从“管户”到“管事”——张店国税局城区分局探索完善税源专业化管理新模式

从“管户”到“管事” 张 店 国 税 局 城 区 分 局 探 索 完 善 税 源 专 业 化 管 理 新 模 式 2011 年以来，张店国税局城区分局针对传统税管员管理 模式存在的“ 执法风险 大、办税效率低、征 纳矛盾突出、纳税 人满意度低” 等问题 ，对“分片管户、分 户到人、各事统管”的 管理模式进行了改革完善，实行了“分组管户、分段管事、各 事各管”的新模式，实现了税收管理员由“ 管户” 到“管事”的转 变，迈出了税源专业化管理的新步伐。 一 、 传 统 的 税 管 员 “分片管户、分户到人、各事统管” 模 式 存在的主要弊端 在传统的税收管理员“分片管户、分户到人、各事统管” 的管理模式下，税管员除管理着数十甚至数百的企业外，还 承担着信息采集、纳税辅导、税收宣传、纳税评估、调查审批 等诸多繁琐的日常事务性工作，事务多，责任重，风险大，效 率低。这种管理模式，已不适应当下经济发展的要求，也无 法实现科学化、专业化、精细化税收管理的目标，弊端日益 突出，主要表现为“ 两大两低” ： 一是税收管理员的执法风险大。税管员对其所管辖的企 业从成立到注销，统包统揽，权力很大，很难监控。个别税管 员把企业当成自家的“ 自留地” ，自己的 岗位调整到哪里，就 2 把“ 关系企业” 带到哪里 ; 更有甚者，在税务机关组织税收检 查时，为企业通风报信，出谋划策，共同对付税务机关。此外， 吃、拿、卡、要、不作为、乱作为等现象在个别工作人员身上 也不同程度的存在，所有这些，都隐藏着巨大的执法风险。 因此，从强化管理、保护干部的角度出发，探索完善新的税 源管理模式势在必行。 二是对税管员实施考核难度大。在传统的“划片管户” 模 式中，由于税务人员的政策水平及业务素质不同，每个税管 员的管户情况存在着较大差异。而现阶段该分局又很难通过 具体的指标、方法去考核其管理质量，容易出现“吃大锅饭” 、 “干好干坏一个 样” 的情况，很 难调动人 员的积极性、主动性、 创造性，部分人员对工作敷衍拖延，爱岗不敬业，个别人员 甚至“ 做一天和尚撞一天钟” ，熬时间，混日子， 严重影响了工 作质量。 三是税管员工作效率低。在税管员“各事统管” 模式下， 税管员单兵作战，对纳税人实施“保姆式 ”管理，不分纳税人 规模大小，不分纳税人行业性质，税管员都要平均用力、全 面管理，这种状况直接造成了“税管员 什么事情都做、什么事 情都做不好” 的被动 局面；同时税管员大部分的精力被消耗在 催报催缴、增量改限、填写报表等事务性工作中，疲于应付， 无法对企业实施全方位管理，对所辖企业的经营状况根本无 法深入了解，有时明知企业存在问题，但却没有时间和精力 3 进行有效管理，更无暇顾及税源的动态监控，工作效率比较 低。 四是纳税人满意程度低。传统的税收管理模式属于粗放 型、被动型的管理，存在着专业化服务水平较低、服务措施 针对性不强、对纳税人的个性化服务缺失等问题，无法为纳 税人提供高效率和高质量的纳税服务，纳税人多头跑、多次 跑、排长队等现象普遍存在。比如：随着时间的推移，许多企 业办理税务登记时预留的联系方式早已改变，新的联系方式 只有税管员自己知道，当税管员不在岗位，税务机关有紧急 工作需要通知相关企业时，根本连企业都联系不上，更无从 谈起业务的及时办理，直接制约了纳税人的办税效率，降低 了纳税人对税务机关的满意程度，影响了税务机关在人民群 众心目中的形象。 二、推行“分组管户、分段管事、各事各管”管理新 模式的主要做法 按照省局和市局税务工作会议提出的“建立科学的组织 机构、业务流程和岗责体系，提高税源管理针对性”的要求， 在制定和推行“分组 管户、分段管事、各事各管” 新模式的的 过程中，该分局重点抓了“体系重建、流程重构、人员重组” 三 个环节。 4 （一）岗责体系重建。在传统的税管员“管户” 模式下，各 项工作任务和责任都分解明确到税管员个人，税管员对其所 管辖的企业从成立到注销，统包统揽，权力很大，隐藏着巨 大的执法风险。该分局从保护干部出发，以科学分解权力为 切入点，采取“分组 管户” 的方式重建了 岗责体系：根据分局 的业务范围，设立了综合业务组、征收管理组、税源管理组 三个岗位，把原来税管员一个人的管理职能分解到以上三个 岗位，所有涉税事项在三个岗位间流转办理完成。综合业务 组主要负责对纳税人的业务受理。做好涉税事项的登记办理、 呈报转发、建档归档、违章处理等业务的初始受理工作，按 照“ 步 骤、 顺序、时限、形式、要求 ”五个要素完成 “流入内 部循环流出”的工作流程，及 时有效地将涉税信息传递到 下一环节，确保内部流转畅通。征收管理组主要负责对纳税 人的静态管理。做好户籍管理、申报征收、纳税咨询、税收信 息管理、征管指标管理等静态涉税事项，为纳税人提供 CTAIS 系 统相关业务 的一站式服务，并将有关数据和信息及 时传递到其它岗位。税源管理组主要负责对纳税人的动态管 理。做好涉税事项的实地调查核实、发票管理、纳税辅导、税 法宣传、预警评估等税源动态监管工作，同时调查和反馈其 它各组传递的有关问题或事项。“分组 管户” 的管理模式，使 三个岗位既相互配合衔接，又相互分离制约，让涉税事项不 再“ 税管 员 一个人说 了算” ，强化了分权 制衡，有效降低了税 收管理人员的执法风险。 5 （二）业务流程重构。传统的税收管理员“各事统管” 模式， 在税管员工作繁忙或不在岗位的情况下，经常造成纳税人 “多次跑、多 头跑、排 长队” 等问题，在一定程度上影响了国税 机关的形象。该分局以提高纳税人办税效率为重点，以“流程 转办单”为载 体，以 “分段管事”的方式重构了办税业务流程： 一是优化流程设计。在流程设计上，该分局结合自己没有纳 税服务厅的实际，赋予综合业务组具有与纳税服务厅类似的 相关职能，所有的业务受理都从这里发起，然后根据纳税人 申请的业务性质，属于静态管理的流转到征收管理组，属于 动态管理的流转到税源管理组。征收管理组和税源管理组依 据职责分工，在规定的时限内跟进办理、及时办结，最后，流 转回综合业务组登记存档，实现了各种涉税业务“受理办 理办结” 的有序衔 接。同时，用小组受理代替个人受理，保 证了纳税人无论何时到国税部门办理涉税业务，总有相关岗 位的工作人员在第一时间为其提供咨询和服务，极大地方便 了纳税人。二是落实制度保障。任何一项改革的成功，都离 不开制度保证和监督约束。在制度保证上，该分局实施了“流 程转办单” 制度，对 所有涉税事项“ 谁办 理、什么时间办理、什 么时间办结” 全程进 行记录，并明确 3 位副局长分别担任 3 个岗位的组长，负责对工作进程和质量状况进行督导。在监 督约束上，该分局建立了“纳税人评议 ”制度，设立了“纳税人 评议监督箱” ，全方位接受 纳税人的监 督，并定期对纳税人反 映的问题进行处理和反馈，促进了税务人员积极作为、依法 6 行政，为新模式达成预期效果奠定了基础。三是强化动态监 管。新形势下，集中力量抓好纳税服务、税源监控和防范税 收流失是税收征管工作的重点。在传统的税管员“各事统管” 模式下，每个税管员承担着户籍管理、资格认定、发票审批、 纳税申报审核、纳税评估、减免税审查、纳税辅导和违章处 理等一系列工作，疲于应付日常事务，根本无暇深入企业了 解实际经营情况，更无法为纳税人提供深层次的纳税服务。 “分段管事” 模式，形成了各个 岗位各司其 职、各负其责的工 作格局，把税源管理组从繁琐的日常事务中解放了出来，能 够腾出更多时间去掌握税源变动和企业实际生产经营情况， 既加强了对企业的动态监管，又为企业提供了更高质量的纳 税服务，税源管理质量和纳税人满意程度都明显提高。 （三）工作人员重组。任何一项改革，其利弊都是对立统 一的， “分组 管户、分段管事、各事各管 ”在科学分解权力、降 低执法风险、提高办税效率的同时，也带来了一个新的问题： 流转环节增加，工作战线拉长，人员不足的矛盾不可回避地 凸显出来。该分局以“ 人员不增但效率不降” 为基本要求，以 “定 岗 、兼 岗、轮岗”为切入点，通过“人员重组”的方式，优化 了人员组合，保证了工作效率，深化了内控预防，收到了很 好效果。一是科学定岗。在分局所有的业务工作中，税源管 理组负责最重要的税源日常监管工作，业务量最多，对人员 和时间的要求也最高。该分局遵循属地管理原则，对应街道 7 办事处设立税源管理组，所有工作人员全部编入，每个税源 管理组再以 2 人为单位设立小组，各类涉税事项，由 2 人小 组负责具体实施，既体现了“人人有责” ，又实现了“分组管户” 。二是合理兼岗。为保证新模式下各项工作不留漏洞和死角， 该分局制定了“兼岗 ”制度，以确保“事事有人管、件件不落空” 。征收管理组负责户籍管理、数据管理等对质量要求比较高 的工作，比如，当前市局开展的“征管拉力赛” ，主要就是由征 收管理组负责。该分局选择税收知识精通、CTAIS 业务熟练 的人员兼职征收管理组，负责日常征管指标的管理，保证了 征收数据始终保持较高质量，这部分人员约占全局人员总数 的三分之二。综合业务组主要负责业务受理工作，是联系上 级业务科室、纳税人与分局之间的桥梁和纽带，主要挑选责 任心强、协调能力较强的人员担任，以保证各项工作能够随 时上传下达，及时受理，迅速办结，这部分人员约占分局人 员总数的五分之一。三是定期轮岗。按照内控预防体系建设 的有关要求，该分局设立了定期轮岗交流制度。以季度为单 位，各个税源管理组定期在各个办事处之间轮岗交流。“定岗、 兼岗、轮岗”的岗位 设计模式，打破了传统的“ 各管一片、各自 为战”的税管 员“ 家天下 ”格局，降低了税收管理过程中的执 法风险，有效规避了“暗箱操作” 等问题 的发生，起到了有效 保护干部、提高办税效率的作用，得到了干部职工的广泛认 可和纳税人的一致好评。 8 三、推行“分组管户、分段管事、各事各管”新模式 取得的初步成效 一是执法风险得到有效控制。管理模式转变后，改变了 过去“ 分户 到人、各事 统管” 的管理方式，各个小 组按照职责 分工，从受理到办理，从核实到审核，从静态到动态等各负 其责，风险监控小组实施全程监督，各个流程、阶段、节点环 环相扣，层层监督，确保了业务办理和税收执法全过程的公 开、公正、公平，保证了权力运行不出轨，干部队伍不出事， 有效降低了执法和廉政风险。 二是纳税人满意程度明显上升。流程化管理实现了对涉 税事项的节点控制，所有涉税业务通过“ 流程转办单” 传递， 每项工作的处理都有时间期限，税管员“ 什么时间、做什么事、 做到什么标准”等都有了明确 规定和要求，形成了一套完整 的机制。这种机制加强了对工作的控制，确保了任何一项涉 税业务一经运行，就始终处于动态过程之中，杜绝了税管员 “管 户 ”模式下存在的“ 延迟办理”、“ 久拖不 办”等现象，实现 了纳税人无论什么时间到达税务机关、办理任何涉税事项， 总有相关岗位的工作人员负责处理相关事务，并在规定的时 限内及时办结，极大地增强了纳税人的安全感，纳税人的满 意程度明显上升。 9 三是税收征管质量初见提高。主要体现在三个方面：一 是组织收入明显提高。该分局 2011 年一至三季度完成收入 XX 亿 元，增收 XX