中国森林公园和森林旅游的新发展

中国森林公园和森林旅游的新发展（俞晖 王兴国） 伴随着城市的迅猛发展和城市人口的高速增长，环境污染加剧，城市生态系统失调， 居民生活环境不断恶化，越来越多的市民已不满足于城市狭小的生活空间和环境，渴望能 暂时摆脱城市的拥挤和烦躁，到森林中领略大自然的秀丽风光，利用森林的特殊功能来调 节身心、恢复心理和生理平衡。森林公园正是在这种历史背景下诞生，并逐渐发展成为我 国自然景观资源保护的一个重要基地和人们进行森林旅游的主要目的地。 一 中国森林公园的发展概况 1.森林公园的定义 森林公园是指具有一定规模和质量的森林风景资源与环境条件，能够依托丰富的生物 资源、自然景观和人文景观，开展森林旅游，并按法定程序申报批准的森林地域。 中国森 林公园风景资源质量等级评定 （GB/T1805 1999） 。这一定义得到了学术界和管理界的认 可，它明确了森林公园必须具备以下条件：第一,是具有一定面积和界线的区域范围；第二, 有相对稳定的森林生态系统，有良好的森林环境是这一区域的特点；第三,该区域必须具有 旅游开发价值，要有一定数量和质量的自然景观或人文景观，区域内可为人们提供游憩、 健身、科学研究和文化教育等活动；第四,必须经由法定程序申报和批准。凡达不到上述要 求的，都不能称为森林公园。 2.我国森林公园的发展历程 第一阶段是森林公园的萌芽阶段（19791981 年） 。十一届三中全会以后，伴随着 我国旅游业的恢复和兴起，自发来林区旅游的人逐渐增多，我国林区丰富的森林风景资源 的旅游开发价值及发展前景初步得到认识。1980 年 8 月，原林业部发出关于风景名胜地 区国营林场保护山林和开展旅游事业的通知 ，开始组建森林公园和开展森林旅游工作，这 一举措得到了国家计委、国家旅游局等部门的大力支持。1981 年原林业部召开森林旅游试 点座谈会，选定北京松山、云蒙山林场,广东流溪河、南昆山、大岭山林场,山东泰山林场, 湖南张家界、南岳林场等作为首批试点。 第二阶段是森林公园的起步阶段（19821990 年） 。1982 年 9 月，我国第一个国家 森林公园湖南省张家界国家森林公园的建立，开创了在国营林场基础上建立森林公园 的先河，之后，又先后建立了浙江天童、千岛湖、陕西楼观台、安徽琅琊山等国家森林公 园。在这一阶段，一是森林公园发展速度缓慢，9 年时间共建立了 16 处国家森林公园，平 均每年不到两处；二是森林公园只是作为国营林场的多种经营项目发展，由部省联建，总 投资 5194.5 万元，其中国家投资 2110 万元，国家对森林公园建设投资较大，为森林公园 在短期内成为享有盛誉的重要旅游目的地打下良好基础。 第三阶段是森林公园快速发展阶段（19911993 年） 。这是森林公园一个特殊的发 展时期，原因有四：一是 1992 年邓小平同志南方讲话后，国家做出了大力发展第三产业的 决定，旅游业的优势作用被社会认可;二是随着林业“两危” （可采资源危机和经济危机） 现象的日趋严重，林区长期以来单一木材生产的产业结构亟须调整;三是经过前一阶段的实 践，建设森林公园，发展森林旅游所产生的经济、生态、社会效益及其强劲的带动作用为 社会各界所认同;四是 1992 年原林业部在大连召开了全国森林公园及森林旅游工作会议， 要求凡森林环境优美、生物资源丰富、自然景观和人文景观比较集中的国营林场都应当建 立森林公园。由此在全国掀起森林公园建设高潮，仅 3 年就批复建立国家森林公园 218 处， 相当于前 9 年批建总数的近 14 倍。加上各省批建的省级森林公园，到 1993 年底，全国森 林公园总数达到 608 处。但这种只重数量的发展，而忽视了质量上的跟进，对今后森林公 园的整体发展带来了一定的负面影响。 图 1 19912002 年新建森林公园与国家森林公园数量 资料来源：国家林业局森林公 园管理办公室统计资料。 第四阶段是森林公园稳步发展阶段（19942000 年） 。这一阶段的特点:一是森林公 园数量稳定增长。7 年时间里共批建国家森林公园 110 处，平均每年批建数量不到 16 处， 省级、市（县）级森林公园数量稳步增长。到 2000 年底，全国森林公园数量达到 1078 处， 其中国家级森林公园 344 处，初步建立起了以国家级森林公园为骨干，省级、市（县）级 森林公园为支撑的全国森林公园发展网络。二是行业管理加强。1994 年 1 月，原林业部发 布实施森林公园管理办法 ，湖南、四川、广东、山西、贵州等省、市也先后制定了森林 公园管理条例或办法。同年 12 月，组织成立了中国森林风景资源评价委员会，规范了国家 森林公园的审批。1996 年，颁布了森林公园总体设计规范 （LY/T5132-95） ，为森林公 园的总体规划设计提供了行业标准；1999 年国家技术监督局颁布了中国森林公园风景资 源质量等级评定 （GB/T1805 1999） ，使森林公园的发展逐步走向法制化、科学化、标准 化。三是多所林业院校相继设置了森林旅游专业或开设了森林旅游课程，为我国森林公园 建设和森林旅游业的发展培养了大批后备人才。 第五阶段是森林公园提高阶段（2001现在） 。对于此阶段我国森林公园的发展,本 文第二部分有详细分析,在此不再赘言。 3.森林公园旅游发展情况 图 2 19922002 年森林公园旅游人数与直接旅游收入图 3 19932002 年森林公园旅游 人数与直接旅游收入增长率 资料来源：国家林业局森林公园管理办公室统计资料。1992 年我国森林公园开展旅游的直接收入（以门票收入为主）第一次突破亿元大关。在后来的 10 年中，森林旅游收入一直保持着高速增长的态势。2000 年超出 10 亿元，达到 12.9 亿元; 2002 年则达到 37 亿元，10 年间年均增长率达到 48.7%，远远高于我国国内旅游收入的增 长率。1995 年森林公园年接待旅游人数突破了 6000 万人次，19961999 年 4 年中年旅游 人数保持在 5000 万左右，2000 年则超过了 7000 万人次，2002 年直线上升为 1.1 亿人次， 增幅较大，森林旅游越来越受到城镇居民的喜爱。目前,全国已涌现出像张家界、千岛湖、 太白山、瓦屋山、福州、天柱山等一批旅游收入超千万、上亿元的国家森林公园，成为了 带动当地旅游业和整个经济发展的龙头。通过建设森林公园，发展森林旅游，同样给林区 带来人流、物流、资金流、信息流、技术流等，通过旅游产业带动了一系列相关产业(如交 通业、餐饮业、加工业、种养殖业、零售业等)的发展，推动了林区产业结构的合理调整， 有效缓解了林区的就业压力，不断培育出林业新的经济增长点，还极大地带动了地方经济 的发展，成为山区、林区群众脱贫致富的重要途径。据统计，仅“九五”期间，通过森林 公园建设和发展森林旅游为社会创造的就业机会达 350 万个，有近 30 万农民依托森林旅游 摆脱了贫困。森林旅游逐步成为了林业产业中最具活力和最有希望的替代产业和新兴的主 导产业。 二 20012002 年发展状况 1.基本情况 森林公园建设稳步发展。2001 年全国新建森林公园 139 处，其中新建国家森林公园 36 处；2002 年新建森林公园 259 处，其中新建国家森林公园 59 处；到 2002 年底全国森林 公园总数达到 1476 处，总面积 1269 万公顷，其中国家森林公园 439 处，面积 875 万公顷。 森林公园旅游接待人数实现新突破。2001 年全国森林公园的旅游人数为 8565 万人 次，其中海外旅游者为 170 万人次；2002 年森林公园旅游人数达到 11027 万人次，首次突 破 1 亿人次，其中海外游客达到 264 万人次,比 2000 年分别增长 53.5%和 76.7%。 森林公园旅游收入快速增长。2001 年全国森林公园以门票为主的旅游实际收入为 28.17 亿元，2002 年达到 37.03 亿元，分别比 2000 年增长 118%和 187%。全国森林公园所 创造的社会综合产值（根据 2003 年国内旅游人均消费计算）2001 年达 385 亿元，2002 年 达 487 亿元，分别比 2000 年增长 25.8%和 59.2%。 森林公园旅游产业规模不断壮大。2002 年全国森林公园共投入建设资金 45 亿元， 用于旅游基础设施和服务接待设施建设，到 2002 年底，全国森林公园共拥有旅游车辆（船） 7254 辆（艘） ，旅游接待床位 171237 张，游览线路 26747 公里，从事旅游的员工达 76491 人，其中导游人员 5729 人。 表 1 20002002 年全国森林公园发展统计表森林公园 总数(个) 国家森林 公园数(个)旅游人数 (万人次) 海外游客 (万人次) 旅游收入 (亿元) 社会综合 产值(亿元)2000 年 10783447182.07149.8112.933062001 年 12173808564.7170.1228.17384.98 年增长率 0.130.1050.1920.141.180.2582002 年 147643911027.28264.0137.03487.17 年增长率 0.210.1550.2870.5520.3150.269 资料来源：国 家林业局森林公园管理办公室统计资料。 2.新变化 20012002 年，我国森林公园建设和森林旅游业继续保持着良好的发展态势，在发展 过程中出现了很多可喜的新变化，这些变化将对未来我国森林公园与森林旅游发展起到重 要作用。 新定位、新目标。2001 年国家林业局召开全国森林公园工作会议，这是我国森林公 园发展近 10 年来召开的第一次工作会议，其重要意义在于明确了两个问题:一是森林公园 的性质问题。改变了过去一直将森林公园作为国有林场的一个多种经营项目来对待，或是 把森林公园建设与森林旅游发展混为一谈的认识。将森林公园作为经营性企业来发展，会 议明确赋予了森林公园新的定位：森林公园作为一项社会公益事业，是我国生态环境建设 和自然保护事业的重要组成部分，是展示我国秀美山川的重要窗口，是我国林业生态文化 建设的重要内容。发展森林旅游是建设现代林业产业体系的一个重要方面，是推动林区社 会经济全面发展的一条重要途径，它的发展，标志着我国林业对森林资源的利用方式发生 了根本性转变，是社会经济发展对林业的主导需求由木材生产向生态需求为主转变的客观 要求。二是明确提出了新时期森林公园发展的新任务、新目标。要“建绿色生态、办绿色 产业、创绿色文明” ，把森林公园建设成为山川秀美的典型代表，使森林旅游业真正成为我 国林业产业中优势产业和强势产业。具体目标是：到 2005 年，全国森林公园总数达到 1450 处，经营面积达 1400 万公顷，建成在国际、国内享有较大影响的重点森林公园 100 处；推出一批独具特色的生态旅游热线，年接待森林旅游人数达到 1.5 亿人次，其中外国 旅游者达 350 万人次，森林旅游年综合社会产值达到 600 亿元，创外汇 35 亿美元。 经营机制不断创新。随着我国旅游业的快速发展和旅游市场的不断升温，森林旅游 良好的市场前景和巨大的发展潜力及可观的经济收益，吸引了大批社会资金和民间资金来 森林公园投资开发。2001 年和 2002 年全国森林公园建设投资分别达 25.16 亿元、45.86 亿 元，分别比 2000 年森林公园建设投资增长 90%和 189%，增长幅度大。而其中 90%以上的 资金全部来自部门、企业、个人的投入，如浙江千岛湖国家森林公园吸引浙江万向集团投 资达 5 亿元，四川瓦屋山国家森林公园吸引成都凤翔公司投资 1.5 亿元，长期以来林场 （森林公园） “自我开发、流动发展”的经营模式变得多样化，有合作、合资、联营、承包、 租赁、转让等多种形式。社会资金的大量投入，加快了森林风景资源的开发力度，提升了 森林公园的建设规模、档次和经营水平，促进了森林公园的发展。另一种新机制出现在广 州，广州市规定自 2000 年起,“森林公园建设是社会公益性事业，其基础设施建设资金纳 入同级政府基本建设投资计划，生态保护和管理经费列入同级政府的财政预算，公园旅游、 经营项目资金由经营单位解决” 。2001 年,广州市财政投资 6200 多万元用于森林公园基础设 施建设，各区、县也加大了对森林公园建设的投入，仅番禺区财政对大夫山森林公园的投 入就高达 8000 多万元;而森林旅游开发项目则全部向外招商引资，真正建立了“政府主导、 市场运作、社会参与”的经营管理机制。 宣传方式不断出新。旅游业是典型的形象产业，知名度就是生产力，品牌就是效益。 加强对外宣传，加大市场促销力度是塑造森林公园良好的整体形象，培育森林旅游市场的 重要措施。多年来，森林公园一直处于依靠单个地区、单个森林公园分散宣传，独自闯市 场的状况，宣传范围窄、促销规模小、影响力弱，难以树立起整个行业的品牌形象。2002 年 6 月，国家林业局主办了主题为“关注森林、走进森林、保护生态、回归自然”的首届 中国森林风景资源博览会，第一次向社会全面展示了森林公园丰富、秀美的风景资源，前 来参观者达 10 多万人次，100 多家新闻媒体做了宣传报道，赢得社会各界广泛好评。黑龙 江森工总局主办的“黑龙江森林旅游节” 、宁夏苏峪口国家森林公园的樱桃节、广东流溪河 国家森林公园的梅花节、陕西太白山国家森林公园的登山节、贵州百里杜鹃国家森林公园 的杜鹃花节等，也深受旅游者喜爱。这些活动，紧紧抓住城市居民回归自然的心理趋向， 沟通了森林公园与旅游市场的联系渠道，扩大了社会影响力，不断培育和壮大森林旅游市 场。另一个新亮点是国家林业局建立并向社会开通了“中国森林公园网站” ，利用现代化信 息技术手段，提高了森林公园宣传的覆盖面和宣传效率，为逐步实现森林公园信息网络化 宣传与管理打下了良好的基础。 三 中国森林公园发展中存在的主要问题 当前我国森林公园和森林旅游发展中，还面临着许多困难和问题，这些问题如不尽快 解决，必然会严重制约我国森林公园建设和森林旅游业的健康、持续发展。 1.认识不足，法律地位不明 建立森林公园的主要目标是开展森林游憩活动（即森林旅游） ，包括野营、野餐、游览、 观光、狩猎、探险、科学考察和文化教育等。自 20 世纪 50 年代以来，森林的游憩功能就 受到世界各国政府和林业界的重视，将它作为森林经营的重要目标之一。如美国在 1960 年 通过的森林多种利用和永续利用法案 、1976 年通过的国有林管理条例中明确规定， 国有林经营的五大目标：游憩、放牧、木材生产、流域保护,以及野生动物和鱼类生境保护， 以法律的形式确定森林游憩为森林经营的首要目标。1974 年通过的森林、草场可更新规 划条例中，森林游憩也是作为森林资源的首要组成部分，足见森林游憩在整个林业生产 中的重要地位。然而在我国，至今未能充分认识和重视森林的游憩功能。不论学术界还是 政府部门，通常将森林的功能界定为：蓄水保土、调节气候、改善环境、提供林产品、保 护野生动物、美化生活，缺乏对森林游憩功能的认识与研究。在最新修正的森林法和 2000 年 1 月发布的森林法实施条例中，也还是只将森林资源划分为：森林、林木、林 地、野生动植物和微生物，在森林经营和保护管理中，只字未提森林的游憩作用。由此使 我国森林公园建设陷入较为尴尬的局面，一方面是林业部门培育、管理着大量的森林游憩 资源，却没有看到森林游憩的巨大价值，不重视其开发建设;而别的部门和地方政府却建立 了大量的旅游区、旅游点、旅游度假区，建设部门批建了许多风景名胜区，国土资源部门 在建设地质公园，水利部门也要建立水利旅游区、水利风景区，都是在直接或间接地利用、 经营着森林游憩资源。另一方面，是人们对森林游憩的需求日益增长，全世界每年参加森 林游憩的人次高达 20 多亿。建设森林公园发展森林游憩有着广阔的发展前景和巨大的发展 潜力，但由于缺乏应有的法律地位，林业部门建设森林公园，发展森林游憩，就成了有名 无据，无法可依，也就有了林业部门“捧着金饭碗要饭吃”的说法。 2.投入严重不足，建设和管理资金短缺 这是制约森林公园快速发展的瓶颈问题。森林公园建设至今尚未纳入中央和地方国民 经济和社会发展计划，相应的基本建设投资和保护管理事业经费大多没有纳入各级财政预 算。自 1994 年以来，每年国家对全国森林公园的基本建设投资在 200 万300 万元，投资 总额还不及一处国家级自然保护区的基本建设投资。这对于 439 处国家森林公园来说国家 投入相当于无，既不能很好地起到引导示范作用，更无助于改善森林公园基础性、公益性 设施建设。国家投入过少，导致森林公园基础设施十分薄弱，保护管理经费奇缺，对资源 的保护和管理力量不足，同时也降低了森林公园对外招商引资的吸引力，造成旅游接待服 务设施档次不高，新的森林旅游产品得不到开发，宣传促销无力进行，明显滞后于快速增 长的森林旅游市场的需要，丰富的资源优势不能尽快转化为强大的经济优势，严重制约着 森林公园建设发展和巨大潜力的发挥。建设开发资金的短缺，同样使得森林公园建设与森 林旅游发展规模化、产业化程度低，小（规模小） 、散（分布散） 、弱（竞争实力弱） 、少 （精品少） 、低（知名度低） 、差（管理、服务质量差）的现象普遍存在，在当前蓬勃发展 的旅游市场和假日旅游经济发展的竞争中处于劣势。 3.法制建设滞后，管理力度弱 我国林区有着丰富的自然景观资源，如高山、峡谷、丘陵、海岛、湖泊、瀑布、溶洞、 冰川、沙漠、森林、草原、湿地、火山等，这些自然资源及其所形成的自然景观是国家珍 贵的自然遗产，目前仍缺乏相应的法律、法规来保护和管理。1994 年出台的森林公园管 理办法只是一部行业性法规，对外约束力差，而对这些资源的开发利用情况十分复杂， 条块分割，管理权属不一。有的地方同一区域，既是森林公园，又是风景名胜区、自然保 护区、旅游区、地质公园等，牌子众多，管理部门众多，各部门间既相互牵制，又各自为 战，造成机构重叠、多头管理、决策分散、扯皮不断，反而不利于资源的保护和统一开发 利用。林业部门作为森林公园的行业主管部门，自 1994 年原林业部成立森林公园管理办公 室，编制仅为 4 人，且为事业单位。全国 31 个省（区、市）和 4 个森工总局中，成立森林 公园专门管理机构的 5 个，设专人管理的 16 个，兼职管理的 12 个，无人管理的 2 个，多 数为承担着行政管理职能的事业单位，管理人员不足，管理经费少，管理任务重，还要解 决自身的福利问题，影响了森林公园行业管理工作的正常开展。 4.人才严重缺乏，经营管理水平低下 建设、管理好森林公园是一项复杂的系统工程，需要方方面面的人才。目前，我国从 事森林公园建设、旅游开发、经营管理的人员，以前大多是从事林业生产管理的人员，对 新行业缺乏必要的基础知识和专业技能。据福建省统计，全省森林公园的从业人员中，大 中专毕业生所占比例不足 20%。由于多数从业人员长期从事营林生产，加上地理位置偏僻， 信息闭塞，难免存在着思想保守、狭窄、观念落后等问题，需要有一个从“刨坑种树”到 旅游开发、服务、管理的转变过程。许多森林公园的管理人员尤其是西部地区，在思想观 念、发展思路、管理方式、经营手段等方面仍停留在计划经济时代，尚未树立起“大旅游、 大产业、大市场、大发展”的观念，对森林旅游市场培育、开发、宣传促销的意识不强， 服务水平低下，导游人员生态知识贫乏，经营管理粗放。景区景点建设粗糙，致使丰富的 森林旅游资源难以发挥出应有的效益。 四 中国森林公园发展趋势 1.从国际旅游环境看,现代旅游的发展趋势，是以森林旅游为主体的生态旅游越来越受 到世界各国的重视 美国 92%以上的林地（包括公有林地和私有林地）都开展户外游憩， 每年参加户外游憩的人数高达 20 亿人次，几乎是美国人口总数的 10 倍；在法国，每年到 森林中的旅游者达 6 亿人次，城市中 60% 的家庭每年至少到森林中旅游 1 次；德国提出 了“森林向全民开放”的口号，每年森林游憩者近 10 亿人次；英国每年森林旅游人数在 1 亿人次以上，世界上发展森林旅游较早的拉丁美洲，森林旅游已占到整个旅游收入的 90% 以上。据调查，现已有 30% 40%的游客开始舍弃海滨而转向森林。有专家预测，在 21 世 纪最初的 20 年里，森林旅游人数将以两位数百分比增长，全球旅游总人数中有一半以上的 旅游者要走进森林。可见，加快森林旅游的发展是新世纪旅游发展的客观要求， “崇尚科学， 珍爱生命，走进大森林，回归大自然”必将成为新时期人们最理想的休闲方式和生活时尚。 中国可持续发展林业战略研究总论,中国林业出版社，2002。 2.从中国旅游发展形势看,多