发票，但慰问金可以自制 票据报帐。再如先进奖励、晚会抽奖等，能签名的可造表让 领款人签名，但是我们都讲人性化管理，这些支出，只要经 班子集体讨论，相关经手人签名证明，即可以自制票据入帐。 2、单据审核注意事项 审核单据的具体工作有财会和相关人员进行，但校长也 要掌握单据审核的要点。一是明确单据审核的方法、内容；二 是带头遵守财经纪律；三是要善于听取和把握财会人员的审 核意见。 一张完整的原始凭证，应当具备以下基本内容： （1）原始凭证的名称，标明原始凭证所记录的业务内容 的种类，反映原始凭证的用途，如发货系、入库单等； （2）原始凭证填制日期，一般应是经济业务事项发生或 完成的日前； （3）填制原始凭证的单位名称或填制人姓名； （4）有关经办人员的签名或盖章这是明确经济责任的 依据。 （5）抬头。接受原始凭证的单位名称或个人姓名； （6）所发生的经济业务事项的自本内容，主要是表明经 济业务事项的项目、名称及有关的附注说明。经济业务事项 15 的单价数量和金额，主要表明经济业务事项的计量，这是 原始凭证的核心内容。 （7）外来原始凭证必须盖有填制单位的公章； （8）自制原始凭证，必须有经办单位的负责人或单位负 责人指定的人员签名或盖章； （9）购买实物的原始凭证必须有验收证明等等。 3、对原始凭证主要应当从以下几个方面进行审核： 单位领导，会计机构、会计人员对送交的原始凭证必须 进行审核，这是一项法定职责。审核的要点包括： （1）审核原始凭证所记载的经济业务是否正常，判断是 否正确，涉及业务发生的日期、季节、经办负责人员、数量和 单位、业务的程序和手续等是否符合要求等等。 （2）合法性、合规性、合理性审核。主要审核凭证中所反 映的经济业务的内容是否符合国家有关政策、法令、制度、 计划、预算和合同等的规定，是否符合审批权限和手续，以 及是否符合节约原则等。 （3）完整性审核。主要审核原始凭证的手续是否完备，应 填项目是否填写齐全，有关经办人员是否都已签名或盖章， 主管人员是否审批同意等。 （4）正确性审核。主要审核原始凭证的摘要和数字是否 填写清楚、正确，数量、单价、金额的计算有无差错，大写与 小写金额是否相符等。 16 4、对审核结果的处理 对不真实、不合法的原始凭证不予受理。查明原因，以 追究当事人的责任。 对不准确、不完整的原始凭证予以退回，并要求经办人 员按照国家统一的会计制度的规定进行更正、补充。 三、解决当前学校财务管若干问题的对策 前面我们对学校存在的一些带普遍性的问题作了归类。 问题摆出来了，我们怎样去解决、去理顺呢？ 建立健全制度 建立健全学校内部监督制度，是依法理财，加强管理的 基本要求。 学校“麻雀 虽小，五 脏俱全” 。制度建设 没有单位大小之 分。为了达到依法理财的目的，学校必须在以下几方面建立 健全相关制度： 1、明确会计事项相关人员的职责权限。 出纳、会计、记账人员与审批人、经办人、保管人的职权 应明确，相互分离，相互制约。 2、明确重大经济事项的决策和执行程序。 重大经济事项包括资产处置、资金调度、重大投资的决 策和执行分开，既在校长的领导下进行，反过来又是加强对 校长权利的监督。 17 3、进行财产清查。 学校必须建立账实核查制度，保证账实相符、账款相符、 账账相符、账表相符。财产清查既是加强学校财产物资管理 的一项重要制度，也是会计核算中的一项重要制度。具体的 组织方式包括定期或不定期、全面或部分，目的是保证账实 相符，及时发现问题，分清责任。 4、对会计资料进行内部审计。 审计主体：教育局内审机构 审计内容：主要包括学校财务收支的真实、合法性； 资源利用是否合理、有效； 校长任期经济责任审计。 5、加强对印章的管理。 6、规范会计档案的保管，不要丢失，尤其不要故意损毁。 妥善保管和处置会计档案是保护单位和当事人合法利益的 基本措施。 建立健全会计机构 会计法规定各单位必须配备专门人员。 出纳、会计人员持证上岗，必须有会计证。 保持财会工作人员稳定性，不要一个学期换一个人。 坚持后续教育培训，加强自我学习。 严格贯彻会计基础工作规范 会计基础资料是记载经济活动内容真实、合法、完整的 18 凭据，其内容必须符合规范要求。 会计资料形式规范、统一、美观，按规定该签名的、装订 和保管 积极清理账外资产、账外负债 固定资产分类登记。 积极清收借出款项，确实无法收回的也要办理催收手续， 超过两年失去失效就回形成坏帐。 防止校外资产流失，主要是土地和房屋，容易引起权属 争议。 如实反映账外负债，及时化解潜在风险。账外负债由于 它比较隐蔽，报表上没反映，校长容易忽略，有些是前任校 长留下来的，新任校长懒得去理，新官不里旧事，欠人钱总 是要还的，还不清矛盾就容易爆发。 这里要解决好几个问题： 第一，教育局及个级学校都要进一步完善举债审批制度， 所有工程项目必须严格申报、审批、预结算审查制度，杜绝 口头请示代替规范手续。各校长要主动向教育局报告工程建 设情况。 一是量力而行科学发展。去年我看到一条新闻：一坐山 区小学，两层小楼，硫璃瓦，外墙贴瓷片，很漂亮。真是堪称 当地最漂亮的建筑物。但是，新闻怎么评论呢？作者说：这个 地方破烂学校还很多，修建校舍首先保证安全和宽敞明亮就 19 够了，没有必要那么豪华。记者针对的是领导的政绩观，实 际上是一个科学发展观的问题。没有能力或者不急着上马的 项目就不要去攀比。 二要积极反映问题汇报困难。 三是分清责任理顺关系。包括理顺镇府、村委、中心小 学的关系。 对资产、负债进行清理之后，查实的欠债和形成的财产 必须严格按照中小学校会计制度（试行）和关于纠正违规 使用教育资金行为和改进管理工作的意见的规定登记入帐， 做好相关资料归档。 妥善解决教师集资、借款问题 乱集资是违法行为。现在的学校基本没有集资了，但借 款并支付利息的情况还很存在。 向个人借款约定利率不得超过银行同期规定 4 倍 不得按复利计息。 取信于民，杜绝乱收费 免费教育不等于没有任何收费。 大部分收费引发的问题，主要是因为操作不够规范引起 误解。 真正能够做到“取信于民”，跟家长充分沟通，再加上学 校管理的日趋公开和规范，很多矛盾可以迎刃而解。 大胆维护学校合法权益 20 基层中小学处在农村地区，同当地镇政府、村委会等组 织关系比较密切。同时，办学是大家比较关注的事情，农村 学校除了搞好教学工作，还要协调一些关系。某地曾经出现 这样的事例，村民怀疑校长有经济问题，于是村委就组织人 手对学校进行查帐，后来事件失控，学校帐目被人复印满天 飞，使工作限于被动。这个件事留给我们两点教训要记住： 一是会计资料属于单位秘密，不能随便让人查阅、复印。 二是学校要善于维护自己的合法权益。 按照现行法律法规规定，有权检查学校账目的部门主要 包括：教育、财政主管部门，物价部门（收费）、税务部门（纳 税），以及审计机关，纪检监察机关和司法机关。 遇到有关部门来学校检查，学校要看这些部门有没有履 行必要的程序和手续。例如审计局来审计，一般是要提前三 天通知学校的。我们推进依法办事，不仅仅要自觉守法，也 要学会用法，保护自己合法权益。 体现在检查和被检查的关系上，最好的维权方法是切实 配合检查，依法如实提供资料，遇到困难及时讲情情况，争 取理解和支持。 学校有权这样做： 一是依法审查外来监督机构、人员的资格和手续； 二是认真核对检查底稿，恰当行使保留沉默的权利； 21 三是对侵害本学校利益行为的阻止和申诉； 四是受到不公平处理、处罚的，要在规定的时间内提出 复议。 四、新形势对依法理财提出的新要求 随着预算改革不断深入，国务院、省政府在深化农村义 务教育经费保障机制改革方面不断推出新政策，新规定。目 的是用预算手段来约束和规范农村中小学校办学行为，提高 办学水平和资金使用效益。 随着义务教育经费保障改革机制深入推进实施，学校的 财务管理内容和方式可能有所改变，但学校财务管理主体责 任和法律地位并没有改变。我们的责任甚至越来越重。各级 政府的新政策不断出台，都与学校的理财工作息息相关，直 接向校长们提出一个又一个新问题，怎样管好学校这盘经济 帐，需要我们积极去思考和探讨。 农村学校预算的概念和意义 农村学校预算是指农村中小学根据教育事业发展计划 和任务编制的年度财务收支计划，反映了农村教育事业的发 展计划和发展规模，反映了农村中小学对教育经费的需求， 是农村中小学财务工作的基本依据。农村中小学预算是教育 部门预算的基础，是政府预算的重要组成部分。 农村学校预算包括收入预算和支出预算：收入预算包括 财政补助收入、事业收入、勤工俭学收入和其它收入；支出预 22 算包括基本支出和项目支出。 新形势要求校长转变理财观念 第一要提高认识，统一思想，认清建立农村义务教育经 费保障机制工作的重要意义，强化预算约束意识； 第二要明确任务，把握政策，深入落实农村义务教育经 费保障机制改革各项工作，严格按照预算办理收支； 第三要以建立经费保障新机制为契机，强化学校管理， 全面提高义务教育质量。 校长应当熟悉经费保障改革的基本内容 农村学校经费保障机制改