《水务管理发展趋势与新理念》

水务管理发展趋势与新理念 方 国 华 河海大学水利 水电学院 2010 年 07 月 主要内容： 一、我国水务管理现状 我国水务管理机构及职责现状 我国水务管理改革成效及存在的 主要问题 （一）我国水务管理机构及职责现状 1. 中央层面水 务管理现状 水利部作为全国水资源统一管理部门，负责 全国水资源的统一管理和监督工作。 国家发改委、国土 资源部、建设部、交通部、国家环保总局、国家气象局等部门 负责和参与水务管理的其他工作，与水利部门有相应的分工和 协作。 另外，民政部等国务院其他部门，以及人民解放 军、武装警察部队等在防汛、减灾等方面的职责均与水务管理 有关。 2. 地方层面水务管理现状 （1） 已实施水务一体化 管理的机构及职能 已实施水务一体化管理的地区，成立 的水务管理机构的组织形式主要有两类：一是撤销水利局，组 建水务局；二是将水利局更名为水务局或在水利局基础上加挂 水务局牌子。 这两类组织形式的水务局，主要由原水利 局和划入的供水、节水、排污和污水处理等管理机构及所属企 事业单位组成。 水务管理机构的职能绝大部分是水利部 门的原有职能加上供水、节水和排水的行业管理职能，部分地 区还包括了污水处理的管理职能。 截至 2007 年 12 月 31 日， 全国除西藏自治区外的 30 个省、自治区、直辖市组建水务局或 由水利局承担水务管理职能的县级以上行政区共计 1492 个，占 全国县级以上行政区总数的 61.2%。 全国组建各级水务局共计 1065 个，占全国县级以上行政区总数的 43.7%。其中省级水务 局 3 个，为北京市、上海市和海南省；副省级水务局 6 个，分 别为深圳市、武汉市、西安市、哈尔滨市、大连市、成都市； 地级水务局 131 个；县级水务局 925 个。 在全国 1492 个水务 局和承担水务管理职能的水利局中，管理职能包括城市防洪的 有 1287 个，占总数的 86.3%；包括城市供水的 793 个，占总数 的 53.2%；包括城市节水的 1044 个，占总数的 70.0%；包括城 市排水的 370 个，占总数的 24.8%；包括城市污水处理回用的 234 个，占总数的 15.7%。已颁布实施的地方性水务管理法规共 405 件。 深圳市于 1993 年成立了全国第一家水务局。在市水 务局成立的初始阶段，主要承担全市水资源开发利用和保护、 防洪排涝、供水等管理工作。 1996 年市水务局开始负责管理 城市水土保持工作。2001 年机构改革中进一步明确，再生水利 用由水务局管理，同年成立水污染治理指挥部，原市水环境综 合治理办公室 更名为水污染治理指挥部办公室，由市水务局管理。 目前深圳市 水务局主要负责全市水资源开发利用和保护、防洪排涝、供水、 节水、水土保持、再生水利用、排水管理、水污染治理等，指 导区镇水务工作，负责全市水务企业的行业管理。 西安市 1996 年成立水务局，经过 1996 年和 2002 年的两次机构改革， 市政府将地热水、矿泉水的管理职能及市节约用水办公室 整建制移交市水务局，将黑河供水工程管理局也划归水务局系 统，使西安市基本实现了水资源的“五统一”管理，即由市水 务局统一负责取水许可审批、统一征收水资源费、统一规划、 统一调度、统一管理水量和水质。 目前，西安市已形成“一 龙管水、多龙团结治水”的格局。水务局作为市水行政主管部 门，不断完善水务管理体制，水资源统一管理逐步得到加强。 自 2001 年自贡市下辖县荣县成立水务局以来，自贡市开展 了一系列水务一体化管理改革措施。 2005 年 12 月， 撤销自贡市水利农机局，自贡市水务局正式挂牌，实行城乡水 务一体化管理。 由于自贡市水务局是由自贡市水利农机 局组建改组而成，除主管全市水行政、渔业行政之外，还涉及 农机工作的管理。 目前，自贡市从组织形式上基本完成 了水务一体化管理的机构改革。 （2） 部门分工协作的水务管 理机构及职能 目前，还有一部分地区在水务管理方面 采取的是相关部门分工协作的管理模式，即在防洪排涝、供用 水、水环境和水生态等方面由不同的职能部门分工协作进行管 理。 一般情况是水利部门负责防汛与水资源的管理，城 建部门负责自来水供水、节水、市政排水和污水处理等行业管 理；环保部门负责拟定水环境保护规划等工作。 各部门分 工协作进行水务管理一定程度上导致： 管水源的不管供水、 用水、排水； 管供水、用水、排水的不管治污与水环境； 管污水、水环境的不管供水、用水。 天津市水利局于 2001 年政府机构改革时，加挂节约用水办公室 的牌子，原城市节约用水办公室、控制地面沉降办公室 先后从城建划入市水利局，由水利局统一负责全市水资源管理、 节约用水和控制地面沉降工作，使水利局在全市水资源及节水 统一管理上迈出了一大步。 目前，全市除中心城区和新 四区外的 8 个区县先后成立了水务局，初步形成了水资源、供 水和节水统一管理的管理体制，为全市建立水务统一管理体制， 创造了极为有利的基础条件。 绍兴市现未组建水务局，涉水 事务管理主要由绍兴市水利水电局负责。 水利水电局设立于 1995 年 4 月，主要任务是负责全市水利水电规划、设计、建设、 管理工作，统一管理全市水资源、水行政执法及水利水电行业， 主持市人民政府防汛防旱指挥部的日常工作。 绍兴市供水和 排水工程已实行企业化运作，成立了绍兴市水务集团公司，由 市政府直接领导。绍兴市主要水源地汤浦水库，承担着虞 绍平原近 200 万人口的饮用水任务。该水库现由绍兴市水务集 团公司管理，绍兴市水利水电局只负责征收原水资源费，其他 具体事务如水库维护、水厂管理、水质保护等均由市水务集团 实行统一经营管理。 （二）我国水务管理改革成效及存在的主 要问题 1. 我国水务管理改革成效 1.我国水务管理改革成效 深圳市制定或修订了深圳经济特区水资源管理条例 、 深圳 经济特区饮用水源保护条例 、 深圳经济特区城市供水用水条 例 、 深圳经济特区水土保持条例 、 深圳经济特区河道管理 条例和深圳市节约用水条例6 项条例。出台了深圳市 防洪防风管理规定 、 深圳经济特区生活饮用水二次供水管理 规定等政府规章，以及深圳市水利建设基金筹集和使用管 理办法等 20 余个政府规范性文件，基本形成了覆盖水资源管 理、河道管理、水土保持管理、城市供用水管理、防洪排涝管 理等各个领域的水务法规体系框架，使各项水管理事务纳入了 依法管理的轨道，为依法行政奠定了良好的法律基础。 天津市颁布的天津市节约用水条例明确规定了天津市水利 局对再生水、海水、地热水和矿泉水的管理权。 西安 市政府在市水务局的推动下相继出台了西安市水资源管理办 法 、 西安市河道管理实施办法 、 西安市贯彻水土保持法办 法 、 西安市黑河引水渠道保护管理办法 、 西安市水利建设 基金筹集和使用管理实施办法 、 西安市河道采砂管理规定 等规章和规范性文件。2005 年 6 月 2 日批准出台了西安市黑 河引水系统保护条例 。修改完善西安市节约用水条例并列 入了市人大的立法计划。 1. 我国水务管理改革成效 一是建立 多元化的资金筹集途径。深圳市和天津市成立了直接隶属于市 政府的水务投资公司，负责筹集水务建设资金和进行资本运作。 二是理顺价格机制。各地将城市供水水价作为促进节水的杠杆， 不同程度的实行了阶梯式计量水价和超定额累进加价等制度。 绍兴、深圳、自贡等地合理调整水价及污水处理费，使得当地 水务企业获得良性发展的基础。自贡市建立了水源开发建设资 金，从生活及工业用水中每吨加收 0.30 元用于供排水基础设施 建设。 三是引入战略投资。深圳水务集团为改善股权结构，优 化经营体制，引入战略投资者，2003 年 11 月，深圳市政府与 法国威立雅环境集团首创威水投资公司正式签约，转让深圳水 务集团 45%的股权，引进资金 4 亿美元。 四是引入市场化运作 机制。深圳市实行政企分离，弱化行政干预企业经营，建立了 高级的政府管理机制和企业经营机制。继供水企业全面企业化 后，2002 年原市城管办管理的排水业务也交由市水务集团统一 进行企业化经营。 自贡市在污水处理设施建设方面拓展 思路，按 BOT 方式与北京中联环公司合作建成，并与其签订了 “运营特许权协议” 。 1. 我国水务管理改革成效 1. 我国水务 管理改革成效 1. 我国水务管理改革成效 1. 我国水务管理改 革成效 2. 我国水务管理存在的主要问题 同时统一归属 水行政主管部门管理的包括供排水、节水、水环境、地热水、 矿泉水等水资源管理工作，而这些方面的技术规范主要由城建 和国土资源部门制定，水利部门也缺乏对相关技术和情况的了 解和掌握，这也给水利部门的管理带来了一定难度。 如 西安市目前的地方水法规不配套，使得地方的水务改革和水资 源管理时常没有法规依据。同时，全国的水法规的滞后，也影 响了地方实施水务管理制度和修改、制定地方性水法规。 二、 国外水务管理经验借鉴 国外水务管理现状 国外水务管理经 验借鉴 （一） 国外水务管理现状 1. 澳大利亚 2. 法 国 3. 德国 4. 英国 5. 美国 6. 荷兰 7. 西 班牙 8. 丹麦 （二）国外水务管理经验借鉴 1. 统一管理 是世界各国水务管理的发展趋势 2. 依法治水是水务管理顺利 进行的必要前提 3. 投资和运营模式多元化是管理水务产业的 较好模式 4. 水价形成机制既遵循市场经济规律又受政府控制 5. 重视水务管理的公众参与 三、水务管理的基本理论 水资 源特性 水务管理内涵与特性 水务管理的对象 水务管理的 目标、原则与手段 水务管理的发展趋势 （一） 水资源特性 水资源是一种有限的、具有多重属性的基础性自然资源和关系 到国计民生所必需的稀缺性经济资源。 水资源参与了自 然生态系统的全部循环，具有流动性、循环再生性、多用途性、 时空分布的不均匀性、商品性、公共性等多重属性。 由于水资源是不断循环的统一整体，且具有上述特性，须按照 可持续发展的原则和水资源循环转化的系统性特点，构建循环 经济模式下的“取水供水用水排水污水处理再生利 用”的水资源循环系统；遵循公共管理理念，把水资源开发、 利用、节约和保护以及社会经济发展、生态系统保护结合起来， 从系统学的角度，运用多种手段，考虑政府、民间组织和企业、 个人的共同参与，对所有涉水事务实施统一管理。 （二） 水 务管理内涵与特性 1.水务管理的内涵： 水务 管理，包括水灾害管理、水的资源管理（也就是通常认为狭义 的水资源管理） 、水服务管制和水环境管理。水灾害管理主要是 指对防洪、排涝和抗旱等方面在内的管理；水资源管理是指水 行政主管部门运用法律、行政、经济、技术等手段对水资源的 分配、开发、利用、调度和保护进行管理；水服务管制是指对 供水和污水处理服务的控制和管理，即通常所指的水业管理； 水环境管理是指对水环境和水污染防治等在内的管理，包括公 共水环境管理和污水排放许可管理。 （二） 水务管理内涵与 特性 水务管理是对水资源开发、利用、节约和保护的 组织、协调、监督和调度等方面的实施，包括运用行政、法律、 经济、技术和教育等手段：（1）组织开发利用水资源和防治水 害、协调水资源的开发利用与社会经济发展之间的关系；（2） 处理好各地区、各部门间的用水矛盾；（3）监督并限制各种不 合理开发利用和危害水源的行为；（4）制定水资源的合理分配 方案；（5）对水量变化及水质情况进行监测并提出相应对策等 上述一切涉水事务的管理。 2.水务管理的系统性特征 （三） 水务管理的对象 水务管理的对象不仅仅是水资源本 身，还应包括水资源开发利用和保护过程的不同环节，如防洪 排涝、供水、用水、排水、节水、污水处理、再生水利用、水 环境保护和水生态建设等。 因此，水务管理管理的对象 实际上是一个动态的多目标系统，包括防洪排涝系统、水源系 统、供水系统、用水系统、排水及污水处理系统、水生态系统 等子系统。 水务管理应从更高的层次来协调上述子系统 之间的相互关系，从而实现城市水资源的可持续利用。 （四） 水务管理的目标、原则与措施 1.水务管理的目标： 建立水务一体化管理体制，完善水务管理法规体系，保护 水环境和水生态系统，提高水的利用效率； 发挥政 府监管和市场调节作用，建立水权和水市场的有偿使用制度， 建立节水型社会； 满足经济社会发展的需水要求， 以水资源的可持续利用来维护水生态系统的平衡，支撑和保障 经济社会的可持续发展。 2.水务管理的原则 （四）水务管 理的发展趋势 1.水务统一管理是水务管理发展的必然趋势 2. 完善水法规，严格执法，提高水资源管理效率 3.改革、完善水 环境审查、监督、评价机制，加大整治力度 4.以水资源综合规 划为指导，开源节流，平衡供需 5.构建水资源的现代管理体制， 推进水务管理的社会化 6.水灾害管理理念转变的新趋势由 洪水控制向洪水管理转变 四、水务管理的框架体系研究 ? 水 务管理的总体框架 ? 水务管理的内容框架 ? 水务管理的措 施框架 （一）水务管理的总体框架 1. 管理的主体和客体 管理主体是指管理活动的出发者、执行者，通常可分为三类： 第一类：根据组织既定目标将目标任务分解为各类管理活动、 工作任务和负有最终督促完成既定目标的管理者；第二类：各 方面具体执行诸如计划、组织、协调、控制、经营等管理活动 的管理者；第三类：参与、监督各类管理行为的管理者。 管理客体是指管理过程中在组织中所能预测、协调和控制的对 象。管理客体的要素包括人、物、财、时间、信息、方法等， 其中人、物、财三者处于管理客体的第一层次，时间、信息、 方法等则处于管理客体的第二层次。 2. 水务管理的主体和客 体 2. 水务管理的主体和客体 3. 水务管理的总体框架 从水务管理的主体角度出发，分别考虑各管理主体的管理内容 （与管理客体密切相关） ，可构建出现状管理体制下分工协作管 理与理想化的流域与区域相结合的水务一体化管理两种模式。 （1）现状管理体制下分工协作管理模式 现状管理体制下分工 协作进行水务管理的总体框架图 （2）理想化的流域与区域相 结合的水务一体化管理模式 （2）理想化的流域与区域相结合 的水务一体化管理模式 其次，以流域为单元设立统一的 流域水务管理委员会，对江、河、湖及其他重要水域内的水资 源进行统一管理。 流域水务管理委员会不仅要行使流域 范围内水资源的规划、管理等方面的职能，还要对各地区、各 部门的用水需求和矛盾进行协调和监督。 该机构可对涉 水事务的管理通过民主协商决策的方式进行，加大决策的共同 参与力度，使流域整体利益和区域利益在决策中得到充分发挥 和协调。 在这样的流域水务管理体制中，流域水务管理 委员会是核心的水务管理机构，具有极为重要的法律地位。 （2）理想化的流域与区域相结合的水务一体化管理模式 最后，在流域各支流流经地区设立地方水务管理局，地方水务 管理局拥有对该区域内水资源规划治理、协调关系、监督管理 的职能；统一管理该区域内一切涉水事务，协调其区域内的用 水矛盾。 这种新模式之下的水务管理体制实行的是由流 域和区域相结合的水务一体化管理，并且以流域管理为主，区 域管理为辅。流域水务管理委员会被赋予较大的管理权限和独 立的法律地位，区域水务管理机构的职能相对削弱。 理想化 的流域与区域相结合的水务一体化管理总体框架图 （二）水务 管理的内容框架 水务管理的内容，是指前面所提 及的水务管理主体对水务管理客体进行并行的、统一的管理的 基础上，实现对水安全、供用水、水环境保护和水生态、水市 场四个方面的优化管理。 因此，可构建如下的水 务管理内容框架。 水务管理的内容框架图 1. 水安全管理 这里所说的水安全管理主要是指以防洪、排涝、减灾为中心的 防洪排涝体系管理。 其中，防洪要非工程措施和工程措 施并举，要增强全社会的防洪减灾意识，认真做好防洪规划， 适当提高防洪标准，建设防洪工程。 排涝与防洪密不可 分，应纳入防洪整体规划中统筹考虑，根据各地的实际情况， 因地制宜地制定排涝体系和标准。 建立水灾防治体系的 内容主要包括：1）建立合作机制；2）建立协调机制；3）建立 补偿机制；4）建立保险机制。 2. 供用水管理 供用 水管理包括供水、用水和节水、地下水三个方面的管理。 供水管理的主要内容包括：合理确定供水水源，加强对水源 地的环境保护，确保水源水质满足要求；严格控制水厂的水 处理工艺运行，有效控制供水水质，保障供水安全；在水的 输配过程中，对管网供水水质的安全的控制。 用水管 理，首先要按照国民经济发展状况，合理确定各类用水定额， 制定各用水单元的水资源分配方案，以合理分配可供的水资源； 其次，要合理利用有限的水资源，注重工农业和生活节水、污 水的回收、再生水利用等。 节水管理，是指通过各种 手段加强用水管理，调整用水结构，改进用水工艺，实行计划 用水，杜绝用水浪费，运用先进的科学技术建立科学用水体系， 有效地使用水资源，保护水资源，适应经济和社会持续发展的 需要。 地下水管理则应把重点置于防止地下水超采和 防治地下水污染之上，对地下水资源进行有效的管理。 3. 水 环境保护和水生态建设 水环境保护和水生态建设主要 包含三个方面的内容，即水环境、水景观和水文化。 水 环境保护主要是在水资源管理中运用控制工业污水排放量、治 理农业面源污染、集中处理污水、划分水环境水功能区等水质 管理手段，最终实现水环境和水生态承载力的提升。要特别重 视对地下水环境的保护。 水景观建设是通过改善相邻生 态系统来保护水域的生态系统。在水景观建设中，要结合本地 的实际，做好水景观功能划分和水景观规划等工作。 广 义的水文化是指水利在形成和发展过程中精神财富和物质财富 的总和；狭义的水文化则指河湖沿岸及水域所发生的各种文化 现象对人类的感官发生刺激，由此产生的感受和联想通过各种 文化载体所表现出来的作品和活动。 4. 水市场管理 水市场管理涵盖水权、水价和水经济三个方面的内容。 （1）水权。明晰水权是建立良性发展的水市场的重要前提和依 据。在水务管理中贯彻水权管理的思想，一是制定用水定额； 二是根据水资源及水环境承载能力调整发展方向和产业结构； 三是建立流域管理和上下游发展之间的协调机制。 （2）水价。水价管理的主要任务是在明确水权的基础上，深入 研究合理水价问题，提出水价核定的内容、方法及管理办法， 最终建立科学的水价体系。 （3）水经济。主要是指运 用市场经济手段，将水生态系统中可以用来经营的存量资本和 生产要素推向市场，进行重新组合和优化配置，寻求开发途径， 从中获得收益，再将收益投入到水生态系统建设和管理的新领 域，以实现水生态系统建设的可持续发展。 （三）水务管理的 措施框架 1. 水务管理的措施框架概述 2. 水务管理的工程措 施 3. 水务管理的非工程措施 3. 水务管理的非工程措施 （1）管理措施 管理措施包括行政管理措施和公众参与 监督管理措施。 行政管理措施是根据相关法律法规的规 定，改善相关制度推行的外部环境，进行相关制度的推行，对 水资源、水设施、水行业等进行规划、管理、保护、维护、调 查、监督的行为。 成立公众监督机构，主要是使得公众 参与节水型社会建设、监督水权分配、监督水量分配、监督水 质、监督水价制定等。 公众参与监督公共决策的程度和 广度，反映出了一个社会的民主程度。 3. 水务管理的非工程 措施 （2）法规制度措施 主要包含了立法、执法、 司法和制度管理措施 4 个方面的内容。 （3）经济措施 主要指的是利用经济杠杆，促进城市水业的良性发展。具体行 为包括改善水务投融资环境、调整水价水费、开放水工程和水 设施投资市场、实行水权和排污权交易、对水行业实行某些经 济优惠政策等。 （4）科技措施 主要分为两类：一 是水务管理的相关基础课题的研究，二是已有科技成果在水务 管理中的应用。 五、水务管理对策 防洪排涝安全保障对策 水资源及供用水管理对策 水环境保护与水生态系统建设对策 （一）防洪排涝安全保障对策 1. 防洪排涝体系管理 1. 防洪 排涝体系管理 2. 综合治水与减灾管理 （1）洪水灾害风险管 理 （2）雨洪调蓄管理 3. 防洪排涝安全保障对策 （1）工程 保障措施 （1）工程保障措施 （2） 行政管理措施 （3） 法 规制度措施 （4）经济调控措施 （5）科学技术措施 （5）科 学技术措施 （二）水资源及供用水管理对策 1. 取水管理对策 （1）工程保障措施 （2）行政管理措施 （2）行政管理措施 （3）公众参与监督管理措施 （4）法规制度措施 （4）法规制 度措施 （4）法规制度措施 （5）经济调控措施 （6）科学技 术措施 （6）科学技术措施 2. 供水管理对策 （1）工程保障 措施 （2）行政管理措施 （2）行政管理措施 （3）公众参与 监督管理措施 （4）法规制度措施 （5）经济调控措施 （6） 科学技术措施 3. 用水和节水管理对策 3. 用水和节水管理对 策 4. 地下水管理对策 4. 地下水管理对策 （三）水环境保护 与水生态系统建设对策 （三）水环境保护与水生态系统建设对 策 1. 水污染防治对策 （2）行政管理措施 （2）行政管理措 施 （ 2）行政管理措施 2. 水生态系统建设对策 2. 水生态系 统建设对策 2. 水生态系统建设对策 工程保障措施 行政管理措施 法规制度措施 经济调控措施 科学 技术措施 （1）工程保障措施 1）建设再生水利用工程 2）生态系统修复工程 主要包括：生态脆弱区外围保 护工程；河湖水环境质量改善工程。 3）水景观建设 工程 水景观建设工程主要是通过改善相邻生态系统 来保护水域的生态系统，其主要内容包括河流水域沿岸带及水 域范围内的景观建设。 （2）行政管理措施 1）制定水 系规划 2）合理制定水景观规划 3）合理保护水 面和植被 4）更新观念，赋予水工程文化内涵 5）加强对水系的普查 6）加大对破坏城市水生态行为的 打击力度 7）为生态建设和环保技术的研究开发和应用 提供良好条件 要把生态建设和环境保护技术的研究开发 和应用纳入科技发展规划，增加科技投入，提高科技含量和水 平。加强国际交流与合作，引进和推广国外先进的生态建设和 环境保护技术。 8）提高人们的水环境和水生态保护意 识 （ 3）法规制度措施 进一步加强对水务市场进入与 退出、运行安全与服务质量、运营成本与水价和收费标准等的 监管；完善特许经营制度、供水督察体系和排水许可管理制度； 强化规划体系中“绿、蓝、黄”等管制线的运用，强制性地保 护水系生态和防污治污设施用地；维护公平竞争，监督企业的 运行，监控水系生态安全，确保公共利益；全面推进国有供水 和污水处理企业的改制。 （4）经济调控措施 在构建 水景观、发扬水文化的同时，要充分结合各地文化背景和水域 的地貌地形特点，在不破坏水生态的前提下，大力发展水经济 产业，达到经济效益、社会效益、环境效益的“多赢” 。 河湖水域附近可以适当发展房地产行业，在市政部门的引导和 监管下，物业管理机构一定程度地投入资金，参与到水生态的 建设中来，这会减少对政府资金投入的依赖。 （5）科学技 术措施 加强生态环境恢复治理和土地复垦、污水和微 污染水处理、地下水环境监测、景观科学等领域新理论、新技 术、新工艺、新方法的研究和开发推广。 谢 谢！ （4）法 规制度措施 4）建立完善水权的相关制度 建 立完善水权的相关制度主要有： 建立用户水权登记制度； 拍卖分配新的水权； 建立水权交易登记制度。 5） 制定利于节水的优惠政策，建立奖惩机制 6）全面落 实水资源保护制度 （5）经济调控措施 1）增加投入， 逐步建立多元化，多渠道投资体系 2）通过水价、水费 改革促进节水 3）逐步开放水市场 4）以对外贸 易的形式解决水资源短缺问题 在不威胁国家经济安全 的条件下，可以通过出口高效益低耗水产品、适当多进口国内 需求量大、且耗水多的粮食、纸浆、钢铁等大耗水产品，以贸 易的形式最终解决水资源短缺问题，实现水资源的高效利用。 5）实行节水要考虑经济可行性 6）在非传统水资源的 利用中采取经济措施 科学技术措施 加强相关信息监测系统建 设 利用新技术减少工业用水消耗，提高水资源循环利用率 （6） 科学技术措施 目前，我国地下水水质污染严重， 长期过量开采地下水，造成了地面沉降、地面裂缝、海水入侵 等一系列严重问题。 加强对地下水的管理，控制地下 水超采，是促进地下水生态环境恢复，实现水资源可持续利用 的重要措施。 工程保障措施 行政管理措施 公众参 与监督管理措施 法规制度建设措施 经济调控措施 科学技术措施 （1） 工程保障措施 1）增加地下水监 测井 2）兴建地下水保护工程 超采地区必须停 采地下水并采取一系列措施涵养水源。 积极实施地下 水保护工程，兴建河流湿地、泉域等的生态修复工程，雨洪、 再生水回灌地下工程，漏斗区治理工程，地下水净化工程，替 代水源工程。 3）兴建地下水调蓄工程 4）建 设地下水环境管理示范区 （2）行政管理措施 地下水 污染一般不容易发觉，对于地下水水质的监测，受观测井孔或 民用井孔分布的限制，只有当污染物到达井孔时污染才有可能 被发现，而此时污染已经持续很长时间，污染范围已经相当大 了。 因此，地下水管理部门在地下水环境保护工作中 要坚持以防为主的方针，防范于未然。 行政管理措施 对地下 水污染坚持 以防为主的方针 加快地下水开发和治理规划编 制， 加强地下水水源地保护 开展地下水污染调查 加强中深层和深 层地下水的监测工作 市政建设中要考虑涵养地下水,减少地下 水超采带来的危害 建立健全地下水协调 管理机制 根 据地下水资源时空分布特点，结合国民经济区域发展布局和生 态环境建设需要，综合规划地下水的开发利用与保护战略。 行 政管理措施 对地下水污染坚持 以防为主的方针 加快地下水开 发和治理规划编 制，加强地下水水源地保护 开展地下水污染 调查 加强中深层和深层地下水的监测工作 市政建设中要考虑 涵养地下水,减少地下水超采带来的危害 建立健全地下水协调 管理机制 （2）行政管理措施 开展地下水污染调查， 不仅要调查污染物、污染源，污染途径及含水层中污染物的分 布、迁移规律，还应调查自然地理和水文地质环境。 （2）行 政管理措施 行政管理措施 对地下水污染坚持 以防为主的方针 加快地下水开发和治理规划编 制，加强地下水水源地保护 开 展地下水污染调查 加强中深层和深层地下水的监测工作 市政 建设中要考虑涵养地下水,减少地下水超采带来的危害 建立健 全地下水协调 管理机制 对地下水开采要形成浅层、 中深层、深层地下水分层监测体系，以便准确预测因地下水大 量集中开采而出现如地面沉降、水资源枯竭、水质污染等一系 列环境地质问题。 （2）行政管理措施 行政管理措施 对地下 水污染坚持 以防为主的方针 加快地下水开发和治理规划编 制， 加强地下水水源地保护 开展地下水污染调查 加强中深层和深 层地下水的监测工作 市政建设中要考虑涵养地下水,减少地下 水超采带来的危害 建立健全地下水协调 管理机制 在 市政建设中要充分考虑由于建筑物和地面衬砌的影响造成的城 市不透水面积增加，防止出现地下水补给量减少。对于地下水 超采严重并已经出现地面沉降的地区，要考虑采取限制该区域 建筑物高度等措施。 （2）行政管理措施 行政管理措施 对地 下水污染坚持 以防为主的方针 加快地下水开发和治理规划编 制，加强地下水水源地保护 开展地下水污染调查 加强中深层 和深层地下水的监测工作 市政建设中要考虑涵养地下水,减少 地下水超采带来的危害 建立健全地下水协调 管理机制 建立地下水协调管理机制， 以便更好地研究政策，加强领导， 协调关系，解决水务管理中的困难和问题，并形成制度，从资 金、技术、市场管理上给予大力扶持，整合行政资源，运用综 合职能为水务管理服务。 （2）行政管理措施 行政管理措施 对地下水污染坚持 以防为主的方针 加快地下水开发和治理规 划编 制，加强地下水水源地保护 开展地下水污染调查 加强中 深层和深层地下水的监测工作 市政建设中要考虑涵养地下水, 减少地下水超采带来的危害 建立健全地下水协调 管理机制 （3）公众参与管理措施 （1）广泛开展科普宣传活动， 加强地下水的咨询和教育机制， 定期向社会公布超采区的地下 水动态信息，增强公众对地下水的价值、地下水过度利用的危 害性的认识。 （2）教育和公众参与应贯穿于地下水 保护计划制定的全过程。 （4）法规制度措施 应尽快 修改和完善关于地下水的专门的法律，以及与地下水相关的法 律法规、污染控制标准、检测方法。 建立健全以下制 度： 1）加大对地下水开采的管理，强化取水许可制 度； 2）建立地下水脆弱性调查评价制度； 3）建设地下水环境管理示范区。 （5）经济调控措施 在地下水管理过程中，要合理确定地下水水资源费征收标准， 并加大对地下水监测和保护的资金投入，使其逐步走向科学化 和规范化道路。 （6）科学技术措施 1）加强地下水环 境监测领域的科研开发和应用 加快地下水环境监测的 新理论、新技术、新工艺、新方法的研究和开发推广。在地下 水监测中应用较为成熟的科学技术（如遥感技术） ，实施地下水 动态监测，形成地下水环境监测体系。 2）加强对水文 地质过程的机理研究和污染治理技术研究 3）借助计算 机技术建立和完善水文地质信息系统 近年来，随着我 国社会经济的飞速发展，水污染不断加剧，水环境持续恶化。 水环境质量下降以及由此引发的一系列问题，不但危害人体健 康，而且制约了工业的发展，加速了环境和生态的退化和破坏， 同时也造成了巨大的经济损失。 水环境保护和水生态 系统建设己成为一个迫在眉睫的问题。 ? 水污染防治对策 ? 水生态系统建设对策 工程保障措施 行政管理措施 公 众参与管理措施 法规制度建设措施 经济调控措施 科学技术措施 （1）工程保障措施 1）加强水源地保护 工程建设 将水源地划分多级保护区。在水库保护区内， 禁止在滩地、河道上堆积垃圾、倾倒工业废渣、废水等，以防 随雨水流入水库。取缔水源地网箱养鱼和违章建筑，确保水源 水质清洁。坚持水土保持与合理利用水土资源相结合，工程措 施与生物措施相结合，做好水库保护区内的绿化工作，封山育 林、恢复植被、植树种草，以防止水土流失，涵养水源，改善 生态环境，保证水源水质。 2）加快污水处理厂建设 污水处理厂与输水管道应同时规划、同时设计，将处理后的洁 净水引入河道，这样既节约水资源又可保护水环境。 （1）工 程保障措施 3）建立配套的污水回用系统 在规 划建设污水处理设施时，要同时安排污水回用设施的建设。 4）妥善处理污泥 污水处理产生的污泥，应采用厌氧、 好氧和堆肥等方法进行稳定化处理，也可采用卫生填埋方法予 以妥善处置。 （1）工程保障措施 5）实行雨污分流 6）加强水质监测系统建设 要进一步提高水质监测手段 和技术，尽快建立完善流域水环境监测站网，进而建立地下水 动态监测系统，供水系统与排水系统的实时监测系统。 7）重视污水处理的生态工程建设 结合各地实际，采用 污水处理的水生植物生态工程技术、污水湿地处理技术、水体 富营养化防治生态工程等，可达到事半功倍的效果。 1）加大政府支持力度 水污染往往与地方政府追求区 域利益有重大关系，排污企业上缴的税收形成了地方税收的重 要来源，上缴的环保罚款又直接充入地方财政，形成地方性收 入，所以一些地方政府面对生态环境破坏和群众抱怨往往视而 不见。因此，要搞好水质保护和污染治理工作，政府的重视和 支持是后盾。 2）合理规划城市污水处理系统 新建城区应规划建设污水集中处理设施。达标排放的工业废水 应纳入污水收集系统和生活污水合并处理。对不能纳入污水收 集系统的居民区、旅游风景点、度假村等分散的人群聚居地排 放的污水和独立工矿区的工业废水，应进行就地处理达标排放。 3）从取水、用水和排污等多个环节加强管理和监管 对城镇、企业等用水户的取水、用水和排污实施许可审批，监 督其达标排放。取水许可证应明确每个取水口的位置、取水方 式、取水量、取水过程，排污许可证应明确规定每个排污口的 位置、允许排放的污染物种类、排放方式、污染物量和排放浓 度。 4）实现污水处理企业化管理 可考虑逐 步实施的方式，使污水处理工程设施的运行管理单位从依靠政 府拨款为主的福利型公益事业向企业化管理过渡，作为产业进 行经营。 在具体组织方面，可单独设立经济独立的排 水公司，也可与供水企业合并，设立“给排水公司” ，统一进行 自来水系统与污水处理及再利用系统的建设、运行与养护维修 等业务，统一经营。 5）加强卫生综合管理 加强城乡的综合卫生管理。对自由市场、餐馆、外来人口聚居 区进行严格的卫生管理，对建设工地卫生实行严格监督，对产 生污染的路边小生意、洗车点或进行环境改造或取缔。 6）对部分老城区房屋进行搬迁改造 部分老城区房屋破 旧，多数没有下水道系统，而且雨污不分，是造成河流污染的 主要来源。不管从污染治理的角度还是从城市建设的角度，都 需要对这些房屋进行搬迁改造。 7）拆除一切造成污染 的违章建筑 对一切造成水体污染的沿江、沿河、沿 湖的工厂、餐馆、水上游乐厅等违章建筑应取缔。 8） 建立健全水污染防治应急协调管理机制 应加 强政府在环境保护规划和计划、水环境质量、污染总体控制、 清洁生产、饮用水源保护等方面的责任和权力规范。 （3）公 众参与监督管理措施 1） 搞好大众教育 对大 众加强保护水质的教育，沿河树立一些警示牌，呼吁人们注意 保护水质。 2）让公众参与、监督河道环境管理 河道管理部门应建立与沿线居民的沟通渠道，定期访问居民， 公布举报电话，让居民有机会参与对污染源的监督，及时发现 问题，进行处理。也可以实行“门前三包”等措施，对水环境 实行有效的监督和保护。 （4）法规制度措施 1）修订、完善水环境管理法律制度。制定水环境质量标准、水 污染源排放标准，加强政府在环境保护方面的权利和责任，加 强对公众参与环境保护的法律依据，加大处罚力度。 2） 制定一些有利于使用再生水资源的法律法规。 3）制定社会企业参与污水处理设施建设和运营的优惠政策。 4）全面实行排污收费制度，完善排污权有偿转让制度。 （5） 经济调控措施 1） 加大政府财政资金的投入 2）拓宽污水处理资金来源渠道 除了积极申请中央政府 补助资金和银行贷款外，还应积极吸引中外环保企业的资金和 国外金融组织的资金，使之投向城市污水处理和回用设施项目 的建设和运营。 3）采用经济手段，调动排污企业的内 部积极性 各地在调整供水价格和污水处理费标准时， 要优先将污水处理费的征收标准调整到保本微利的水平，满足 污水处理设施建设和运营的需要。对污水处理工程所购置的设 备可加速折旧；对收取的污水处理费实行专款专用、滚动使用。 （5）经济调控措施 4）合理确定再生水价格 再生水的价格应考虑水厂的内部收益及还贷能力、用水单位的 承受能力和现阶段国内的物价水平，应略高于成本价供水。 5）水环境治理与清洁生产工艺技术的市场开发相结合 可考虑将水环境治理与清洁生产工艺技术的市场开发有效的结 合起来，在停产、关闭污染企业的同时创立和新建于环境保护 有利的新企业新市场，使水环境整治工作同社会经济其他方面 有机地联系在一起。 （6）科学技术措施 1）大力开 发高科技技术产业，科学治污 要开发生物处理等生物 技术和过滤膜等新材料技术，采用纳米技术，提高污染处理的 技术层次，加强对高浓度、难降解有机废水处理方法的研究。 2）深入研究相关基础课题 要深入进行水环境问题的 定量化研究，包括水环境破坏所造成的经济损失、水环境控制 与治理、污水处理费用和效益分析等。 3）加强水环境 科学的应用研究 4）加强水源调配方面的研究 水生态系统是水与各环境要素和社会经济之间相互作用而形成 的以水为中心的复杂系统，即雨水与防洪排涝、水资源开发利 用与供水、水资源配置与生态需水、水量与水域纳污、污染源 排放与水环境保护、水污染与水体修复、水景观与人水相亲、 水面面积与人居舒适度、人文历史与文化、水经济与社会进步 等方面的水问题。 水生态系统建设的内涵是确保社 会经济发展和人居环境的安全、水环境质量的明显改善和水资 源的持续利用、水体自然景观与人文景观的协调和美观、历史 文化的展现和城市品味的提升，并最终实现环境优美、舒适宜 人、经济发展、社会进步，水生态系统良性循环的水圈。 6）开展防洪知识、应急避难方法的宣传，加强对公众的应急避 难教育 要通过宣传手册、展板、电视、广播、 网络等多种渠道，加强宣传教育，强化人们的防灾意识，普及 洪涝灾害及其防御的常识。 积极开展防洪演习， 提高人们对洪水灾害的重视，增强人们防御灾害和灾中自救的 本领。 要加强防洪法规的执行和宣传力度，规范防洪 行为。 首先是充分依据中华人民共和国防洪法 、 中华人民共和国防汛条例 、 中华人民共和国河道管理条例 等法律法规，加强河道管理，拆除违章建筑，消除行洪障碍。 其次是根据区域实际情况，制定颁布洪水保险法规、建立灾后 补偿制度、河道治理投融资制度等相关规定，以适应新形势下 防洪安全管理的需要。 1）增加防洪排涝工程与非工程建设资 金投入 不仅要考虑防洪的直接经济效益，更应看到它的社会效 益及其全部功能在社会经济发展中的重要作用。 在安排防洪 工程设施建设的同时，充分考虑对管理运行、养护维修和非工 程措施的投入。 2） 逐步建立、健全防洪排涝投资机制 除中央投资外，适当增加地方对防洪排涝工程建设的投入。 除政府拨款外，还可以向银行贷款，向受益地区和单位集资及 通过市场筹集资金等，以保证地方防洪排涝投资的增长与国民 经济发展相适应，逐步形成相对稳定、动态发展的防洪排涝投 资机制。 1） 研究分散雨水收集、利用方式，建立与完 善水源联网调度系统 雨 水收集和利用在国内外已有较多的较成熟的应用基础研究和技 术措施。 目前，应结合我国特点抓紧研究，找 出适合各个区域特点的、经济合理的收集、利用方式与调度模 式，进而建立并完善区域水源联网调度系统。 2） 加强 防汛排涝指挥系统现代化的建设 我国现代化的 防汛指挥系统建设目前尚处于起步阶段，从信息管理系统上升 到决策支持系统的层次，应是今后发展的重点。 3）加强 防洪减灾技术的研究和示范推广 主要包括河道 综合治理技术，雨洪蓄滞、渗透等工程处理技术，超级堤防的 建造技术，建筑耐水化的处理技术，各类生命线系统的防洪应 急保护技术，区域发展与防洪减灾相结合的综合规划技术，防 洪工程的除险加固技术，防洪工程体系的优化调度技术等。 水资源管理是指对水资源的分配、开发、利用、调度和保护等 进行管理，以满足区域社会经济的可持续发展，具体包括取水、 供水、用水、排水、污水处理等管理内容。 这里重 点讨论取水、供水、用水和节水和地下水管理方面的相应对策。 工程保障措施 行政管理措施 公众参与监督管理措 施 法规制度措施 经济调控措施 科学技术措施 1）规范取水工程的建设 申请取水的单位和个人，应 依法向水行政主管部门提出申请。取水申请经审批机关批准， 申请人方可兴建取水工程。取水工程竣工后，应按规定向取水 审批机关报送取水工程的相关材料，经验收合格后，由取水审 批机关核发取水许可证。 2）加强取水工程的监控和维护 要做好取水工程的日常监控、维修和养护工作，对取水工程进 行实时监控和定期检查相结合，确保取水户的正常取水，保障 区域供水。 1）加强取水管理的宣传教育 在宣传 教育上，借助各种宣传媒体，广泛开展科学、合理取水的宣传 教育活动，争取有关领导及广大群众的支持，努力营造良好的 取水管理氛围。 2）加强取水许可管理 水行政主 管部门要严把取水许可关，进一步规范水资源论证，强化取水 许可监督管理，制定行业用水定额；科学下达用水计划，加强 水资源的统一调配力度。 3）加强对取水计量设施的监督 管理 水行政主管部门和技术监督部门要建立健全取水户计 量设施管理档案，加强对计量设施选型、安装、运行的监督检 查和管理。 4）进一步扩大河道取水户的纳管范围 在将园林绿化用水户全部纳入取水管理的基础上，提高住宅小 区景观、城市景观等取水户的纳管比率，进一步扩大河道取水 户的纳管范围，逐步实现取水全面规范化。 取水管理 要广泛宣传争取社会普遍认同。 加大取水许可宣传力 度，采取经常性的上门走访、发放宣传材料等形式向广大取水 户宣传水资源状况和河道取水许可的有关规定；专门组织召开 取用水单位座谈会和交流会。 1）完善取水管理的法规体系 需制定相应的法律法规，明确在审批取水工程时，要求必须编 制水质分析报告，水质未达到国家要求的取水工程不予审批； 在开展取水许可年审时，把水质监测作为主要内容，对取水水 质不符合要求和退水水质未达标的取水户限期改正，并进行跟 踪检查，做到安全供水和达标排水。 2）严格执法维护正常 取用水秩序 需除加强日常取水管理外，集中在绿化、 工程建设取用水高峰季节，开展取用水执法整治活动，对擅自 取用水行为进行查处。 3）建立健全取水监督管理制度 建立健全取水监管制度，强化对取水口及取水计量设施的监管， 定期对取水单位和个人的取用水情况进