5公共收入理论

5 公共收入理论 5 公共收入理论 5.1 公共收入的原则 税收是公共收入最基本的来源因而公共收入的原则更 多地是以讨论税收原则的方式体现出来。在众多关于公共收入原则的表述中以亚当斯密 和瓦格纳的阐述最为典型。古典经济学创始人亚当斯密在他著名的国富论一书中提 出了税收四原则即公平、确实、便利与征收费用最少原则。19 世纪下半叶经济学家瓦格纳 将税收原则分为四项 1 财政政策原则又称财政收入原则即税收应能取得充分收入且有弹性 2 国民经济原则即选择适当的税源和税种 3 社会公正原则即税收应普遍并平等征收 4 税务 行政原则即税收要确实征收费用最少且方便纳税人。从现代经济学理论来看税收原则可归 纳为效率原则、公平原则和经济稳定与增长原则。 5.1.1 公平 equity 原则 当代财政理论中 对公平原则的探讨一般从两个侧面进行 1.受益原则 benefit principle 亚当斯密在国富 论中讲“一切公民都须在可能范围内按照各自能力的比例即按照各自在国家保护下享得 收入的比例缴纳国赋以维持政府所需。 ”为政府提供的商品和服务提供资金的方式应与居民 从政府提供的服务中获得的收益相关。然而大多数政府提供的服务被集体消费掉从而很难 将其具体分配到个人并且在许多情况下从政府提供的服务中获得的收益可能与特定的经济 活动有关因此政府应当选择多种融资方式来体现受益原则。在受益原则下个人所交纳的份 额正好反映其从公共产品与劳务中得到的边际效用这不仅体现了等价交换的原则也使经济 资源在公共部门和私人部门间得到最佳配置。 2.支付能力原则 ability to pay principle 这一 原则是建立在财政负担分配与个人从政府活动中获得的收益无关这一基础之上的。通常情 况下支付能力是随个人收入水平的变化而变化的这个原则要求把政府支出负担的分配与个 人支付能力联系起来能力高者负担重一些能力低者负担轻一些无能力者无负担。 支付能力 原则可以从两个方面来体现一是横向公平即要求纳税能力相同的人负担相同的税收二是纵 向公平即要求纳税能力不同的人负担不同的税收。 至于如何衡量支付能力理论界存在客观 说和主观说的争议。客观说主张以纳税人拥有财富的多少来衡量其支付能力其中包括收入、 财产和支出。主观说则主张以纳税人因纳税而感受到的效用牺牲程度大小来衡量其支付能 力具体又有均等牺牲、比例牺牲和最小牺牲三种尺度。均等牺牲即不同的个人因财政负担 所牺牲的效用总量应当相等比例牺牲即不同纳税人或财政负担人因纳税牺牲的总效用量与 纳税前的全部所得的总效用量之比应当相等最小牺牲即财政需要量的分担应使每个负担者 的最后一个单位货币的边际效用相等。 5.1.2 效率 efficiency 原则 效率原则是指以尽量小 的收入成本取得尽量大的收益。税收效率原则有多层含义从资源配置的角度看要求税收有 利于促进社会资源的高效配置从经济机制的角度看要求税收有利于市场机制的有效运行从 税务行政的角度看税务行政要讲究效率税收制度要 2 简便征纳双方的费用要节省。因此效 率原则具体又可以分为经济效率原则和行政效率原则。 1.经济效率 西方经济学家在解释 经济效率都使用“帕累托效率”即某种经济资源配置只有在一种状态下才称之为有效率不 存在任何改进能使一部分人的福利上升而使其他人的福利不下降。有效的税收在于征税造 成的额外负担最小化和额外收益的最大化。政府征税是将社会资源从纳税人手中转移到政 府手中的过程势必会经济产生影响。如果这种影响只限于征税数额本身那么这只是税收对 经济造成的正常负担如果在这种正常负担之外社会经济活动和社会资源配置状态因此受到 了干扰和阻碍那么便产生了税收的额外负担。税收的额外收益则是指除了所征的税收以外 还提高了资源配置效率、优化了产业结构、促进了社会经济稳定发展的正效应。 为了实现 税收的经济效率应该尽量降低税收的额外负担同时最大可能地发挥税收的正效应来提高额 外收益。实现税收经济效率原则的根本途径在于尽可能保持税收对市场机制的“中性”影 响即确保税收中性。税收中性一方面是指政府征税使社会付出的代价应以征税额为限不给 社会和纳税人承受超额负担另一方面是指政府征税应当避免对市场机制运行产生不良影响。 但是税收中性只是理想状态现实中任何税收都是“中性”与“非中性”的权衡实际经济生 活中政府通常试图以税收作为调控工具体现政策意图。 2.行政效率 税收的行政效率原则 要求尽可能减少税收征纳双方在征纳过程中所发生的税务费用。这种费用又称为税收成本 主要包括两个方面从征收主体来看课税需要设立征收机构需要耗费一定的人力、物力和财 力我们将这种费用称为征管成本从纳税主体来看为履行其纳税义务需要保持一定的薄籍记 录需要进行法律和税务方面的咨询需要花费一定的精力并按时足额缴税我们将这种费用称 为纳税成本或奉行成本。 降低纳税成本的主要途径就是简化税制、优化税务服务方便纳税 人的税收缴纳而降低征管成本的途径主要是提高税务人员的素质、精简税务征收机构、强 化税收征管、提高税收征管水平。由于税收的纳税成本相对来说难以计算特别是纳税人所 花费的时间代价难以用货币计算因而在实际中对行政效率的考察通常只关注征管成本但随 着政府行政观念的转变必需努力降低两种成本来提高税收行政效率。 5.2 公共收入形式 根 据不同标准我们可以将公共收入做出不同类型的划分。以公共收入的经济性质为标准可将 公共收入划分为税收收入、债务收入、国有资产收入、规费收入、罚没等其他收入。这种 划分体现了政府在获得公共收入时的不同身份和所依据的不同权利是公共收入的基本分类 方法。下面将以这种划分为基础对公共收入形式进行详细的介绍和分析。 5.2.1 税收收入 税收是国家为了实现其职能凭借政治权力按照法律规定的标准参与剩余产品价值的再分配 强制、无偿地取得公共收入的一种手段。税收是随着国家的产生而产生已经成为国家存在 的物质基础。税收是以国家为主体、以国家政治权利为前提的分配形式。征税就是把一部 分社会产品或国民收入从其他社会成员手中转变为国家所有的过程。这一分配过程一方面 体现了作为课税者的国家与作为缴纳者的企业和纳税人之间的征纳关系另一方面国家征税 必然引起各社会成员之间占有社会产品或国民收入比例的变化因而它又体现着一定的分配 关系。 3 1.税收的基本特征 税收作为财政分配的手段之一与其他公共收入方式相比具有以 下三个特征 1 强制性。税收的强制性指国家征税是凭借国家政治权力、通过颁布法律、法 令进行的是一种强制的课税。税法是国家法律的一个重要组成部分任何人必须遵守税法依 法纳税否则就会受到法律的制裁。但这种强制性并非国家的暴政征纳双方都被纳入国家的 法律体系之中是一种强制性与义务性、法制性的结合。税收的强制性特征使它有别于公债、 国有资产股息红利、上交利润等公共收入形式。 2 无偿性。税收的无偿性指国家征税以后 税款即成为国家所有不再直接归还给纳税人也不向纳税人支付任何形式的代价和报酬。然 而国家征税并不是最终的目的国家取得的税款最终要转化为财政支出用于各种公共物品满 足社会公共需要。单个纳税人总会或多或少从中获得收益尽管其所获收益与所纳税款价值 上下不一定相等。所以税收的无偿性并不是绝对的而是一种无偿性与非直接、非等量的偿 还性的结合。 3 固定性。税收的固定性指国家征税前税法就预先规定了征税对象以及统一 的比例或数额。纳税人只要取得了税法规定的应该纳税的收入发生了应该纳税的行为或者 拥有了应该纳税的财产等就必须按照预定的标准如数纳税。税收的固定性实际上是指税法 的确定性不能把固定性理解为永恒不变税收制度和政策是随社会生产力和社会生产关系的 变化而改革、发展的只是改革和发展的结果要体现在税法中一定时期内保持稳定不能朝令 夕改。 上述三个基本特征反映了一切税收的共性一种公共收入是否是税收决定于它是否同 时具备这三个基本特征。 2.税收要素 税收要素是构成税收制度的基本因素包括纳税人、 课税对象、税率、课税环节、附加、加成、减免和违章处理等。 纳税人是税法规定的直接 负有纳税义务的单位和个人主要说明向谁征税或向谁纳税的问题可分为自然人和法人。课 税对象是课税的标的物说明对什么课税。课税对象规定着征税的范围是确定税种的主要标 志。一种税区别于另一种税主要也是因为课税对象不同。税率是应纳税额与课税对象之间 的比例。税率的高低关系到政府财政收入与纳税人的负担体现了国家一定时期的财政税收 政策是税制设计的中心环节。课税环节是税法规定的纳税人履行纳税义务的环节它规定了 纳税行为在什么阶段发生以及是单一环节课税还是多环节课税。税收附加是地方附加的简 称是地方政府在正税以外附加征收的一部分税款。一般来说附加收入是为解决地方机动财 力的需要留给地方使用。加成是对特定纳税人的一种加税措施主要是为了实现某种限制政 策以调节经济。减轻纳税人负担的措施有减税、免税以及规定起征点和免征额。违章处理 是针对纳税人违反税法有关征管条款行为所规定的惩罚措施主要有批评教育、强行扣款、 加收滞纳金、罚款及追究刑事责任等。 3.税收的分类 1 按课税对象的性质进行分类税收可 分为流转税、所得税、财产税和行为税四大类。流转税是指以商品流转额为课税对象征收 的一类税如我国现行的增殖税、消费税、营业税等所得税是指以所得为课税对象征收的一 类税如我国现行的个人所得税和企业所得税财产税是指以财产为课税对象的一类税如我国 现行财产税行为税是指以某些特定的行为为课税对象课征的一类税如我国现行筵席税证券 交易税。 2 按税负是否转嫁进行分类税收可分为直接税与间接税两大类。直接税是指那些 税负不能转嫁或难以转嫁而必须由纳税人自己负担的税种如各种所得税财产税等间接税是 指那些税负可以或比较容易转嫁的税种各种以流转额为课税对象课征的税种如增殖税、消 费税、营业税等就是这一类。 4 3 按税收管理权限进行分类税收可分为中央税、地方税以 及中央地方共享税三大类。中央税是指归中央政府管理并且收入属其支配的税种如我国现 行消费税地方税是指归地方政府管理并且收入属其支配的税种如我国现行个人所得税中央 地方共享税是指中央地方共同享有并按一定比例分成的税种如我国现行的增殖税。 4 按计 税依据进行分类税收可分为从价税和从量税两大类。从价税是指以课税对象或计税依据的 价格或金额为标准按一定比例计算征收的税种从量税是指按课税对象的重量、数量、容积、 面积等采用固定税额计算征收的税种。 5 按征收实体进行分类税收可分为实物税和货币税 两大类。实物税是指以实物形式缴纳的各种税种它是自然经济社会税收的主要分配形式货 币税是以货币形式缴纳的各种税种是商品经济社会税种的基本分配形式。 5.2.2 债务收入 当公共部门的收入不足以弥补支出时政府可通过借债来取得收入来弥补这一缺口。政府债 务收入的主要来源是发行公此外政府债务收入还包括通过一些特定手段取得贷款如向银行 借款向外国政府借款向外国政府、金融机构或国际组织借款等。下面集中介绍公债的相关 基础理论知识。 5.2.2.1 公债的功能 公债是政府以债务人的身份、依据借贷原则取得公共 收入的方式。公债虽和税收以及价格或使用费一样都是公共收入的形式之一但它又区别与 其他方式具有自愿性和有偿性的特点。 公债具有政府弥补预算赤字进行宏观调控的功能。 1.从财政角度看公债是公共收入的补充形式是弥补财政赤字、解决财政困难的最可靠、最 迅速的手段。当国家财政一时支出大于收入、遇有临时急需时发行公债尤其是短期的国库 券比较简捷可济急需。从长远看公债还是筹集建设资金的较好形式。一些投资大、建设周 期长、见效慢的项目如能源、交通等重点建设往往是制约国民经济发展的“瓶颈”需要政 府积极介入、包括投资公债可以满足政府的这一支出需要。 2.从经济的角度看公债是政府 调控经济的重要政策工具是政府经济政策的一个重要组成部分。1 调节积累与消费促进两 者比例关系合理化。在现实生活中消费基金与人们的实际消费额存在着数量上的不等和时 间上的不一致因而需要适当加以调节。公债采用信用的方式只是获得了一定时期内资金的 使用权没有改变资金的所有权适当发行公债可以使二者的比例关系趋于正常。2 调节投资 结构促进产业结构优化。政府投资对产业结构具有影响公债资金的合理运用有助于产业结 构趋于合理。3 调节金融市场、维持经济稳定。公债是一种金融资产一种有价证券公债市 场可以成为间接调节金融市场的政策工具。政府可以根据经济状况随时进行公债的买卖灵 活地调节资本市场的松紧度避免经济的大起大落。4 调节社会总需求促进社会总供给与总 需求的平衡包括供求关系总量和结构上的平衡。另外外债还有特殊的作用若将发行外债所 得外汇用于储备有利于币值稳定和外汇平衡若用于增加进口可以引进先进技术设备有利于 国内产业升级。 5.2.2.2 公债规模与负担 1.公债规模 公债规模是指公债的发行数量。公债 规模过小或过大都会影响经济的正常发展。衡量公债规模主要是通过指标法来衡量指标法 是通过一些国际上经常采用的指标和经验数据来确定债务的规模。主要有以下几项 1 公债 依存度 公债依存度是指财政支出依靠债务收入来安排的程度。公式表示为 5 公债依存度 公债年度发行额/财政支出 近几年我国财政收入和支出的统计口径做了调整公债的发行被 剔除出财政收入公债的还本支出被剔除出财政支出。在我国目前的财政统计口径下正确的 计算公式应当是 公债依存度公债发行额 /中央财政支出公债支出 国际上公债依存度的警戒 线为 20 左右 2 公债偿还率 公债偿还率是指某年的公债还本付息额与当年财政收入的比率。 公债偿还率当年公债还本付息额/当年财政收入 偿债能力越强对公债的承受能力就越强。 西方国家目前约在 10 左右目前我国的偿债率已大大突破了国际警戒线目前达到了 25 以上。 3 公债负担率 公债负担率是指一定时期公债余额占国民生产总值的比例用公式表示为 公 债负担率一定时期公债余额/国民生产总值 目前西方国家公债余额占国民生产总值的比重 一般在 45 以下我国大约在 10 左右。 2.公债负担 人们往往将公债的还本付息看作是公债 的负担并以还本付息的金额或它占政府收入和支出的比重来衡量这一负担的大小。但我们 可以从公债的整个运行过程、公债对收入分配的影响等方面综合考察公债的负担。 1 从公 债的整个过程发行、使用及偿还看公债负担 政府在发行公债时取得了一笔收入它在一定时 期内可以使用待公债到期再还本付息。如果这笔资金用于投资在这段时期内获得了足以偿 还公债本息的利润且有余额那么我们就认为公债不仅没有造成负担而且还改善了政府的财 政状况为社会谋了福利。 2 从公债对收入分配的影响看公债负担 政府其实并不是公债负 担的最终承担者因为它总要通过各种手段取得收入以弥补损失而这些最终来源于社会成员。 从整个社会来看政府欠了一部分成员的债而由另一部分社会成员替政府还债。虽然这只是 资金的内部转移但对各社会成员来说其具有收入再分配的意义。 以上是以社会总需求水平 即定为前提的。增加政府部门的公债就必定减少等量的企业部门的投资增加公共部门公债 就必定使私人部门的投资等量地减少。但假如公债来源于社会的闲置资金且实际的产出水 平未达到潜在的总供给所能达到的水平公债对闲置资金的使用使总需求增加并由此使总产 出增加那么公债在这种前提下并不会造成负担因为这笔资金政府不去使用就等于浪费。 5.2.2.3 公债的经济效应 公债的经济效应是指国家运用公债方式进行融资活动给宏观经济运 行所带来的影响。运行关于公债的经济效应时主要有以下几种观点 1.李嘉图等价原理 当 政府收入不足时是应采取税收方式还是采用举债方式进行融资大卫李嘉图对此进行了具 体的分析并提出了自己的观点通常将其称为李嘉图等价原理。李嘉图认为实际上发行国债 只不过是未来税收的预征因为将来国债的偿还最终还是要课以相同金额的税款因此举债与 征税在效应上是相同的公债和税收在形式上是可以替代的。但尽管如此但李嘉图认为政府 应采用税收方式而不宜举债因为公债排挤了私人投资吞食了部分国民资本并使之减少同时 他指出由于公债使人产生债券上的幻觉使人们不会立刻感受到税收的痛苦从而掩盖了税收 负担他将公债称之为“最可怕的灾难之一无论什么时候它都是为压迫人民而发明的”是典 型的负债有害论者。 6 詹姆斯托宾在财产积累与经济活动一书中指出李嘉图原理在 理论前提与现实经验存有矛盾 1 李嘉图等价原理不但要求各代的消费者是利他的而且要求 在利他的动机下各代消费者所遗留给子孙的财产不能是负值。实际一个给子孙留下债务的 消费者并不见得就不关心其后代的效用他们面临政府举债时往往将购买债券作为一种投资 将其作为财富的一部分。但由于偿还公债本息所增加的税收要在他死后才能开征他就会在 利己基础上加大现在的消费甚至借债消费。2 李嘉图等价原理的暗含前提是政府以举债替 代征税的政策不具有再分配效应并且各个消费者的边际消费倾向是无差别的。政府举债而 减少了税收假定这部分税收的减少只有一部分消费者受益而另一部分消费者税负不变但政 府偿还本息时所增加的税负可能由全部消费者承当实际上公债影响了收入分配。3 李嘉图 等价原理的税收是只有收入效应而没替代效应的一次性总付税。举债对课税的替代只会造 成税收总额的现期减少远期增加。然而现实中的税收对经济行为的调节非常复杂税收总额 的变化必然导致税收负担的变化。 2.公债的挤出效应 古典经济学家普遍认为公债同私人 企业争夺资金公债的增加会使私人投资减少从而产生“挤出效应” 。由于政府活动很大程度 上具有非生产性特征并且其投资效率不及私人投资因而公债的增加影响私人对生产的投资 使后代所遗留的资本设备减少生产能力下降收入也会下降。近几年西方