29体制转轨时期民营经济发展的约束分析

29体制转轨时期民营经济发展的约束分析 丁学智 (西北大学经济管理学院，陕西西安710069 ) 摘要:作为渐进式体制转轨的内生性产物，民营经济的岌展约束是因体制转 执的滞后和不协调形成的，主要表现在民营经济的市场准入、企业融资和私有 产权保护等现状难以满足其进一步发展的要求。目前，只有进行制度创新，营 造有利于民营经济发展的制度环境，才能解决民营经济发展的约束问题。 关镇词:民营经济;体制转机，发展约束 中图分类号:F121. 29 文献标识码:A 文章编号:1004-9975(2002)02-0066-05 改革以来，中国经济迅速发展与经济体制改革有着深刻的内在联系，经济 体制转轨最根本的在于所有制结构的变化，在所有制结构变化中最突出的则是 国有经济比重下降而非国有经济比重上升。在高速发展的多种形式的非国有经 济中，最令人关注的是以市场为导向的民营经济(不含“三资”企业)获得了空 前的发展。“截至2000年11月底，我国私营企业已达到17。万户”C17(P7)。但 由于体制转轨的滞后与不协调使民营经济在市场准入、企业融资以及私有产权 保护等方面受到了发展约束。 一、民营经济发展的市场准人约束分析与制度安排调整 随着民营经济发展壮大，原有的供民营经济发展的政策空间就显得相对狭 小，进而成为民营经济发展的市场准入约束。具体来说，民营经济的市场准入 约束主要体现在法律规范、政府管制和意识形态三个方面。 法律规范确立了生产、交换和分配的一整套社会政治和经济的基本规则， 并为市场经济的参与者确立了集体选择原则，从而成为约束市场经济主体的行 为、相互关系以及界定市场交易条件的一系列具体的经济规则，它对市场经济 中不同所有制经济发展的支持或约束起着关键作用。现行法律对民营经济发展 的市场准入约束主要表现在四个方面，一是在立法指导思想上缺乏有关民营经 济立法的系统性。如1999年宪法修正案确认了民营经济是“社会主义市场经济 的重要组成部分”，而在许多一般法中却缺少对民营经济相应的平等性规定。 二是在制度 2 设计上对民营经济发展关注不够，甚至在某些方面还存在着对民营经济的限制 和歧视。如经济法不仅对民营经济的发展关注不够，还在许多经济领域对 民间投资作了限制性规定。三是在国家立法与地方立法之间存在一些矛盾的规 定。如公司法规定，以工业产权和非专利技术作价出资的，其比例不得超 过注册资本总额的20%，采用高新技术成果的，不得突破35%。而有些地方认为， 这样的规定既不符合高新技术企业的特点，也不符合知识资本发展的客观规律， 于是以地方立法的形式规定，如果以工业产权、非专利技术作价出资的，其作 价出资的总金额占资本金的比例最高可达60%。这种市场主体法上的割据状态无 疑将会给民营经济发展带来极大的负面影响。四是在基本法与特别法之间缺乏 前后照应。如公司法对民营经济的规定比“三资”企业法对“三资”企业 的规定严格，使得民营经济与“三资”企业之间难以进行公平竞争。上述在法 律层面上对民营经济的发展约束，违反了市场经济的统一性和公平性原则，增 加了民营经济的运营成本和市场进入难度，约束了其进一步发展。 根据管制理论，政府管制的成因有信息不对称、外部性和垄断，不过，大 量的管制在中国出现，更主要的根源在于政府角色的冲突和错位。在体制转轨 时期，由于政府一方面是企业的所有者，另一方面是社会管理者，这就存在深 刻的角色冲突，政府就有可能利用它作为社会管理者的垄断性权力，来谋取其 作为所有者的利益。改革以来，政府管制的强度和范围都有所减弱或缩小，但 随着中央简政放权，各行业部门和各级地方政府在行业利益最大化和区际利益 最大化的驱动下，实行严格的行政性市场准入管制，限制其他外来经济进入与 竞争，使政府管制蜕变为市场经济中的行业封锁和地方割据，形成了严重的市 场规则的行业性间题和地域性间题。在这样的市场环境中，民营经济由于缺乏 社会管理者手中的垄断性权力，自然在许多经济领域很难为自己争得一定的市 场空间，不得不面对严格的市场准入约束。意识形态由相互关联、包罗万象的 世界观组成，它对经济增长的影响主要是通过简化决策过程，节约交易费用和 道德评价中的社会“公正”认可实现的。改革前，中国立足于全盘否定和取消 市场，实行的是计划经济，这并不是说市场本身有何不妥，而是在当时特定的 意识形态引导下，政府不相信市场在发展经济方面会比计划更有效率，且认定 必须由计划来替代市场配置资源，实现经济发展。这种以政府为主导的计划经 3 济的意识形态至今仍对民营经济发展有着消极影响。近年来，中国以政府为主 导发展高新技术产业，但是，高科技和知识经济的发展有其自身技术先进、开 发成本高、市场变化快、投资风险大的特点，从其他国家的经验看，一般最好 是由民间投资经营，靠政府投资或主导往往很难适应。例如，美国的“硅谷” 和日本的“筑波”，同属高新技术发展区，两者起步的时间相当，但由于办法 各异，前者基本上是靠民营经济发展，现在年经营额已超过2400亿美元;后者主 要由政府主导，现在年经营额仅7000亿日元，即还不到100亿美元。理论和实践 都证明了这种带有计划经济色彩的意识形态不仅与社会主义市场经济发展的方 向不相一致，而且对民营经济发展也很难做出“公正”的评价，是民营经济市 场准入的巨大的无形约束。那么，究竟应该如何解除民营经济面对的这些市场 准入约束呢?中共十五届四中全会明确指出，今后国有经济将进行进一步的战略 转移和结构调整，主要集中于国民经济的四个命脉性领域，即涉及国家安全的 行业、自然垄断行业、提供重要公共产品和服务的行业、支柱产业和高新技术 产业中的重要骨干企业。这种方针不仅为国有经济的战略调整提供了指导，而 且也为民营经济拓展市场发展空间提供了依据2(P5)。另外，1999年宪法修正 案也为保护和促进民营经济发展提供了广阔的法律空间。这样，调整民营经济 市场准入的制度安排，就有了明确的法律和政策指导。一是在法律体例上，应 当做到充分体现宪法修正案所蕴涵的公平观念，全面检讨现有的基本法律，修 改其中不利于民营经济发展的条文，并在此基础上制定民营经济的特别法3。 二是尽快制定促进民营经济发展的政策，改革市场准入、经营许可证和生产许 可证等制度，除了国民经济的四个命脉性领域外，其他经济领域都应逐步向民 营经济敞开大门，保证民营经济自由的市场进出。同时，加大政府机构改革的 力度，彻底解决由于政府角色冲突与错位而形成的市场规则的行业性和地域性 问题以及其他管制问题，为民营经济发展提供一个统一、公平、开放、自由的 市场环境。三是在意识形态领域内应彻底转变观念，增强市场意识，给予民营 经济应有的公正的评价，简化民营经济市场进出的决策过程，节约其交易费用， 解决意识形态对民营经济发展的约束问题。 二、民营经济发展的金融约束分析与融资策略选择 在体制转轨过程中，民营经济的发展主要依赖于内源融资。据调查统计， 4 在民营经济(私有企业)的主要资金来源中，继承家业、劳动积累以及合伙集资 即所谓内源融资的比重占65.2%，而银行与信用社贷款等外源融资仅占10.7% 4。 这种融资状况以一种自然发展的方式，给民营经济奠定了一个能够不断发展并 适应进一步改革与市场环境变化的合理资本结构基础，但它同时又在融资规模 上限制了民营经济的发展，特别是当民营经济发展进入资本与技术密集的产业 升级阶段后，这种融资状况与民营经济进一步大规模发展的融资需求之间的矛 盾就更加突出。体制转轨时期国家控制的纵向信用联系改革滞后和以民营经济 为依托的横向信用联系残缺是导致这一矛盾的重要因素，并形成了目前民营经 济发展的金融约束。从金融约束的角度讲，1997年以来民营经济投资不佳和增 长乏力的原因正在于此。 作为渐进改革的一种内生现象，民营经济的金融困境源于金融体制对国有 企业的金融支持和国有企业对这种支持的刚性依赖以及由此形成的信贷资本化 5(P3)。这样，在国家效用函数目标多元化的驱使下，就使大量资金被宏观 经济增长、增加就业、社会稳定乃至国家信誉等因素牵扯而失去周转增值的属 性。事实上，国家金融体制的金融支持很难与预算硬约束的民营经济建立联系， 因为这种金融支持本身就是由预算软约束的国有经济内生出来的。原因是在渐 进式的体制转轨过程中，国有金融与国有企业的金融沟通依赖于国家自上而下 建立的纵向信用联系，在这一信用联系中国有银行的金融支持本身就是一种注 资行为。并且这种行为追求的目标并非是单一的经济效益，而是国家效用函数 的多元化目标。同时，国有企业事实上也不把国有银行的金融支持当作是真正 的信贷资金，而是看作国家的所有权注资。于是，国有银行的信贷就构成了国 有企业资本的一部分。对此，国有银行在事先是确知的。在事先确知的情形下， 不良信贷行为仍然不可避免，则是由于在国有企业和国有银行的所有权同属于 国家的情况下，存在着一个由国家控制的集中的国有金融体制。所以说，国有 企业特殊的资本结构事实上锁定了国有银行的改革角色与金融责任，同时也决 定了改革过程中金融资源的配置结构5 (P4-5)。在如此的金融资源配置结构 条件下，民营经济自然无法从国家金融体制中获得金融支持。另外，具有地方 政府背景且产权相对模糊的非国有金融机构能否同民营经济建立某种信用联系? 事实是不可能的。原因是这些地方性的非国有金融机构所支配的资金主要用于 5 支持地方政府所偏好的企业与项目，它们在决定资金去向与放贷规模方面并没 有多少选择余地，即其信 贷行为是被动的，主要取决于地方政府的投资偏好。 令人难解的是，在国有金融机构方面有大量的资金贷不出去，而在具有明 晰的产权、合理的资本结构和较好的经营业绩的民营企业方面又有许多好的项 目融不到资，前者与后者之间却难以建立起普遍的金融联系。从理论上讲，在 利率给定的情况下，影响银行信贷决策的根本因素是银行对客户的风险评级和 认识。这里的关键间题是，在国有金融机构与民营企业之间存在着投资项目质 量、企业家选择行为和企业家经营能力三个方面的非对称性信息，并且国有金 融机构在社会上也没有独立的资信评估机构及其服务可资利用，因此，它们与 民营企业之间普遍的金融联系就难以建立。再者，国有金融机构不愿也没有必 要因为给民营企业发放贷款而承担额外风险。把钱贷给国有企业，即便还不了， 责任在国有企业，若把钱贷给民营企业，如发生坏帐，则要怀疑银行经理人员 是否接受了贿赂等6(P239)。这种现象的出现就不只是因为放贷者与融资者 之间存在非对称性信息，还有体制方面的原因。为了解决民营经济的融资问题， 也有人提出，应由国家建立中小金融机构给予民营经济必要的金融支持。这种 做法是行不通的，因为这些中小金融机构本身最容易受信息成本和监督成本制 约，还有其特殊的产权结构也决定了它们和民营经济之间不会形成合理的金融 市场结构，进而也就难以为民营经济发展提供有效的金融支持。 民营经济不仅无法从现有金融机构那里得到金融支持，而且在证券市场上 的筹资行动也难以实现。在体制转轨过程中，国有银行对国有企业注资式的金 融支持导致了银行坏债膨胀和金融风险增大。在国有资产为主体，政府控制企 业等条件不变的情况下，国家为了分散风险，且不影响给一些企业注资，就让 国有企业上市融资，而原来由信贷市场实现的货币性金融支持这时便转换为由 股票市场实现的证券性金融支持，民营经济自然被排斥于证券市场筹资的行列 之外。而且，根据融资次序选择理论，民营经济在证券市场上去融资也是最差 的融资方式，因 为证券市场上的代理成本内部化将会使具有明晰产权的民营经济难以进入。 面对越来越紧的金融约束，民营经济究竟应采取何种融资策略才能走出目 6 前的金融困境?从理论上讲，企业融资次序是先内源融资，也就是使用留利，只 有在留利不够时，才向银行借款，或在市场上发行债券，最后万不得已的选择 是发行股票6(P236)这是因为内部留利无须支付利息，也不存在信息问题。 只有当信息成本相对于资金短缺给企业益造成的机会成本变小时，企业才会谋 求其他的融资方式。西方企业的资本结构大致出自上述融资次序。在1970-1985 年间，西德与英国的内部留利融资占比分别为67.1%和74. 2 %，债务融资为 21.1写和23.7%，股权融资分别仅占2.1%和4.9%5(P8)。所以，解决民营经济 融资间题的关键不是国有金融机构给它们多少金融支持，也不是给它们提供上 市融资的机会，而是在确保民营经济内源融资机制的同时，国家放松对金融领 域的市场准入管制，激励内生于民营经济的金融机构(民营银行)产生，建立合 理的金融产权结构和金融市场结构，以此形成民营经济的横向信用联系，为民 营经济发展提供必要的金融支持。因为，只有内生于民营经济的金融机构才具 有产权明晰、预算硬约束、追求利润和积极完善治理结构的经济人特征，才能 适应民营经济的发展要求，与民营经济建立普遍的金融联系，为其提供有效的 金融支持。其中政府的主要职责应该是着力于民营经济以及民营银行的发展提 供有利的制度保障，确立和履行产权保护职能。因为这个问题涉及到更为根本 的民营经济的金融需求。现实中存在的民营企业投资倾向低落，不愿把企业做 大，相当程度上是担心做大以后权益得不到有效保护。民营经济如果因私有产 权保护问题失去了投资要求，进而就会丧失金融需求，当然更谈不上发展，这 不符合国家效用函数的目标要求。 三、民营经济发展的私有产权保护约束分析与政策思考 从对民营经济的市场准入约束与金融约束的分析中可以发现，有效的私有 产权保护对保障其持续稳定发展至关重要。根据产权理论，只有从产权制度出 发，才能对民营经济的性质作出合理的界定:民营经济即民有经济，它首先是一 个产权制度概念，而后是一个经营性概念，其基本特征是产权的自然人或社会 法人所有。当前，民营经济主要包括两种形态:完全由自然人或社会法人组成的 民有经济和由自然人或社会法人直接控股的混合所有制经济。必须指出的是:由 于三资企业的产权构成、企业机制以及国家政策各方面均与民营经济有很大区 别，故不应归入民营经济;而承包、租赁、托管等国有民营形式因其只是一种过 7 渡性的合约经营行为，影响范围极其有限，所以也不应归入民营经济7,近年 来，随着中国民营经济的发展壮大，其法律地位也不断提高，1999年宪法修正 案的颁布更是为保护和促进民营经济发展提供了广阔的法律空间。但是，由于 立法观念的改变并未反映出民营经济的发展要求，结果导致本应由法律规范特 别予以保护的民营经济私有产权未能在已经颁布的法律文件中得以明确体现。 如我国宪法至今还没有对私有产权实施保护的明确法律条文。1999年宪法 修正案虽然确认“在法律规定范围内的个体经济、私营经济等非公有制经济， 是社会主义市场经济的重要组成部分”，但针对国家如何保护私有产权这一实 质性问题，该修正案只规定:“国家保护个体经济、私营经济的合法利益”。在 此，“合法利益”，具体包括哪些方面?如何界定?都缺乏相关的配套法律予以 明确。再如，我国公司法规定:“公司中的国有财产的所有权属于国家”。 但对于自然人或社会法人与国有企业合开的有限责任公司，公司法却没有 规定自然人或社会法人在该公司投入的财产属于自然人或社会法人所有。实际 上，作为市场经济的参与者，国有经济和民营经济在法律地位上应该是平等的。 在一般法中突出对国有经济的保护，意味着对民营经济的“冷落”。由于现行 法律制度对私有产权保护不足以及我国特殊的历史原因，相当多的民营经济的 代表人物对未来私有产权保护产生了不确定性预期，致使民营企业投资倾向日 趋低落，甚至采取各种非法手段向境外转移资产，发生了民营资本大量外逃的 问题。最近IL年，中国资本外逃间题相当严重，据2001年初国家海关总署和外 经贸部公布的数据:2000年国内贸易顺差241亿美元，吸引外资实到400亿美元。 至2000年11月，国家外汇诸备为1639亿美元，仅比上年增加93亿美元。通过这 些数字，稍有专业知识的人就能看出中国经济中存在着严重的资本外逃问题， 其中民营资本占有相当比例。从某种意上讲，民营资本外逃就是民营资本退出 国内市场，它对目前国民经济发展所造成的危害犹如一个贫血“患者”在大量 “失血”。 从以上论述可以看出，在缺乏对民营经济私有产权的有效保护的情况下， 民营经济私有产权的拥有者便会对未来发展产生不确定性预期，结果会使民营 经济减少或丧失投资要求，最终导致其增长减缓或停滞，甚至萎缩。如此也将 极大地延缓国民经济增长和体制改革进程。所以，为民营经济确立有效的私有 8 产权保护是保障其不断发展的关键。制度经济学认为，最有效、最关键的激励 方式是产权。民营经济私有产权保护的现伏和存在的问题，说明当前利用法律 制度给予民营经济应有的私有产权保护的重要性和必要性。这样，从法律的角 度讲。应当在体例上做到充分体现宪法修正案所蕴涵的保护私有产权的观念， 全面检讨现有的基本法律，修改其中不利于私有产权保护的条文，并在此基础 上制定民营经济私有产权保护的特别法。 除了利用法律制度这一主要手段加强对民营经济私有产权的保护外，还应 从减少政府寻租方