21世纪日本河流管理的三个重点方向

21 世纪日本河流管理的三个重点方向 深圳水务网 2003-10-29 随着 21 世纪的到来，世界各国都在考虑今后的发展方 向，日本的水利界也在回顾过去的基础上，认真地考虑新世 纪的水利发展。通过对日本原建设省河川局、日本河川协会、 水资源开发公团、以及一些著名水利专家学者所发表的文件 和论文进行综合，在 21 世纪初期，作为河流管理的新方向， 焦点集中在以下三个方面： 1. 建立流域内社会广泛参与的河流综合管理制度。 2. 加强流域内的危机管理。 3. 包括生态环境在内的管理目标多样化。 围绕这三个问题，日本水利界议论已久，在听取了各方 面意见之后，日本政府在 1997 年对河川法进行了修改。首 先是对河川法的一些基本原则进行了如下的修改： 1. 对河流的管理目标加入了“河流的环境治理和保护” 。 2. 对河流规划，将河流整治的基本方针与河流整治 规划加以区分。在编制河流整治规划时，必须听取地方政 府和居民的意见。 3. 遭遇特枯年份时，河流管理者应及早调整各用户的用 水计划，要建立用户间可以对水资源互相融通的体制。 4. 肯定了河畔林、湖畔林在防洪、涵养水资源方面的作 用，建立了将河畔林、湖畔林作为河流管理设施列入河流管 理规划的相应制度。 5. 对 造成河流污染事故的肇事单位和个人，追加了“河 流管理者可按照损失及治理成本要求赔赏”的规定。 6. 在河道内非法停留的船只，无人认领者，河道管理者 有权进行处理。 与此同时，还对河川用地使用许可准则、 河川管理设 施构造令等进行了修改，以适应加强河流管理的要求。 本报告仅就日本今后河流管理方面的三个焦点问题加 2 以说明。 一. 建立流域内社会广泛参与的河流综合管理制度 如上所述，日本在最近对河川法的修改中，特别强调 了在制定河流整治规划中，必须听取地方政府和居民的意见， 即实施广泛的“公众参与 ”。这是在河流管理方面 观念的重大 转变，它体现了以下的基本认识： . 河流是流域内社会的共有财产。 河流的整治规划涉及流域内上下游、左右岸等各方利益。 从原则上来说，河流是流域内社会的共有财产，流域内的每 一位居民都有权利表达个人对河流整治的愿望和要求，作为 河流管理者其工作目标也应当是充分了解流域内居民的多 方面要求，最大限度地满足合理要求。在河川法的修改中， 规定河流整治规划过程中，要广泛听取地方政府首长和地方 居民的意见。这包括多种互相沟通的形式，如就河流整治中 的一些问题进行民意测验、向地方政府首长和居民举行说明 会、征求意见座谈会、专家咨询会等，并且要形成制度，在规 划的不同阶段，举办不同层次的会议。 . 公众参与是管理工作中“以人为本” 原则的体现。 河流管理者应当通过各种方式提高居民对河流的关心 程度，重视和支持各种关心河流的民间团体开展多种形式的 活动，重视和保持地方水文化的特点。注意广泛的“公众参与” 是体现河流管理以人为本的重要原则，协调人与水的关系， 最终是协调当地居民的生产生活方式与河流的关系，如果没 有群众自觉的参与，光凭管理者的认识和意志进行规划，很 难协调好地方人与河流的关系。 . 满足公众对河流的需求是管理者的重要目标。 河流整治的基本目标是满足流域内居民对河流的各种 需求，而居民的需求是随着社会经济的进步不断变化，现代 社会居民对河流的需求趋于多样化、高层次化。如安全、稳 定、清洁、景观、休闲娱乐、生态环境、文化氛围、，因此 要充分把握流域社会居民对河流整治的需求变化，以及满足 3 这些需求的可能性。 在河流规划及管理中把公众参与法制化、制度化是日本 在河流规划管理中的重大进步。我国虽然在规划管理的某些 阶段也提倡征求地方政府及群众的意见，但是还没有在制度 上体现，没有通过法律加以保障。有时河流规划管理单位苦 心积虑地想把事情办好，但是群众对结果并不满意，这主要 是缺少管理者与群众的沟通，管理者不完全了解公众的需求， 公众不了解管理者的苦衷。从根本上来说，公众对于河流规 划管理的参与权没有得到保证，以人为本变成了以管理者为 本，没有流域内广大民众的积极参与，是不能治好和管好河 流的。 二. 加强流域的危机管理 危机管理是相对于日常管理而言的，即在流域内出现异 常危险情况的应急管理。流域的危机管理主要包括洪水风险 管理、枯水风险管理、污染事故风险管理，对于这些风险即 可以根据各流域的具体情况建立分别的管理体制，也可以建 立综合的风险管理体制。 . 防灾体制的建立 日本将建立防灾体制作为流域危机管理的重要内容，包 括： 建立灾害情报的公开、公告系统，有关灾害的情报对 社会全部公开。设立河流情报中心，负责收集和处理有关灾 害的情报信息，建立网站对社会实施有偿和无偿的信息服务。 编制各类灾害风险图，向社会公布及发放。 建立避难诱导体制，引导居民安全避难。建立灾害的 预、警报系统，将避难命令及时传递到每一位在室内外的居 民，并建立避难指挥和避难诱导系统，引导居民安全避难。 对老、弱、病、残人员，建立专门的援助队伍，并通过宣传和 培训诱导居民在灾害发生时实施自主避难。 加强地下设施的防灾减灾措施。对地下设施实施危险 通告，将可能发生的灾害险情及时通告所属单位，建立地下 4 设施内人员的避难体制，指导采取相应的防灾减灾措施等。 . 对河流已建设施进行风险管理 对于河流上建设的堤防、大坝、闸涵等设施，加强风险 管理。如建立运行状况监视系统、遥控系统、光缆通讯系统 等，以保证设施的安全运行和正确调度。确保建筑物施工质 量，经常进行安全检测，堤坝的设计应保证在漫堤、漫坝情 况下不发生溃决。 此外，对河川法中关于在特枯年份可以对水资源进行 通融的低水管理条款，以及对污染事故的肇事者要求赔偿的 条款，都为枯水风险管理及污染事故风险管理提供了法律保 障。 三. 包括生态环境在内的管理目标多样化 由于日本河川法的修改，将河流环境整治和保护列入 河流管理的工作内容，河流的管理目标不断扩大，明确河流 管理的目标应实现多样化。针对城市的不断扩大和发展，城 市建设对于河流空间的利用和管理也提出了许多新的要求。 如最近日本对河流用地使用许可准则进行了修改，提出 “河流空间 是人们身 边的教育场所、夏令 营等短期生活场所、 进行水质和生物调查的活动场所，为适合这类活动，河流堤 防应修建缓坡，在迎水侧坡面设立人行道”；“ 加强河流空间 的城市休闲、娱乐功能，建设城市河道公园”；“ 城市建设与河 道周边建设一体化” 等新的原则。 同时在修改后的标准中还列出了可以利用河流空间的 具体项目内容，如利用堤顶作为公路、建设连接铁路车站的 栈桥、地下通道、埋设光缆及其他通讯缆道、利用河滩地建 设地下停车场、污水处理场、变电站和各类亲水设施等，并 且制定了相应的技术标准。 在河流生态环境管理方面，提出了修建河道建筑物应当 进行环境生态影响评价，充分考虑生物的生存环境，河道的 连续性，在修建拦河建筑物时应论证是否需要修建鱼道；对 于河边树林带的建设、水上娱乐设施的建设也制定了相应的 5 标准；规定在河道公园、路、坡的设计应便于老年人及残疾人 的利用。 日本在河流管理方面的重大变化，不仅在法规方面有所 体现，在投入方面也有所倾斜。2001 年日本国土交通厅河川 局的总财政预算是 2 兆 1715 亿日圆（折合 182 亿美元），其 中国家投入是 1 兆 3266 亿日圆（折合 117 亿美元），按项目 分配如下： 一.安全地域建设 目标：形成有信赖感的安全又安心的国土。 巨大灾害防灾对策：2129 亿日圆，其中国家拨款 1288 亿日圆。 易涝地区缓解对策：1170 亿日圆，其中国家拨款 702 亿日圆。 铁路、公路等重要生活设施保护：300 亿日圆，其中 国家拨款 167 亿日圆。 二.21 世纪鼓励发展项目 目标：推进 IT 产业、 环境保护、高龄社会援助、基础设施 建设。 .推进 IT 产业（情 报系统、光缆、监视）：483 亿日圆，其 中国家拨款 309 亿日圆。 . 环境保护 安全用水（污染及富营养化防治）：197 亿日圆，其中 国家拨款 97 亿日圆。 生态环境保护（鱼类生存环境）：351 亿日圆，其中国 家拨款 210 亿日圆。 废弃物再利用（流木、污泥、废混凝土）：230 亿日圆， 其中国家拨款 157 亿日圆。 水土保持（海岸防蚀、拦砂坝）：295 亿日圆，其中国 家拨款 206 亿日圆。 . 高龄社会援助 防灾弱者住宅周边安全整备（防泥石流）：493 亿日圆， 6 其中国家拨款 261 亿日圆。 河道空间轮椅通道：46 亿日圆，其中国家拨款 25 亿 日圆。 防灾营地建设：182 亿日圆，国家拨款 99 亿日圆。 高龄化地域水源确保（山地、离岛）：76 亿日圆，其中 国家拨款 39 亿日圆。 . 都市基础设施建设 防止城市机能瘫痪的大灾对策：1592 亿日圆，其中国 家拨款 1098 亿日圆（以洪水、泥石流、风暴潮为防御对象的 堤防加固、建坝、海堤、超级堤建设等）。 城市中心地带活性化河道空间建设：813 亿日圆，其 中国家拨款 468 亿日圆。 防止城市机能瘫痪的暴雨对策：123 亿日圆，其中国 家拨款 64 亿日圆。 城市水、绿网络与公园一体化建设：104 亿日圆，其 中国家拨款 51 亿日圆。 三. 与生活关联的投资环境整备 目标：形成与自然相协调的有个性的地域环境。 . 生活、卫生环境改善 雨水排放、储留：676 亿日圆，其中国家拨款 378 亿 日圆。 枯水应急对策（筑坝、调水）：1259 亿日圆，其中国家 拨款 899 亿日圆。 城市多自然空间整备（山麓、水库周边）：313 亿日圆， 其中国家拨款 168 亿日圆。 . 创造地区振兴条件 地区生活用水保障：144 亿日圆，其中国家拨款 79 亿日圆。 水边活动据点建设（水边乐园、广场等）：347 亿日圆， 其中国家拨款 171 亿日圆。 除上述项目之外，还预定开展一些新的试点工作，如不 7 依靠连续堤的防洪试点、河畔环境整备试点、海岸修补试点 等。另外还包括一些专项调查、预留灾后恢复款等。 日本在 21 世纪初期在河流管理方面的进步重要的还不 是表现在技术上的进步，而是表现在观念上的进步，概括起 来就是“以人 为本” 、“人水协调”、 “尊重自然 ”等观念在河流管 理中的充分体现。 “以人 为本” 表现在河流管理工作中尊重流 域内居民的参与权，充分反映居民的要求，为广大居民创造 良好、安全的生产生活环境；“人水协调