从我局财政管理中适用法律的若干案例分析法制监督和保障工作的定位

从我局财政管理中适用法律的若干案例分析法制 监督和保障工作的定位 为深入学习实践科学发展观，了解全市财政部门依法行政、 依法理财工作中的突出问题，北京市财政局面向全市各个阶层开 展调研。在征求局内各单位意见的同时，调研小组选择有代表性 的行政相对人，如政府采购供应商、采购代理机构、会计师事务 所等，发送征求意见函，倾听普通公民和企事业单位的意见；与 相关专家、学者、律师、司法界人士开展交流，通过分析案例查找 问题根源；采取座谈会等形式，深入了解各区县依法行政、依法 理财工作中遇到的困惑和难题。通过认真调研，反复讨论，形成 本报告。 一、调研总体概况 2008 年 11 月 17 日，我局邀请我市八个区县法制科、采购办、 监督科的负责人和执法人员召开座谈会。各区县在座谈中认为， 市局在推进全市依法行政工作中发挥了重要的作用，但还有巨大 的潜力可挖。依法理财， “依法”是手段， “理财” 才是目的，他们希望 市局法制处能进一步把中心工作扩展开来，找准法制工作的定位， 主动服务于财政改革，服务于财政工作的大局，使依法行政真正 成为财政改革的助推器。针对以上问题，各区县提出了很多合理 化建议：一是加强地方性立法的组织协调工作，通过制定地方性 法规和人民政府规章来弥补法律的漏洞；二是加强执法协调，在 法律存在冲突时，积极协调、妥善处理各单位执法分工；三是加 强对采购代理机构的管理，在条件充分时建立采购代理人员执证 上岗制度；四是加强行政执法工作，尽快出台我市财政部门自由 裁量权标准；五是加强法制机构建设。鼓励和督促各区县财政局 设立法制机构，没有法制机构的也应当设置专职的法制员；六是 建立财政法制培训专家教师库和课件库，实现市与区县资源共享。 行政事业单位、行政相对人、专家、学者的意见也陆续返回。 他们在肯定财政法制工作的同时，更提出了指出了工作中的不足 并提出殷切的希望。 通过本次调研，调研小组对全市财政法制工作有了全面的、 崭新的认识，为进一步解放思想，转变观念，深入思考法制机构 在财政改革中的定位和方向打下了坚实的基础。 二、调研过程中搜集整理到的案例与分析 在调研过程中，各单位的法制干部或法制员谈到了很多的案 例，给 我们以巨大的启示。调研小组认为，通过与案例相结合，与 具体工作相结合，分析过去财政管理中的一些误区，更能说明法 制工作的定位与面临的问题。我们对各方面反馈的案例以及过去 几年办理的一些具体法律事务进行了整理，形成大致以下几个问 题： （一）财政部门一些习惯做法或工作惯例没有充分的法律依据， 或者与现行的法律相悖 例如，一些干部认为事业单位，尤其是全额拨款事业单位的 资金都是财政资金，要求其使用时必须报财政部门审批，并且实 施政府采购。我们认为，这种对财政性资金的理解有待商榷。“财 政性资金” 目前没有法定的概念，但 财政部 关于中央单位政府采 购工作中有关执行问题的通知（财办库200356 号）中规定， “财政性资 金由财政预 算资金和预算外资 金组成，财政预算资金 是指国家财政以各种形式划拨的资金；预算外资金是指单位通过 各种行政事业性收费、政府采购性基金、政府间捐赠资金等获得 的收入，不包括单位各种其他事业收入。”“自收自支事业单位或 者完全实行企业化管理的单位，可以不实行政府采购制度。”因 此，将事业单位使用的资金全部纳入财政性资金，并实行政府采 购的做法没有充分的法理依据，在实际工作也很难监管到位。这 个问题属于需要纠正的传统观念。 还有，工作中沿用“ 小金库” 的概念。 说明：“小金库”的概念最 早可能出现在上世纪 80、90 年代。1989 年国务院关于清理检查 “小金库” 的通知 （国 发198977 号）中规 定，“ 所有机关、团体、 企业和事业单位，除了党费、团费、工会会费、稿费提成和职工互 助金等项目外，凡侵占、截留国家和单位的收入，化大公为小公、 化公为私，未在本单位财务会计部门列收列支、私存私放的各项 资金，均属“ 小金库” ，都要 进行清理和检查 。”1995 年国务院办 公厅转发财政部、审计署、中国人民银行关于清理检查“小金库” 意见的通知（国办发199529 号）中也规定，“凡违反国家财经 法规及其他有关规定，侵占、截留国家和单位收入，未列入本单 位财务会计部门帐内或未纳入预算管理，私存私放的各项资金均 属“ 小金 库 ”，都要列入 这次清理检查的范围。” 以后，“小金库”的 概念逐渐为大众所接受，甚至成为财政部门执法的依据。但是这 种一直以来的习惯作法其实没有得到立法和司法的认可。我市某 区县在 2005 年就因为处理了一起“小金库”案件而败诉，败诉的 理由是“小金 库” 没有法律依据。目前， 财政违法行为处罚处分条 例已经对使用多年但不太科学的“小金库”一词停止使用，代之 以容易理解和界定的“私存私放财政资金或者其他公款”的提法。 这一问题属于需要纠正的工作惯例。 把追回财政资金等同于上缴国库。 说明：财政违法行为处罚处分条例条例规定的对财政违 法行为的处理措施中，有一种是“追回有关 财政资金” 。这一处理 措施涉及条例的第六条、第九条、第十二条、第十四条、第十七 条，涉及面较广，应用频率也较高。比如条例中规定对于以虚 报、冒 领等手段骗取财政资金；截留、挪用财政资金；滞留应当下 拨的财政资金；违反规定扩大开支范围，提高开支标准；其他违反 规定使用、骗取财政资金的行为都规定财政机关应当责令其改正， 调整有关会计账目，追回有关财政资金。 如何理解“追回财政资 金” ？一些处室认为 追回有关财政资金 就是要求这些单位把资金上缴国库，这种看法值得商榷。追回财 政资金和收回财政资金、没收违法所得是不同的，前者并没有剥 夺单位对于这笔资金的使用权。 还有一点，追回资金的性质也是非常重要的问题。比如说这 个案例，这个单位挪用财政资金用于公款出国旅游被财政部门发 现，我 们决定将这笔资金收归国库。那么这个单位拿什么钱交回 国库呢？如果仍然是财政资金的话，这就不是真正的追回财政资 金。这 一问题，属于财政管理中的随意性。 （二）行政管理的程序意识有待进一步加强 问题六、通过上级主管部门对二级预算单位进行管理。 在工作我们发现一个问题。比如说二级预算单位在资金使用 方面出现了问题，这个时候我们局给他的上级主管部门发函,提 出处理措施,这种做法是否合法?这里必须 要明确一个概念，你对 一个特定的主体做出的行政行为一定是一对一，这被具体行政行 为的相对性。我发现二级预算单位存在问题，那么我一定处理的 二级预算单位，而不是他 问题四、事业单位与企业一起参与政府采购活动，共同竞争。 比如北京植物园中的卧佛寺饭店能不能参加全市的会议定点 招标？卧佛寺饭店本身是没有法人主体资格的，他只能以北京植 物园的名义参加。那么事业单位能不能作为供应商参与政府采购？ 目前法律并没有限制。但是这里就存在一个问题。政府采购的一 个重要的原则就是公平原则。所谓公平，就是给参与的供应商一 个平等的机会。事业单位与企业进行竞争是公平的吗？ 企业的特点是自收自支，通过成本核算，进行盈亏配比，通过 自身的盈利解决自身的人员供养问题，创造财富价值。而事业单 位是以政府职能、公益服务为主要宗旨的一些公益性单位，主要 收入来源于财政拨款。二者的成本、税负等等方面有着很大的不 同。这 二者进行竞争是不公平的竞争。因此，在目前的法律体系 下，事业单位可以参加政府采购，但是应与企业分开投标。这一 问题，属于财政管理的公平性问题。 （三）公权力未得到合法行使的问题。 调研中，一些同志反映财政部门的一些处室为预算单位指定 会计师事务所、工程造价咨询机构以及招标代理机构，单位意见 很大。你要做这个项目，你就必须选择我指定的中介机构，这是 非常错误也是非常危险的做法。预算单位都是独立的法人，他们 有权自主选择中介机构为其提供服务，他们和中介机构签订的合 同受法律保护，任何单位和个人不得干预。相反，我局为预算单 位指定中介机构是找不到法律依据的，是在侵犯预算单位的权利。 的上级主管部门。这一问题，属于行政管理相对性的问题。 案例七、处理违法违规问题是否等同于一般的办文？ 现在，根据局里制定的各处室执法职责分解，我们每个业务 处室都负有对财政违法行为监督检查的职责。我们的专管员每年 也会遇到不少这种文，比如有人来信举报有学校乱收费、举报某 个单位挪用财政资金，或者审计局每年都对我局进行了一次审计， 也会揭示出不少的问题。那么怎么处理这些文，是象一般办文一 样吗？不是。对这些举报、投诉、审计报告的处理都涉及监督检 查的范畴，应当适用监督检查程序。这一问题，属于财政部门健 全内部程序的问题。 （二）从案例看财政法制机构的发挥监 督与保障作用的现状 在调研过程中，我们找到了大量关于财政管理的案例。这些 案例中一方面反映出财政法律“老” 、“少” 、“低”、“ 粗”、“乱” 的现 实状况，但更多的则是反映出对财政部门一些对财政法律理解的 误区，公权力行使的误区以及工作习惯的误区。 从以上案例来分析，财政法制机构在财政系统中监督与保障 的作用还没有充分发挥，自身定位存在一定的偏差。 首先，法制工作在财政改革中的未得到充分的重视。一些领 导干部认为法制机构可有可无，设与不设不会影响工作大局，不 愿在法制机构建设上下功夫、花力气。我市少数区县虽然设立了 独立的法制科室，但是人员配备不齐，接受过法学理论教育的干 部屈指可数。更多的区县没有独立的法制机构，甚至连法制员都 是兼职的，根本无法发挥其监督与保障的作用。 其次，一些单位将依法行政与发展经济对 立起来，认为政府 法制机构只会按法律框框办事，缺乏灵活性，不会领会领导意图， 是“ 死 脑筋 ”、“书呆子 ”，视为开展工作的障碍，不愿让法制机构人 员参与重大决策。一些单位把法制机构当作收拾残局的工具，决 策问题不事先征求法制机构意见，等到问题难以解决，不可收拾 时，再交由法制机构处理。 最后，法制机构自身对于自己的定位较为边缘化。目前市局 法制处及各区县财政局法制机构主要的业务是办理行政复议、行 政诉讼， 对行政处罚、行政处理等行政执法程序的规范和监督， 对规范性文件的审核、清理和备案等，很少参与具体财政决策的 过程，不了解财政改革的现状况，对财政改革的保障力度不够， 对依法行政、依法理财的监督力度不够。 事实上，财政改革对于法律的需求是巨大的。例如政府采购 改革，它作为我市财政四大改革之一，从政府采购预算管理到立 项编制，从招标文件的制定到招标评标，从质疑投诉处理到合同 的履行、事后监管，每一个环节、每一个具体步骤都需要法制机 构提供充分的法律支持。再比如预算管理体制改革，在财政基本 法没有制定，转移支付条例缺失的情况下，要进一步完善财政体 制、推动新一轮税制改革、加快财政支出结构调整步伐、进一步 完善政府预算，打造与法治化和民主化要求相适应的财政制度基 础，就必须有法制机构的支持与参与。 三、财政法制机构在改革中必须充分发挥监督和保障的作用 十七大报告中用一个独立篇幅即第六部分“坚定不移发展社 会主义民主政治”，集中 阐述了社会主义 民主法治建设的重大理 论观点、重大战略思想，对全面落实依法治国方略，加快建设社 会义法治国家作出全面部署。值得注意的是，十七大关于法治的 论述并不仅限于第六部分，通过认真研读可以发现：法、法制、法 治、依法行政、权力、权利、义务等概念出现在报告的每一部分； 体现现代法治和社会主义法治价值的基本理念，诸如自由、平等、 公平、正义、公正、秩序、和谐、效率、透明、公信、诚信等，贯穿 于报告的始终。 以十七大精神为指引，财政法制工作必须将现代法治和社会 主义法治价值溶入财政业务工作，以现代国家依法行政的理念指 导和服务于财政业务工作。财政法制机构在财政工作中的现实任 务应当包含三个层面： 一是进行法制监督，即是对各单位执法情况进行监督，保证 法律在财政机关得到切实、有效、正确的执行。 二是提供法制保障，争取让财政立法在地方立法工作中取得 突破性进展，在一些方面开全国先河，使财政改革有法可依，为 财政改革提供更为充分的法律保障，减少财政部门的法律风险。 三是开展专业化的法律服务，为处室解决实际的法律问题。 要充分发挥财政法制工作监督和保障作用，就将“破” 与“立” 紧密结合起来。所谓“ 破” 就是解放思想， 发现传统做法、习惯中 与法律、法律精神不相符合的地方，进而予以纠正。所谓“立” 就 是针对建章立制，确立财政法治原则。 一、解放思想，转变观念，将更多的精力与力量投入财政改 革核心领域，为财政改革提供强有力的监督与保障 二、全面理解法律精神，支持和引导财政改革向正确的方向 发展。党的十七大中提出了财政改革的基本任务是，围绕推进基 本公共服务均等化和主体功能区建设，完善公共财政体系。要深 化预算制度改革，强化预算管理，健全中央和地方财力与事权相 匹配的体制，加快形成统一规范透明的财政转移支付制度，提高 一般性转移支付规模和比例，加大公