ppp模式风险分析及防范对策

PPP 模式风险分析及防范对策 随着经济增速放缓，中国财政收入也在减速，收支矛盾凸显。2014 年全国财政收入 同比增长 8。6%，创 23 年来新低。 2014 年以来，在加强地方债管理严防风险的同时， 中国加快了推广应用 PPP 模式为基础设施建设融资的步伐。财政部已经成立了 PPP 中心， 并公布了关于如何订立 PPP 项目合同的操作说明。 PPP 模式即 PublicPrivatePartnership 的字母缩写，是指政府与私人组织之间， 为了合作建设城市基础设施项目，或是为了提供某种公共物品和服务，以特许权协议为基 础，彼此之间形成一种伙伴式的合作关系，并通过签署合同来明确双方的权利和义务，以 确保合作的顺利完成，最终使合作各方达到比预期单独行动更为有利的结果。 民间参与公共基础设施建设和公共事务管理的模式统称为公私（民）伙伴关系 （Public Private Partn ership简称 PPP）。无论是在发达国家或发展中国家，PPP 模式的应用越来越广泛。风险的辨识与合理分配是成功运用 PPP 模式的关键。梳理 PPP 模式有关风险分析，分享给网友。 一、PPP 模式下的典型模型 PPP 项目 财政承受能力论证工作流程图 设施类型适用的模型新建设施建设运营转移（BOT），建设运营拥有 转移 （BOOT），建设转移运营（BTO），建设拥有运营（B00 ）。 建设-运营-移交（Build-Operate-Transfer ，BOT），是指由社会资本或项目公司承 担新建项目设计、融资、建造、运营、维护和用户服务职责，合同期满后项目资产及相关 权利等移交给政府的项目运作方式。合同期限一般为 20-30 年。 建设-拥有-运营（Build-Own-Operate，BOO），由 BOT 方式演变而来，二者区别 主要是 BOO 方式下社会资本或项目公司拥有项目所有权，但必须在合同中注明保证公益 性的约束条款，一般不涉及项目期满移交。 转让-运营-移交（Transfer-Operate-Transfer，TOT），是指政府将存量资产所有权 有偿转让给社会资本或项目公司，并由其负责运营、维护和用户服务，合同期满后资产及 其所有权等移交给政府的项目运作方式。合同期限一般为 20-30 年。 改建-运营-移交（Rehabilitate-Operate-Transfer，ROT），是指政府在 TOT 模式 的基础上，增加改扩建内容的项目运作方式。合同期限一般为 20-30 年。 二、PPP 模式风险分析 2015 年 04 月 14 日财政部发布文件，要求对开展政府和社会资本合作（PPP）项目 进行财政承受能力论证，审慎控制新建 PPP 项目规模，以防控财政风险。 PPP 模式本质上是一种合作关系，即社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施 的大部分工作，通过使用者付费和必要的政府付费获得投资回报；政府部门负责监管基础 设施和公共服务的价格和质量。 政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引明确提出，开展 PPP 项目要进行 财政承受能力论证。如未通过论证，则不宜采用 PPP 模式。 根据指引，财政承受能力论证一方面要评估财政支出能力如何，即根据 PPP 项目 预算支出责任，评估 PPP 项目实施对当前及今后年度财政支出的影响；另一方面，要平衡 不同行业和领域的 PPP 项目，防止过于集中于某一行业和领域。指引要求，每一年度 全部 PPP 项目需要从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例不应超过 10%。 各地可根据实际情况制定具体比例。指引明确，鼓励列入地方政府性债务风险预警名 单的高风险地区，采取 PPP 模式化解地方融资平台公司存量债务。同时，审慎控制新建 PPP 项目规模，防止因项目实施加剧财政收支矛盾。 PPP 模式风险防范应把握几个原则：其一是风险识别，没有项目风险识别则没有项目 风险控制；其二是风险论证及评估，风险论证及评估是风险对策的决策依据；其三是风险 承担原则，合理的风险承担原则是 PPP 模式的重要特征；其四是风险防范措施，风险防范 措施是否科学到位关系项目的成败；其五是风险与收益及回报挂钩，在承担风险的同时应 获得相应的回报；其六是风险防范监督机制，必须从技术、组织、计划实施、内外参与、 法律责任等方面建立健全风险防范监督机制。 风险的识别与合理分配是成功运用 PPP 模式的关键，在特许权协议及合同 TRANBBS 设计中应当权责对应，把风险分配给相对最有利承担的合作方。PPP 项目的主要风险有政 策风险、汇率风险、TRANBBS 技术风险、财务风险、营运风险。 政策风险即在项目实施过程中由于政府政策的变化而影响项目的盈利能力。为使政策 风险最小化，就要求法律法规环境以及特许权合同的鉴定与执行过程应该是透明、公开、 公正的，不应该出现官僚主义现象，人为的干扰应是最少的，否则，合作各方均会受到损 失。PPP 项目失败原因主要归结于法律法规与合同环境的不够公开透明，政府政策的不连 续性，变化过于频繁，政策风险使私营合作方难以预料与防范。因此当政策缺乏一定稳定 性时，私人投资方必然要求更高的投资回报率作为承担更高政策风险的一种补偿。有鉴于 此，有些地方政府出台了有关法规，为基础设施特许权经营的规范操作提供了一定的法律 法规保障。为 PPP 的进一步广泛与成功应用提供了政策支持，也在一定程度上化解了私营 合作方的政策风险。Page 汇率风险是指在当地获取的现金收入不能按预期的汇率兑换成外汇。其原因可能是因 为货币贬值，也可能是因为政府将汇率人为地定在一个很不合理的官方水平上。这毫无疑 问会减少收入的价值，降低项目的投资回报。私营合作方在融资，建设经营基础设施时总 是选择融资成本最低的融资渠道，不考虑其是何种外汇或是本币，因此为了能够抵御外汇 风险，私营合作方必然要求更高的投资回报率。政府可以通过承诺固定的外汇汇率或确保 一定的外汇储备以及保证坚挺货币（如美元）的可兑换性与易得性承担部分汇率风险，这 样私营合作方的汇率风险将大为降低，在其它条件（盈利预期等）相同的情形下，项目对 民营部门的吸引力增强。 技术风险直接与项目实际建设与运营相联系，技术风险应由私营合作方承担。以 BOT 为例，私营合作方在基础设施建成后需运营与维护一定时期，因此私营合作方最为关注运 营成本的降低，运营成本的提高将减少私营合作方的投资回报，这将促使私营合作方高质 量完成基础设施的建设，以减少日后的运营成本。 财务风险大小与债务偿付能力直接相关。财务风险是指基础设施经营的现金收入不足 以支付债务和利息，从而可能造成债权人求诸法律的手段逼迫项目公司破产，造成 PPP 模 式应用的失败。现代公司理财能通过设计合理的资本结构等方法、手段最大限度地减少财 务风险。私营合作方可能独自承担此类风险，如果债务由公共部门或融资担保机构提供了 担保，则公共部门和融资担保机构也可分担部分财务风险。 营运风险主要来自于项目财务效益的不确定性。在 PPP 运用过程中应该确保私营合作 方能够获得合理的利润回报，因此要求服务的使用者支付合理的费用。但在实际运营过程 中，由于基础设施项目的经营状况或服务提供过程中受各种因素的影响，项目盈利能力往 往达不到私营合作方的预期水平而造成较大的营运风险。私营合作方可以通过基础设施运 营或服务提供过程中创新等手段提高效率增加营运收入或减少营运成本降低营运风险，所 以理应是营运风险的主要承担者。私营合作方可以通过一些合理的方法将 PPP 运用过程中 的营运风险控制在一定的范围内或转嫁。 政府能够帮助私营合作方化解某些营运风险。以公私合营融资建设、运营道路为例， 因为正确估计 TRANBBS 交通流量以及机动车类型是非常主观也是非常困难的，政府可以 承诺最低的交通流量，从而降低私营合作方的营运风险，提高项目对私营部门的吸引力。 另外，在项目的运营收人大大低于预期水平时，政府可以给予私营合作方一定的补贴，政 府也应委任独立机构对私营合作方实施监督，以确保私营合作方的运营效果，避免私营合 作方的道德风险。当然，在项目的运营过程中，由不可抗力因素（洪水、战争）引起的财 务盈利能力降低的风险即不可抗力风险应由私营合作方和政府部门共同承担。不可抗力风 险可由私营合作方或政府部门投保以规避。 金融机构抵御风险的能力较差，这可归因于它对项目的控制权最弱，因此金融机构提 供资金时事先收取风险附加率作为化解风险的一种手段，预测的风险最大，事先要求赔付 的风险附加率也就最高（利率二纯粹利率+通货膨胀附加率+风险附加率）。为了降低金融 机构的风险预期，从而减少金融机构要求赔付的风险附加率，私营合作方必须全力化解风 险或是将风险转移给其它团体。 在 PPP 运用过程中政府为降低其风险，往往要求私营合作方权益融资占全部资本一定 的比例，是否要求的权益融资所占比例越大，在基础设施项目建设与运营及公共服务的提 供过程中就越能成功运用 PPP 模式。下面将结合上述风险因素建立加权平均资本成本 WACC 的模型阐述这个问题。 PPP 模式的成功运用在很大程度上依赖于正确的风险辨识以及合理的分配，即把风险 分配给最有利承担的合作方。同时经过模型分析发现：项目的最佳资本结构并非一定在权 益资本占总资本较大比例时获得，它受各种因素的影响，项目破产风险对资本结构的影响 是至关重要的。当破产风险较小，最佳融资资本结构可在权益资本占较小比例时获得，反 之在较大比例时得到。如果政府为防范 PPP 运用的风险而要求的权益资本占总资本比例过 高，将减小项目的价值，不利于基础设施项目吸引民间资本参与。同时正如预期的那样项 目的政策风险（含汇率风险）越低，项目的价值越高。项目政策风险的降低可以通过公开、 透明的法律法规环境与合同环境以及政府对外汇的可兑换性进行承诺等方面实现。对于项 目的财务风险，政府可以在充分论证的基础上，提供给项目公司最低收入保障，进而降低 项目的财务风险，提高项目的价值，增强项目对民营部门的吸引力。 风险分担 根据财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知（财金2014 76 号）规定，PPP 项目的风险分配按照“风险由最适宜的一方来承担”。PPP 项目风险 分配应该遵从的三条主要原则包括：对风险最有控制力的一方控制相应的风险；承担 的风险程度与所得回报相匹配；承担的风险要有上限。通过风险分担实现两个功能： 风险分配的结果可以减少风险发生的概率、风险发生后造成的损失以及风险管理成本； 各方有能力控制分配给自己的风险，并为项目的成功而有效地工作。一般说来，项目设计、 建设、财务、运营维护等商业风险原则上由社会资本承担，政策、法律和最低需求风险等 由政府承担。政府须承担监管（政治）、保护公共利益（社会）的风险，在政府负责向用 户直接收费的情况下，还需承担购买服务/或取或付（财务）的风险。投资人须承担建设、 运营、技术、产品和服务质量的风险以及股本投入和融资风险。融资机构：须承担贷款回 收的风险。 风险应对 PPP 项目风险的应对策略主要包括：风险回避、风险自留、风险控制、风险转移。其 主要含义为：风险回避是指在完成项目风险分析与评价后，如果发现项目风险发生的概 率很高，而且可能的损失也很大，又没有其他有效的对策来降低风险时，应采取放弃项目、 放弃原有计划或改变目标等方法，使其不发生或不再发展，从而避免可能发生的潜在损失； 风险自留是指项目风险保留在风险管理主体内部，通过采取内部控制措施来化解风险或 者对这些保留下来的项目风险不采取任何措施；风险控制指采取一种主动、积极的风险 对策，可分为预防损失和减少损失两个方面，风险控制方案都应当是预防损失措施和减少 损失措施的有机结合，风险控制计划系统一般应由预防计划、灾难计划和应急计划三部分 组成；当有些风险无法回避，必须直接面对，而以自身的承受能力又无法有效的承担时， 通过某种方式将某些风险的后果连同应对的权利和责任转移给他人。 PPP 模式中政府职能及信用风险防范 1、PPP 模式中政府职能 PPP 模式中政府是最 重要法律主体。在 PPP 模式中政府和私人投资者形成的是彼此平等的合作伙伴关系，政府 为提供公共服务中的监督者、指导者以及合作者角色。政府应承担的职能包括：项目选择 和开发主体确定、项目保证、项目监督、直接投资和贷款、提供信用担保和承担项目风险 等。PPP 模式下政府发挥以上职能的作用主要为以下几方面： （1）降低政治社会风险。政治风险至少可包括三类：其一是国家风险，如政治体制 的崩溃，对项目实行国有化等；其二是国家政治、经济政策的稳定性风险，如税收制度的 变更；其三是社会治安及公众利益和公众参与尤其是环境保护意识增强所产生的风险。 （2）提供政策法律保障。政府制定一套完善、完备的相关法律法规建设是此模式顺 利，有效运行的基础和前提。PPP 法律的基本框架主要包括：关于 PPP 模式的适用范围、 设立程序、招投标和评标程序、特许权协议、风险分担、权利与义务、监督与管理以及争 议解决方式和适用法律等方面。PPP 作为一种合同式的投资方式，涉及担保、税收、外汇、 合同、特许权等诸多方面，政府需要制定一套完善、完备的相关法规与政策，并尽可能预 见未来可能的变化而留有调整的余地，比如税负方面的调整和修改、环保标准和要求的变 化、法律的修改、劳资关系的调整、土地租让政策的变化以及其他政府宏观经济政策的变 化等，由此保障 PPP 项目在合同期限内的政策稳定性，使 PPP 项目得以顺利而有效运行。 （3） 提供一定外在条件支持。政府应在物质方面应保障项目所需的原材料供应、提 供可使用的劳动力等辅助性设施保障；提供一定的税收、外汇、土地使用等优惠政策； 通 过简化审批手续和过程，提高政府效率，成立协调小组等来规范服务及提高行政效率；防 止在一定区域的同类项目竞争、知识产权和其他秘密信息提供保护。 （4） 依法进行合作与监督。特殊目标公司依据特许合同约定负责筹资、建设及经营， 政府遵循合作与信任、平等互惠原则对具体项目的具体实施过程中遇到的问题和障碍提供 必要的支持和参与问题的解决，只要特殊目标公司按照特许权合同和有关法律从事投资建 设经营活动，政府就应充分给予建设经营的自主权。但是，PPP 模式不同于传统的承包做 法，也不同于完全的私有化，政府依法监督使特殊目标公司依据合同约定和法律规定满足 公共产品或服务需求仍然是必要的，政府监管主要分为事前准入监管、事中过程监管和事 后绩效监管三类并贯穿于整个过程。 （5）政府提供必要金融支持。PPP 模式一般投资大、回报周期长，政府需要提供必 要的金融资金支持。政府通常与提供贷款的金融机构达成一个直接协议，但是，这个协议 不是对项目进行担保，而是向借贷机构承诺将按与特殊目标公司签订的合同支付有关费用， 由此使特殊目标公司能比较顺利地获得金融机构的贷款。 （6）设计合理的收益与风险承担机制。政府根据项目的财务特点确立合理的所谓交 易结构是民营资本的进入的必要条件（图表 9 PPP 项目收费机制分类），风险分担机制则 是 PPP 项目的核心。一般通过对项目现金流进行预测和测算分析判断项目自身的收入能否 覆盖所有的支出并实现基本的回报要求，再按照“最优风险分配原则”对项目风险在各相 关主体间进行分配，由此使社会投资人获得与风险水平相匹配的收益。 （7）提供审慎的承诺。PPP 模式周期比较长，在具体项目承诺上政府应谨慎。政府 的承诺要合理合法，并建立在对未来环境变化和风险因素客观评估的基础上，尤其是对回 报率、收费标准、终止合同条件、汇率和利率变化等事项的承诺方面，预留调整空间并设 计合理合法的调整机制，由此既可保证项目生产或运营的可持续性，使社会投资人的投资 成本及运营成本得以补偿并获得合理回报，又避免政府失信违约或对 PPP 项目监管的被动 局面。 2、信用风险防范根据不同的风险采取不同的风险归属，并采取有针对性的应对办法， 相关的研究成果及实践经验已比较丰富，在此仅就最根本的信用风险防范进行探讨。因为 PPP 模式的一个重要特征是“伙伴关系”，信用风险是所有风险中最首要的。 信用风险不单指政府信用，也包括社会资本投资人的信用，指 PPP 模式中政府与社会 资本双方履约的意愿与能力及其信用保证结构的效用。相比而言，政府信用风险占主要地 位，主要源于某些地方政府官员为了提升政绩，在短期利益的驱使下，通过过高的固定投 资回报率，过高的收费标准，过长的特许经营期以吸引民营资本，但最终又因公共机构缺 乏承受能力，产生信用风险。投资人信用指所选择的投资人在诚信、实力、资质、经验等 方面存在问题，事后违约的风险也会渐渐膨胀起来。 （1）政府本身应防止失信政府应首先增强自身的法治和契约意识，依法行政； 要认真做好项目前期论证工作，除传统的项目评估论证外，还要积极借鉴物有所值 （Value for Money，VFM ）评价理念和方法； 选择的项目力求有稳定的收益作保证，并与当地财力和经济发展承担能力相匹配 要充分考虑未来长期的变化因素作出相关审慎的承诺，避免失信违约。 （2）社会资本应做好对政府的调研首先要重视良好投资环境考察，当地人文素质、 法律环境、政府效率、政府对私