交通可持续发展国外经验

交通运输可持续发展国外经验借鉴 交通运输是社会经济发展的关键因素之一。从各国交通运输发展的历程可 以看出：交通运输行业的发展总是要受到：生产力和生产关系决定的经济基础 上产生的市场需求的影响；同时也受到上层建筑中政府政策和法规制度的影响。 生产力和生产关系的发展主要得益于硬件技术 运输工具和基础设施工程技 术进步；以及软件技术 组织和管理技术的进步。机械化的交通工具和高速 公路的发展大大降低了运输成本，促进了商品贸易的发展，也促进了制造业的 专业化分工；而组织管理技术的进步 从政府政策和法规的角度看有一个渐 进的发展过程，自始至终存在着如何认识政府职能和如何利用市场机制作用的 问题。 实事上，政府的交通运输政策和法规是在解决单个运输方式所面临的各类 问题的基础上发展起来的。在很长一段时期内，政府的政策与法规主要注重于 经济和社会问题，偏重于解决个别运输方式的发展问题。随着时间的推移，越 来越多的问题表现为：经济和环境的无效率；交通拥挤和事故损失；运输设施 和服务的价格缺乏透明度；燃油资源的匮乏；温室气体排放和其他污染；资金 筹集的机制不能满足基础设施基本建设和维护成本的需要；边远地区和弱势群 体的运输服务问题；交通运输目前的发展格局对健康和环境的影响等。这些问 题最终归结为经济、社会和环境的可持续发展的问题。 现在越来越多的国家正在采取积极的政策制定和实施可持续交通运输发展 战略，这也是基于与交通运输有关的经济、社会和环境可持续发展历史经验和 教训的一种共识。本章试图总结各国为达到可持续交通运输发展战略的目标拟 采取的原则和政策，以及发达国家和发展中国家某些共同的经验和教训。可作 为我国可持续交通运输发展战略决策的参考。 1. 历史的经验与教训 政府关于交通运输发展的政策与法规曾经历过三个发展阶段：铁路时代 （19 世纪至 20 世纪 30 年代）；数量限制规制阶段（30 年代至 80 年代）；以 及市场开放阶段（80 年代之后）。 直到 19 世纪，铁路开始在运输领域起重要作用的时期，政府才逐步广泛地 介入交通运输的发展。 2 在铁路时代的早期政府就认识到自由放任政策不利于运输的发展，为维护 公共利益，政府的干预是必要的。因此，政府对铁路运输服务制定有法规，主 要注重于对价格的规定，以防止用户受到垄断权力的伤害（主要是价格歧视）， 同时，为维持市场竞争，不允许竞争铁路线的合并。在铁路受到规章约束的相 当长时期内，20 世纪 30 年代之前，道路运输没有专项法规的约束。 由于缺乏成本核算方面的知识，对铁路运输价格的严格规定忽略了铁路服 务的成本。同时，在道路运输内部过多数量企业的进入，产生有压价和不公平 的竞争。在第一次世界大战和大萧条时期，交通运输业入不付出，几乎陷入瘫 痪的境地。在欧洲一些国家这导致了政府接管了交通运输系统，以及对法规制 度的改革。30 年代采用了数量限制的规章制度，通过限制进入市场的运输企业 的数量、基于成本的价格以及认为地分割各种运输方式来限制竞争，从而达到 保护运输业发展的目的。 在数量限制的时期，政府在运输基础设施建设，特别是利用公共开支和道 路使用者税收进行道路网络和公共交通运输规划和发展方面发挥了重要作用， 用以处理由于私人小汽车交通的迅速增长而产生的问题。经验表明，这一时期 的数量控制和部门分割是没有效率的，同时不能适应变化的市场需求，用户的 成本高。这一时期安全和环境问题、以及由公共资金补贴的公共交的效率问题 也逐步引起关注。由此产生了 60 年代英国，80 年代美国等国实施开放市场为 特征的改革。 推动开放市场的主要动力在于，要求通过面向市场的质量控制、更多的私 有部门和公众参与交通运输发展战略、规划和项目，重新定义政府对于交通运 输管理的职能，更有效地发挥市场机制的作用。 2交通运输现状和主要问题 工业化发达国家在交通运输领域目前存在的主要问题是，简单地依靠增加 道路基础难以满足不断增长的交通需求。过分依赖道路运输和私人小汽车的交 通运输格局导致了交通运输系统不协调不均衡的发展，也是不可持续的发展。 欧盟 1998 年，道路运输承担所有货物运输将近一半（44%）（1991 年为 41%，预计到 2010 年将达到 47%）；承担三分之二以上的客运量（79%）。除 非采取行动逆转这个趋势，预计到 2010 年，单单道路货物运输就要增长 50%。 3 1970 年至 2000 年，欧洲共同体国家的小汽车保有量翻了三番，从 6250 万 辆增加到 1.75 亿辆。虽然这个发展趋势目前有所缓和，但是私人小汽车每年以 300 余万辆的速度增长，在扩大了的欧盟范围内这个数量将更大。 由于美国大规模的高速公路网络、价格较低的燃油、汽车、和公路税费， 加上城市内和城市之间出行距离长，美国人更多地依赖私人小汽车；而欧盟国 家城市人口相对集中，使得欧盟的人员出行更多地利用公共交通。从表 1 至表 5 可看出欧盟与美国利用各种交通运输方式出行方面的差异和发展趋势。 表 1。欧盟与美国各种运输方式人均出行里程比较（公里） 2000 年欧盟 2000 年美国 摩托车 397 65 小汽车 10026 23102 市内和长途公共汽车 1093 348 有轨电车和地铁 140 85 铁路 802 85 国内航空 743 2946 总计 13201 26631 表 2。欧盟内人员出行趋势（ 10 亿人公里） 小汽车 公共汽车 地铁 铁路 航空 总计 年人均 1970 1582 269 39 219 33 2142 6300 km 1980 2295 348 41 248 74 3006 8500 km 1990 3199 369 48 268 157 4041 11000 km 2000 3789 413 53 303 281 4839 12800 km 2000 % 78.3% 8.5% 1.1% 6.3% 5.8% 100.0% + 103% 表 3. 美国国内人员出行趋势（10 亿人公里） 小汽车 城市公共 长途公共 铁路 航空 总计 亿车公里 1970 2687 45 41 18 177 2968 1776 1980 3640 51 44 18 328 3750 2458 1990 5133 55 37 21 557 5850 3452 2000 6501 61 61 24 829 7476 4423 2001 6587 62 67 25 786 7527 4477 2001 % 87.5% 0.8% 0.9% 0.3% 10.4% 100.0% 表 4. 欧盟内部各类出行方式年均增长率（%） 小汽车 公共汽车 有轨地铁 铁路 航空 总计 1970-80 3.8 2.6 0.4 1.2 8.4 3.4 1980-90 3.4 0.6 1.7 0.8 7.8 3.0 4 1990-2000 1.5 1.2 1.0 1.3 6.0 1.8 注：高速铁路客运周转量：1990 年 15.2 亿人公里，1995 年 32.9 亿人公里，2000 年 58.7 亿人公里。 高速铁路客运量 1999 年 1.474 亿人。日本高速铁路客运量 1999 年 2.774 亿人。 表 5. 美国国内各类出行方式年均增长率（%） 小汽车 公共交通 长途汽车 铁路 航空 总计 1970-80 3.1 1.4 0.7 0.0 6.4 2.4 1980-90 3.5 0.9 - 1.5 1.8 5.4 4.5 1990-2000 2.3 1.1 5.2 1.4 4.0 2.5 表 6 为欧盟与美国的主要社会经济统计指标比较。 交通运输对环境的污染、交通拥挤等问题主要发生的城市地区。表 7 展示 了世界各国主要城市在不同的经济发展水平和小汽车拥有量水平、城市商业中 心地区就业的人口比例和城市人口密度的情况下城市交通不同出行方式的份额 比较。 表 6。欧盟和美国主要社会经济统计指标 欧盟 15 国 美国 GDP 85240 亿欧元 106890 欧元 GDP 增长率 1999 年 2.6% 4.2% 2000 年 3.3% 5.0% 2001 年 1.7% ？ 失业率 1998 年 9.8% 4.5% 1999 年 9.0% 4.2% 2000 年 8.1% 4.0% 2001 年 7.6% 4.7% 2002 年 8.6% 5.8% 就业人口比例 农业 4.4% 2.4% 工业 26.9% 22.2% 服务业 68.8% 75.4% 城市人口比例 80.1% 77% 城市人口 1970 年 3.402 亿 2.033 亿 1980 年 3.553 亿 2.265 亿 1990 年 3.645 亿 2.478 亿 5 2000 年 3.779 亿 2.814 亿 土地面积 324 万平方公里 936 万平方公里 人口密度 117 人/平方公里 30 人/平方公里 表 7. 主要城市出行方式份额国际比较（%） 私人汽车 公共交通 非机动车 小车/千人 市中心就业 （% ） 人口密度 人/公顷 美国 88.5 3.4 8.1 587 9.2 14.9 加拿大 80.5 9.1 10.4 530 15.7 26.2 澳/新西兰平均 79.1 5.1 15.8 575 15.1 15.0 悉尼 69.7 11.1 17.4 662 15.0 3.3 中东 55.9 17.6 26.6 134 13.5 118.8 西欧 49.7 19.0 31.3 414 18.7 54.9 亚洲 高收入市 41.6 29.9 28.5 210 19.1 150.3 非洲 35.9 31.8 41.4 135 15.4 59.9 拉美 35.4 33.9 30.7 202 29.4 74.7 亚洲 低收入市 32.3 26.3 32.4 105 17.4 204.1 东欧 26.8 47.0 26.2 332 20.3 52.9 中国 15.9 19.0 65.0 26 50.8 146.2 1. 除悉尼之外，数据均为 1995 年数据，来自 Kenworthy & Laube（Murdoch University 默多克大学） 。 2. 悉尼为 2000 年数据，来自“运输数据中心” 。但是所包括的统计部门的地理范围可能比其他城市更广，因此，有理由认为 悉尼建成区内城市人口密度应接近于澳大利亚和新西兰的平均水平。 3. 美国 11 个主要城市；加拿大五个主要城市；澳大利亚和新西兰五个主要城市；中东五个主要城市；西欧 32 个主要城市； 亚洲高收入五个城市；拉美三城市；亚洲低收入八个城市；东欧三城市；中国：北京、上海和广州。 3交通运输的发展趋势和可持续发展战略 3.1 市场机制作用下的交通运输的发展趋势 （1）运输领域的专业化分工和协作竞争 市场经济制度实践的经验表明，专业化分工和协作的发展是市场机制配置 资源的必然结果。在交通运输领域的专业化分工和协作主要表现为，线路与场 站基础设施、运输、货运代理、设备租赁、车队管理与维护、仓储与后勤服务 等业务的分工和协作；客货运输专线的分离及其与旅游、制造、商贸等各领域 的以供应链和价值链为基础的协作。 交通运输的设备租赁业的发展经历了从单纯的出租服务和简单金融租赁服 6 务，到包括创造性金融租赁服务、经营性租赁、新租赁产品、全方位租赁/供应 链服务多种形式租赁的发展过程，是典型的市场机制作用的必然结果，客观上 也反映了金融服务业与运输设备制造业和交通运输业之间的相互依存的关系和 发展的规律性。 20 实际 90 年代中期，美国出现了具有汽车运输业背景，利用多年积累的 运输专业知识，融合供应链管理和汽车租赁管理为一体，进行了现代商务模式 的创新， “聚集性商务系统” （Collective Business System）2002 年 2 月 26 日在 美国取得了商务模式的专利。主要以加盟为手段的经营模式，使得传统在地方 经营的独立经营者获得在全国范围开展商务的机会。成为市场业务发展的企业 之一。 为汽车运输提供资产管理、客户融资和旧车销售服务的“全方位车队管理 公司” （Complete Fleet Management Inc.） 。通过高水平服务和加盟利益，包括集 团采购、全国销售和市场营销，为加盟的货车租赁公司及其股东获取利润的公 司。公司自 1996 年成立以来利润不断增长。公司创始人认为货车租赁市场最终 将形成两三个大型企业主导，及众多独立的货车租赁企业共存竞争的局面。采 用加盟的形式，可维持独立的灵活性及大型企业无法比拟的服务水平。 还有各类企业之间的分工与协作，特别是道路运输行业的组织和经营结构 基本上已经形成了由少数核心企业主导市场、各类规模的企业共存、优势互补 和相互协调的局面。核心企业依靠其广泛的网络、货源信息和信誉品牌优势主 导市场，而数量上占绝对多数的广大个体经营者依靠其低成本、灵活机动优势， 与大中型运输企业的关系既有竞争也有协作，但更多的是协作关系，个体户经 营者往往是通过合同依附于大中型或作为大中型企业的补充，自然有效地形成 基于供应链和价值链的运输链的结合，从而形成相对稳定的专业化协作的格局。 对于一些大众物资的运输市场，如，煤炭运输市场，承托双方已经基本形 成长期的合作关系，运输合同往往可长达 20 年左右，各种运输方式依据各自的 经济运距，所承担的运输量比例相对稳定；美国包裹公司长期以来与铁路合作 进行公铁联运；从事跨地区城市间客运的灰狗公司与地方客运企业以及铁路和 航空运输企业都有长期的协作关系为其旅客提供便利的转换乘服务。 7 发达国家具有品牌和信誉优势的大型核心企业，通常拥有多种运输方式手 段，从事物流服务，并不断拓展国际市场，兼并与重组时有发生。管理技术的 进步也在促使企业管理部门组织经营策略的变化，尽量避免同质产品的价格竞 争，而采取各种形式的协作和战略联盟提高竞争能力占领市场，取得双赢的效 果是市场竞争的一种趋势。 （2）基础设施供给中的市场竞争 竞争性招标投标授予长期的特许经营、执照或设施的租赁，是在提供和管 理基础设施中引用市场力量的主要手段，目的在于通过将风险转给私有部门， 促进效率。这样的做法已经应用于墨西哥、泰国、匈牙利等国家，拉丁美洲和 非洲南沙哈啦的铁路，以及许多国家的港口和机场。然而，特许经营安排的设 计不是一件容易的事。政府必须制定有效的资格预审标准，选择合格的实体， 并限定适当的特许经营协议。 有效的基础设施特许经营还取决于政府在设计和实施合同方面的效率。将 特许经营权拍卖给出价最高的竞标者，将激励成本效率的产生和市场化的运作， 但是将会产生对消费者收取最高的费用而产生垄断性的利润。另一种选择是将 特许经营授予所提供的最低价竞标者，或者价格和质量结合得最佳者，这就要 求政府在评标和绩效监督中大量的更加完善的管理。如果多式联运或国际竞争 不足以防止一个垄断的特许经营，那么，就必须对这样的特性经营安排进行控 制。 3.2 政府可持续交通运输管理的基本原则 认识到将可持续发展作为最优先的重点工作，政府主管部门采用了一套原 则，并确定在交通运输部门如何运用可持续发展的理念。政府承诺在其政策、 规划项目和运作过程中运用这些原则，以便其决策能够更好地反映可持续发展 的目标。 （1）社会原则 安全和健康：交通运输系统的设计和运营应当首先考虑所有人的安全。政 府主管部门除了在预防事故方面的承诺之外，还将努力减少交通运输对人类健 康的负面影响。 8 通达性和选择：交通运输系统应当为人民提供合理的通达其他人、地点、 购物和接受服务的交通条件。交通运输部门将促进开发一个更广泛的交通运输 系统，包括使用创新的各种可选择办法（即，信息技术） 。 生活质量：交通运输是人民生活质量中的一个关键因素。政府主管认识到 交通运输政策对人民有直接的影响，同时必须考虑到全国不同社区和地区的特 性。 （2）经济原则 效率：政府将利用政策、规划项目和创新的方法，支持交通运输系统的生 产率和竞争力，并支持交通运输系统对国民经济作出贡献。政府将探索促进有 效出行行为和可持续交通运输选择的方法和途径。 外部成本内部化：认识到“全成本定价”的优点，通过全成本定价尽可能 地反映交通运输的实际成本，以及交通运输对经济、社会和环境的影响。政府 将对可持续交通运输的障碍进行评价，以更好地理解这类障碍对其决策可能产 生的所有影响。 可负担性：交通运输系统应当是人民可负担得起的系统。政府将通过新的 伙伴关系、创新的集资和明确的确定轻重缓急，促进交通运输领域可持续的战 略投资。注重于对现有基础设施的维护和利用，在寻求成本效益好的解决方案 方面，促进最佳的项目方案，包括交通需求管理，并促进适当的各种运输方式 的选择和组合。 （3）环境原则 防止污染：政府将努力确保，避免或尽量减少污染和废物，以及减少人民 健康和环境风险的方式，来满足交通运输需求。 保护环境：政府将应用完善的环境保护实践经验，支持交通运输系统，使 得有效地利用土地和自然资源、保护重要的栖息地、并维护生物多样性。 环境使者：政府将继续进一步地细化其环境管理系统，以便其内部的运作 能够支持可持续发展。作为土地使用者和主人，将考虑汽车新倡议活动对环境 可能产生的影响，并对其不动产应用风险管理并始终如一携带、毫不懈怠。 （4）战略规划原则 全面规划和协调：可持续性要求全面考虑经济、社会和环境影响的规划， 9 包括，直接的、长远的和非市场的因素的影响。可持续性还强调人类活动的完 善性，从而强调在各运输方式、各部门、行政区划和团体之间的协调的全面规 划的重要性。 总体整合和战略规划：可持续性规划要求个别的决策支持社区的长远战略 目标。例如，交通运输规划决策应当服从战略经济、社会和土地利用总体规划。 将可持续性的办法和程序整合到交通运输和土地利用规划、投资决策以及对交 通运输方式的选择决策之中，同时取得改善经济、环境和社会的目标。 交通运输的形式客观上受土地利用形式的显著影响。特别是在低密度的城 市发展环境下，分层次的街道形式、过多的道路和停车能力、以及为机动车考 虑的设计，往往会增加对小汽车的依赖，从而导致人均机动车里程的高水平， 同时降低了其他可选择的出行方式（公共交通、步行和自行车）的质量。许多 专家认为可持续的交通运输要求更多的便于通达的土地利用形式(Newman 和 Kenworthy, 1999)。 注重目标、绩效和成果：可持续性要求规划应当基于目标和成果，例如提 高社会福利、生态健康和通达性。不仅仅限于财务影响和市场活动的分析。 考虑公平性：可持续性强调，在决策中应当考虑公平的影响，包括，对边 远地区和弱势群体的影响、以及间接的和长远的影响（对未来几代人的影响） 。 市场原则：市场原则包括消费者的选择、全成本定价和经济上中立有助于 支持可持续的成果。这就要求市场规则的改革，采取不鼓励过分利用自然资源 和损害环境的价格和税收政策。 公众协商：公众协商是其可持续发展战略设计中的一个极其重要的元素。 在促进可持续运输发展的过程中，交通主管部门必须与政府其他部门、其他各 级政府、学术机构、非政府组织、和其他有关团体共同协作。凡是有可能的场 合，应将利益相关者的意见纳入到战略之中。 为了辅助和支持一个竞争的交通运输系统，不仅有必要创建和加强公共部 门的战略规划能力，而且应当建立让受影响的使用者和社区，以及利益相关者 参与交通运输基础设施的设计、管理和维护以及公共提供的服务有关的决策。 （5）管理原则 领导和整合：政府认识到可持续发展作为其最优先的重点，承担作为可持 10 续交通领导者的责任。将设定工作项目的轻重缓急和相应的责任、配置资源、 并在其政策、规划项目和运作过程中，应用整合可持续发展的工具。 谨慎的原则：凡是对环境有严重或不可挽回伤害威胁的场合，政府将不会 采用缺乏完全科学判断为理由，推迟成本有效的错处的实施，以防止环境的恶 化。 协商和公众参与：政府在其决策过程中适当的情况下将通告雇员、利益相 关者和社区，并鼓励他们参与到为取得可持续交通运输目标的决策过程中来。 问责制：政府将每年测量并报告其取得可持续发展目标的进展情况。为此， 将开发制定并细化可持续交通运输的指标。并制定政府管理部门的绩效指标和 最低标准。使承诺、目标、绩效量度更加具体切合实际并可测量，并确保绩效 量度面向产出效果。保证明确的数据采集作用和责任，以及数据格式的标准化， 并保证数据的共享和随时能够检索。 （6）新的政策方向 尽可能地减少需求，尽可能地提高资源 经济、社会和自然资源的回报； 认识到社会需要提供最优价值（不仅仅限于货币价值）的运输服务；认识到社 会也需要经济上有效（不仅仅限于货币价值）；鼓励有效实施可持续的措施； 不鼓励不可持续的做法。例如车辆设备污染排放的高低采取差别税率的政策。 3.3 技术开发和经济理论研究对决策与法规制度建设的重要作用 从发达国家的交通运输政策和法规制度建设的发展过程可以看出，技术开 发与经济理论研究与分析始终对于决策和制度的变革起着极其重要的作用。而 其中关于交通运输领域的成本与效益的分析则是许多决策最为重要的基础。不 仅考虑货币成本和内部成本，而且考虑难以量化的非货币成本和外部成本。这 就是为什么自从放松经济管制以来，更多的重点放在质量控制，在市场准入中 采用更加严格的安全和环境保护标准，包括车辆燃油消耗和排放标准、经营者 的资质等。放松经济管制所产生的效果包括提高了经济效率，降低了运输价格， 在交通运输领域产生了更多的创新和增值服务。发达国家从他们的交通运输发 展政策的成功和错误所获得的知识，以及主要运输方式有关服务和成本效率的 技术信息中获益非浅。 特别是在交通运输有关的税收与资金管理政策方面，美国英国等国家的公 11 路管理部门在发展公路的过程中，曾进行过公路资金合理分担的理论研究。用 以制定科学合理的公路税收政策。有关成本和效益的经济理论分析是不可缺少 的决策工具和手段，是支持包括燃油税和其他交通运输使用者税费政策的理论 基础。关于燃油税方面的国外经验参见本报告有关燃油税专题的章节。 为了更全面地掌握交通运输领域有关成本和效益的实际情况，不断总结实 践经验，各国进行了大量的有关运输基础设施，特别是公路基础设施，有关的 工程经济理论的调查与研究，为公路全寿命周期成本的管理理念提供了理论依 据，并将涉及公路全寿命周期成本和公路资产管理的长期路面性能观察与研究， 作为长期的研究项目正在进行之中。 50年代进行的车辆轴载荷与路面损坏之间的相关关系的调查研究为制定车 辆轴重标准提供了理论依据。然而，由于没有适当周到的执法手段，道路由于 车辆超载而遭受的损失就难以避免。80 年代研制出动态称重仪器，大大提高了 执法的效率；同时，对于各种执法手段，包括，固定称重站的执法时间（固定 与不固定）、流动称重执法和罚款数量等也进行了调查研究。数据分析结果表 明，必须采用各种手段相结合，并提高罚款数量，才能有效遏制超载行为。这 类研究成果也表明，车辆超载违规行为发生的概率完全与执法手段相关。只有 提高执法效率，让违归规者得以逃脱的概率最低，遭到处罚的风险最高，才能 有效地遏制超载的违归规行为，从而有效地维护公共资产和公共利益。而执法 所需要的资源投入，远远大于超载可能遭受的损失。 超载问题的产生和遏制的过程也充分说明了市场经济环境下，人们的一种 博弈行为。利益驱动往往促使人们挺而冒险；只有提高执法手段和完善执法措 施，才能有效遏制违规行为。类似地，在交通运输项目有关的违规行为也是如 此，杜绝这类行为的有效措施只有通过完善的透明的项目管理制度、信誉制度 和问责制度才能奏效。 4. 主要的战略措施和政府的作用 可持续交通运输的战略包括：车辆技术改进、清洁燃油、运营管理、需求 管理、价格和税收政策、综合的土地利用和规划等，涉及许多参与者和利益相 关者。因此往往要在国家、地区、城市层面上确定远景目标并取得共识。没有 一个共同的远景目标、有效的领导和培养不断进取的文化，要取得战略目标几 12 乎是不可能的。在追求最佳实践和取得有利于纳税人和国家的成果绩效方面， 政府应当是领导者。 为了取得战略目标，政府的领导作用主要在于： 动员各行业和公众支持远景目标和战略目标，同时授权地方政府、各部 门、代理机构、和个别员工，充分他们的潜在能力。 进行人力资源的规划，确定为实现远景目标所需要的核心技能，并通过 扎实的基层工作缩小差距，实施规划、招募人员并延续规划。 维持一个学习的环境，通过知识管理、绩效反馈、培训、教练和指导， 促进在绩效上的持续提高。 通过将个人/团队/部门绩效与组织目标和绩效联系起来的绩效管理和奖 励制度，培育一个以注重绩效的工作队伍。 规划和项目管理，为项目管理者提供精确和及时的将资源与绩效联系起 来的财务信息，以便他们提高绩效和承担责任。 作为协调有关方面的组织者和协调者。 追求和传播最佳实践。 4.1 安全和环境 （1）安全 安全是交通运输系统的首要目标。政府在市场不能作为的安全方面有更多 的职能。为取得安全和环境目标，政府应当做到： 开发、促进和强制实施基于绩效的、同时又允许改善安全的创新的全国和 国际的安全标准和规章。 进行、支持和推进所有运输方式有关改善安全的技术研究以及诸如人的绩 效、不同的文化传统、行为和不安全的趋势等与安全有关的专题研究工作。 开发、促进和支持，在所有运输方式中促进安全行为、安全操作、和最佳 的安全实践的公共教育和信息服务活动。 对行业和各级政府提供关于安全问题和安全管理实践的培训和技术支持。 通过更有效的反应、技术、以及与私有部门运输服务提供者和地方政府的 协作，减缓安全事件的后果。 （2）环境 13 交通运输对环境有显著的影响，这应在项目和方案设计中明确加以考虑和 解决。减少对人身和健康的威胁影响应是最优先的重点。对于政府而言，取得 环境目标的核心战略是要与利益相关者们共同努力，实施与环境保护有关的法 律和规章。 为此政府应当： 促进运输方案提高和保护社区的自然和人为环境。 通过与项目主办者的共同合作，在运输设施和服务的规划、开发、运营和 维护中，促进保护和提升自然和人为环境。 在国内外积极与政府、行业和公共利益组织共同努力，制订环境政策和标 准，并执行与运输有关的环境法律。 通过对燃油配送设施、有关危险品运输和车辆安全方面的研究，支持环境 目标。 采取鼓励措施避免、减少或减缓运输服务和设施对环境可能产生的负面影 响。 鼓励公众参与运输规划过程，制订支持社区需要的运输问题解决方案。 与地方政府、行业和所有其他运输利益相关者，寻求综合的方法解决运输 问题，同时充分考虑地方环境条件。 在运输的替代方案和能改善运输与社区适应性的选择方面，鼓励促进对话、 教育及交流，并鼓励全面考虑运输选择方案，包括步行和自行车出行，以解决 畅通性和环境问题。 利用安全的基于网络的技术，及时发布有关减缓运输对社区和人类及自然 环境影响的信息。 与州和地方紧急救援机构合作，模拟和演习运输领域与环境有关事件的紧 急救援规划活动。 通过雇用经受运输、能源和环境有关的专业教育，如城市和地区规划、经 济发展、环境科学和环境法律，和有经验的人员，进行政府的能力建设。 与各公共和私有部门协作，支持改善能源利用效率、促进利用代用燃油、 减少车辆污染物排放、以及处理压舱水的技术研究。 14 此外，环境可持续战略还包括运输需求管理、运营管理、价格政策、车辆 技术改进、清洁燃油、以及综合的土地利用和运输规划。 为改善联运规划和提高系统管理和运营效率提供技术协助。 在所有运输方式，利用互联网及其他安全信息技术，提高应急计划水平， 加速应急和恢复行动，及时沟通即将出现的畅通性问题，并分享最佳实践的信 息。 与公共及私有部门的合作伙伴协商，进行研究和加快技术推广，以及提高 系统可靠性和效率的创新和服务，并提高基础设施的耐久性。 加速采用诸如智能运输系统（ITS）之类的技术，减少在关键转运节点、重 要通道和国际边境过境运输的延误。 加强诸如多式联运客运站以及连接货运站的道路和运输系统的主要公路之 类的薄弱环节。 支持与运输和能源相关联的多学科研究。 4.2 经济可持续性 主要的经济目标是使交通运输更加成本有效，并不断对变化的需求作出响 应。取得这个目标的战略需要创建一个得到适当的政府作用辅助和支持的竞争 的市场制度。必须通过规章的改革促进有效竞争，使私有企业能够自由地进入 和推出市场。在社会或环境成为重要考虑因素的情况下，对于有显著规模经济 的基础设施，通过“为取得市场”而竞争获得特许经营的做法，比起“在市场 中”竞争的做法更加恰当。 通常可以引用在经济上有效率的收费，特别是对于使用道路基础设施的收 费。大多数情况下，道路直接收费是不适合的情况下，实施一定水平和结构的 税收制度是极其重要的。从考虑到社会成本的情况下，欧洲的燃油税征收量好 于美国。 公共领域的商业化运作也有利于经济的可持续性，在所有情况下，只有对 使用者收取的使用运输基础设施的费用，等于其所造成的全部的社会成本的情 况下，市场机制才能起作用。 为了保证公平竞争，有必要制定和加强交通运输的规章制度和绩效标准， 以维护公众的利益。 15 公共和私有部门的合作，在 BOT 和特许经营合同中明确和公平分担责任、 风险和回报，也是能够满足经济可持续性目标的有效措施。 4.3 运输的公平性 公平是运输发展的一个基本目标。 可持续发展反映了这样一种要求，要考虑目前的决策可能产生的对未来几 代人影响，这称作为几代人之间的公平。因此可持续交通运输要求在交通运输 规划中明确采用广泛的公平性分析，评价运输需求管理的公平性。 可持续交通运输战略应当设计得，运输服务必须通达所有人，包括低收入、 老年人和残疾人。能够为穷人提供更好的通达条件就业、接受教育、和医疗卫 生服务。对于城市的穷人，适当的公共交通服务，包括，非正规部门和非机动 车交通运输服务，是极其重要的。对于农村的穷人，提供和维护通达设施，可 以通过在决策和项目实施过程中增加社区的参与，而得到改善。 为此，政府应当：提供消费者信息服务、投诉调查和复审，确保维护消费 公众在其客货运输中的经济利益。 4.4 需求管理和可持续交通运输 对于可持续交通运输已经有过许多战略建议。最多的涉及到两个方面，即， 技术创新和运输需求管理。在某些情况，这两个方面看起来是互相排斥的（就 是说只能采用其中的一个） ，但是，大多数客观的研究表明，要取得可持续性目 标，就需要将这两个方面的战略结合起来。例如，燃油效率和代用燃油车辆， 有助于取得保护资源和减少污染的目标，但是同时也要需求管理来达到其他的 一些目标，例如，设施成本的节约和非机动车辆出行方式选择方面的改善。 经济效率和资源保护是重要的可持续性原则。这就意味着，运输需求管理 战略应反映市场原则、鼓励更多的资源有效率的出行选择、或者产生更有效的 土地利用，以支持可持续性。运输需求管理也有助于地方环境质量和社区的融 合。 将可持续性原则、目标和评价标准融合到运输决策之中，就能够支持更多 的需求管理措施的实施，并更广泛地协调交通运输和土地利用规划之间的关系。 市场原则 有效土地利用 有效运输 16 全面市场改革 道路定价（收费） 停车定价（收费） 最低成本规划 资产管理 制度改革 精明的增长 地方效率开发 新城市主义 面向公共交通的发展 通达性管理 步行和使用自行车条件的改善 公共交通的改善 合乘汽车 高乘坐率车辆优先 减少上下班出行 5. 发展中国家和经济转型国家面临的挑战 与工业化发达国家相比较发展中国家和经济转型中国家，在能力建设和制 度建设方面面临着更大的挑战。 巴西里约热内卢联合国环境与发展大会通过的21 世纪议程中指出： “一个国家沿着可持续发展道路行进的能力，在很大程度上取决于其人民 及其制度能力，以及其生态和地理状况。特别是能力建设涉及到国家的人文、 科学、技术、组织、制度和资源能力。能力建设的基本目标是提高，基于环境 潜力和限制以及该国人民预期的需要，评价和处理与政策选择和发展选择实施 方法选择的能力。 与工业化发达国家相比较，通常发展中国家和经济转型国家制度能力薄弱， 以职责交叉同时又有部门分割为特点，缺乏系统和协调的安排及问责制度。 ” 世界银行自 20 世纪 40 年代以来积极从事交通运输方面的贷款，帮助发展 中国家的社会经济的发展。世界银行从其经验中认识到，如果制度薄弱，政策 框架不适当，具体设施建设的完成本身则不能产生预期的效益。因此世界银行 多年来一直致力于支持公路管理制度能力的加强。 发展中国家积压的道路养护工程问题 在发展中国家通常由不适当的养护安排问题。拖延养护开支从两个方面使 自己的目标不能实现：在短期内增加了车辆运营成本，例如，在每年的基础上， 由道路管理机构，对于日交通量为 500 辆车、路况一般或较差的道路养护方面， 每天每少花费一美元的费用，用户的车辆运营成本就会增加 3.4 至 6.1 美元。 从长远看，每十年大修一次有路面的道路，与定期养护道路相比较，对于政府 开支而言，前者是后者的三倍多，如按现金计算，每年的折现率为 12%，那么， 就还要多 35%。 缺乏良好的管理信息系统 由于缺乏财政资源和训练由苏的人力，缺乏对这类信息的价值和可得性的 17 了解，以及其他一些紧迫的问题，在许多国家，特别是在发展中国家，信息资 源没有得到适当的管理。即使在有信息的情况下，信息的检索查询也是不容易 的，原因在于缺乏有效的查询技术，或者由于有关成本，特别是国外掌握的信 息和商业获取的信息有关的成本方面的原因。 国家现有的信息处理和交换机制，以及有关的技术援助应当加强，以保证 在遵守国家安全和有关知识产权规则的条件下，地方、省和国家层面产生的信 息能够有效和公平地获得。 政府应当考虑支持政府和非政府机构，在地方、省和国家层面上开发有效 的统一的信息交换的机制，包括修改和创设数据，检索和传播格式，以及通讯 界面。 有利于交通可持续发展的燃油税政策 可持续交通运输政策 与可持续环境政策一样 是基于使用者支付的 原则。因此，世界各国对收回交通运输设施成本的要求就产生了“由交通运输 为交通运输集资”这样的基本原则。工业化发达国家越来越多地依赖于燃油税， 作为道路集资的手段；这类可作为国家预算的税收往往被一些发展中国家所忽 略，但仍然也有发展中国家也在考虑采用适当的燃油税形式。目前，全世界各 国政府来自交通运输领域的收入中，平均 80%至 90%是来自于燃油税。其余的 10%至 20%来自于车辆税，而小车每年支付的税少于大型货车所支付的税。 燃油税是各国交通运输和能源政策关心的问题之一，而且也关系到国家的 经济、财政和环境政策。欧洲北美等工业化发达国家，从交通运输领域的燃油 税收入，在国家预算财政资