公共行政学期末复习

公 共 行 政 学 期 末 复 习 材 料 第一讲：绪论 1. 公共行政的含义：国家行政机构依法管理社会公共事务的有效活动。 （1）主体： 国家行政机构，即通常所说的政府或行政当局，不包括司法和立法机构； （2）客体：社会公共事务； （3）根据 ：法律； （4）价值取向：有效性和效率。 2.公共行政的原则： （1）法制原则 （a）几种治理方式 ：权治 、法治 、德治 （b）依法行政的关键 ：保证法的完善性，要做到有法可依；法的准确性和正当性，要 有良法可依；法的严肃性，做到有法必依，执法必严、违法必究 。 （2）效率原则 （a）效率的定义：产出与投入之比 （b）效率的层次：个体效率 、组织效率、社会效率 （c）效率的类型：机械的效率、社会效率 （3）公平原则 （a）从过程角度：起点的公平、机会公平、结果的公平 （b）横向方面： 分部化的公平、集团公平、社会公平、代际公平 （c）公平的领域 （4）责任原则 （a）为什么要负责？权力、资源。 （b）对谁负责？对上和对下。 （c）责任大小：政治责任、行政责任、经济责任、法律责任、道德责任。 （d）责任机制的建构：问责启动、问责主体、问责范围、问责力度、问责救济。 （5）服务原则 （a）正确理解服务 政府作为服务的提供者是公共权力的代理者，公民作为服务的接受者才是公共权力的 真正所有者； 为公民和社会服务是政府存在的目的和合法性前提； 政府提供的服务体现民本思想，具有被支配性特点，对于服务接受者而言，是惬意的、 自愿的。 （b）正确认识服务中的管制手段 管制是政府进行服务的一个工具，只有当政府正常的服务被破坏时或受到威胁时，政 府才启动管制程序； 管制的目的在于更好的为公民提供服务，即通过对少数人的管制而实现对绝大多数公 民的服务； 政府的管制行为有严格的法律限制，从管制依据到管制内容以及管制程序都会有明确 的法律规定； 对政府的管制行为设有方便、完善的事后追究机制，如果政府的管制行为侵犯了公民 的合法权益，公民可以很方便的启动追究机制。 （c）破除错误的服务观：强制服务、单一服务、随意服务、不平等服务。 2 第二讲：政府职能 3公共物品：是指一个人对某些物品或服务的消费并未减少其他人同样消费或享受利益。 4私人物品：指能够加以分割因而每一部分能够分别按竞争价格卖给不同的个人，而且对 其他人没有产生外部效果。 5.性质(公共物品与私人物品的区别) 公共物品 私人物品 A 相对难以衡量量与质 相对容易衡量 B 同时允许多人消费 只允许一个人消费 C 难以排出未付费的人 容易排除 D 个人一般不能选择是消费还是不消费 个人可以选择 E 个人对物品的 种类和质量几乎没有选择或完 全没有选择 个人可以选择 F 对于物品的付费与消费或需求没有密切关系 有关系 G 政治程序 市场机制 6.政府的角色：弥补市场失灵，促进社会公平；政府与社会合作，两者保持良性互动。 7.政府职能：是政府依法对国家和社会事务进行管理的权限以及由此承担的责任，是政府 一切行政管理活动的依据。 8.市场经济体制下的政府职能： 政府的基本职能（静态） （1）政治职能：提供政治秩序，促进民主发展；政治秩序和社会秩序的维持者；社会 发展的决策者和公共政策的制定者；利益调节者。 （2）经济职能：维护市场秩序，促进市场健康发展，保持经济平稳较快发展；培育市 场经济的基本结构（包括市场主体、市场规则、市场经济的支持保障系统等） ；经济活动的 协调者和仲裁者；宏观经济调控者，以保持经济动态、协调、均衡发展。 （利用财政政策、 货币政策、产业政策、农业政策等） （3）社会职能：促进就业；指导、规划、协调社会福利事业；完善社会保障体系；保 护生态环境；医药卫生；人口与计划生育。 （4）文化职能：意识形态职能；发展科学技术职能；发展文学艺术职能；加强道德建 设的职能；清除有害的文化产品的职能。 政府的运行职能（动态） （1）计划职能：是行政管理过程的首要职能，主要是确定行政管理的目标、任务、实 现目标的具体程序、步骤和方法。 （2）组织职能：要求科学设计组织结构和权责关系，合理安排和指挥组织系统内各种 机构及各类人员的工作。 （3）协调职能：作用是加强组织与组织之间及组织内部各个机构、各个环节和各类人 员的沟通、联系和合作，保证目标的实现。 （4）控制职能：通过建立反馈系统和绩效评估机制，按照行政计划标准，衡量计划完 成情况并纠正计划执行中的偏差，以确保目标的实现。 第三讲：行政组织 9、行政职能与行政组织的关系 联系：行政职能是行政组织的功能，行政组织是行政职能的载体。行政组织的功能不 同，其职能及其组合必然存在着一定差异：中央政府、省级政府、市级政府、县级政府以 及乡镇政府，各自在国家行政组织系统中的功能不同，它们的行政职能除了共有的相应的 海纳百川 有容乃大 08 级 公共管理学院 池生金 第 3 页 共 8 页 决策、执行、指挥、协调、监督、控制以外，各级政府的职能还具有不同的特点。 差异： （1）职能作用范围不同：处在不同管理层级上，其职责、任务以及行政权力大小均是 不等的。国务院行政职能的效力范围为全国，主要职责和任务是制定面向全国的重大方针 政策、进行宏观决策；而省级政府在国家行政组织系统中处于承上启下的地位，一方面要 贯彻中央的决策，另一方面又要根据本地实际情况，在不违反中央政令的前提下，制定适 合本地情况的方针政策。省级政府的这一行政职能与市、县政府相比，宏观管理的职能较 强，具体事务执行的职能比较弱。 （2）职能构成不同：有一些职能是中央政府独有的，如国防权(领导和管理国防建设事 业)、外交权(管理对外事务，同外国缔结条约和协定)、戒严权(决定省、自治区、直辖市 范围内部分地区的戒严)等。 （3）职能结构和职能重点不同：像经济管理职能，对城市来说主要是工交商贸管理， 对县来说则侧重于农业管理。 （4）履行职能的手段、方式不同：我国实行中央和省两级宏观调控体系，相应地其履 行职能主要采用经济手段、法律手段为主的间接宏观调控方式；而城市政府作为连接国家 宏观管理与企业微观管理的一个中间管理层次，既有经济、法律手段，还有行政、技术、 思想诱导等手段。 10、管理层次： 是一种垂直方向的分工形式，是组织的纵向等级数，有多少层次就有多少 等级。我国的行政层次是中央政府省、直辖市、自治区政府省辖市县乡 （镇）五级。 11、管理幅度： 指一个上级机关有效的管理所属单位或部门数及一个负责人有效的监督下 级的人 12、关于管理层次与管理幅度的关系 管理层次和管理幅度在组织结构中成反比关系，两者是影响组织结构形态的决定性因 素。如果管理层次多而管理幅度小的组织，其纵向结构成尖塔型形态；凡管理层次少而管 理幅度大的组织，其纵向结构呈扁平型形态，两者的管理功能是不一样的： 尖塔型的权力集中，控制有力，便于政令统一执行，但不利于发挥下级机关和下级人 员的主动性和创造性； 扁平型的有较多的分权和较少的控制，便于因地制宜发挥下级机关和下级人员的主动 性和创造性；但是较多的分权和较少的控制，会增大松散和削弱领导权威的可能性。 13.行政组织体制 （1）层级制与职能制：依据行政组织内部各机构功能与性质划分。 （2）完整制与分离制：依据同一层次上的各个行政组织所受上级指挥和控制的异同划 分。 （3）集权制与分权制：按照行政组织上下级职权的大小划分。 集权制：指行政组织的一切事务的决定权集中于上级，下级处于被动受控地位，凡事 都依据上级命令或上级指示办理的组织体制。 优点：有利于保证政令统一，标准一致；有利于维护组织的整体利益，统筹全局，力 量集中，指挥灵便；有利于提高组织的应变能力，便于命令的贯彻和执行。 缺点：集权运用不当，则不能因地制宜，缺乏生机和活力；上极易滋生官僚主义；忽 视和挫伤下级利益和积极性；下级事事向上级请示，缺乏应变能力，降低了动作效率。 分权制：指行政组织中的下级机关在其管辖范围内拥有较大自主权，能自行解决、处 理问题，不必事事请示上级，上级对下级在权限范围内的事不加过多干涉的组织体制。 优点：便于发挥下级组织的主动性和积极性，克服权力过分集中的现象；便于下级在 4 本地区内因地制宜处理问题，应变能力增强。 缺点：权力过分分散，则会破坏政令统一，导致指挥失灵，控制不力，监督困难，下 级各自为政，形成本位主义，从而影响组织整体功能的发挥，甚至会走向失控。 （4）首长制与委员会制：依据行政决策和担负行政责任的人数的多少来划分。 14.非正式组织 （1）概念：由若干成员由于生活接触、感情交流、情趣相投、利害一致等而产生的交 互行为和共同意识，并由此形成的自然人际关系。 (2)非正式组织的划分(非正式组织对正式组织的影响) 消极型：既不安全，也不紧密。 兴趣型：很安全，但不紧密。由于具有共同的兴趣、爱好而自发形成的团体，成员之 间自娱自乐。 破坏型：很紧密，但不安全。这种非正式组织形成一股足以和组织抗衡的力量，而且 抗衡的目的是出于自身利益，为谋求团体利益而不惜损害组织利益。同时，团体内部成员 不接受正式组织的领导，而听从团体内领袖的命令。 积极型：既积极，又很紧密。一般出现在组织文化良好的单位。 （3）理性对待非正式组织: （a）关注内部非正式组织的数量和紧密性程度，以及非正式组织与管理行为的一致性。 （b）建立通畅的正式沟通渠道 （c）尊重、爱护、信任的基础上充分调动非正式组织的积极性 ，促进非正式组织的良 性转变和发展。 （d）充分尊重、主动接近、积极沟通非正式组织中的核心人物，注意与非正式组织中 的领袖的合作，坚决清除极具破坏性的人物。 （e）对非正式组织中的消极因素，要采取适当的方式予以纠正，对破坏型的非正式组 织要坚决果断地加以处理。 第四讲 行政领导 15行政领导者的产生方式： （1）选任制：指行政领导者通过直接或间接选举制度选举产生的行政领导者的制度。 （2）委任制：亦称任命制，由立法机关或其他任免机关经过考察而直接任命产生行政领导 者的制度。 （3）考任制：指由专门的机构根据统一的、客观的标准，按照公开考试、择优录取的程序 产生行政领导者的制度。 （4）聘任制：指根据工作需要，通过签订合同的方式选用外部人员在一定的任期内担任一 定的行政领导职务的制度。 16.行政领导活动的两对基本关系： （1）领导者与被领导者的关系： 领导者作为整个组织运作的发动者和主导者，处于一个非常重要的地位，与此同时没 有被领导者的积极实践，再好的战略和设想也终究无法推行，这导致了领导者和被领导者 之间的关系成为行政领导活动中的一个主要关系。领导者在战略和决策制定方面处于决定 性地位，被领导者的行为在最终的层面上决定着组织目标的实现程度和实现质量。 （2）领导者的主观领导与客观环境的关系： 领导者的主观指导不是出自于主观臆想，更不是在真空状态下进行的，因为任何一个 人的活动都是在一定的环境中的活动，任何人的行动都不能超越环境的限制。领导者一方 面在塑造有利于领导效能实现的环境，另一方面也要顺应环境变迁的规律。如果领导者过 海纳百川 有容乃大 08 级 公共管理学院 池生金 第 5 页 共 8 页 高估计自己驾驭环境的能力，便容易导致领导行为和环境的冲突，使领导活动不能顺利展 开；如果领导者过分受制于环境，那么环境的压力就成为领导者不能主动开拓的借口，领 导者便成为环境的牺牲品。 17.领导艺术：P88 智者取其谋，愚者取其力，勇者取其威，怯者取其慎。 一个人知道选用比自己更强的人来为他工作的人安息于此。卡内基 远使之而观其忠，近用之而观其敬，凡使之而观其能，猝问之而观气智，急期之而观 其信。 18.行政领导活动的内容： （1）计划活动：计划是整个组织活动过程的起点和归宿，包括决定目标及先后顺序、预测 未来、确立行动方案和组织落实、评价和修正计划。 （2）组织活动：包括人员、财力、物力、时间、信息的组织，保持完成计划所需要的活动 的连贯性和步调一致。 （3）指挥活动：领导者通过与行政组织层级相一致的权力线或指挥链，以行政命令或行政 指导的形式，实施上级对下级组织和个人的领导。 （4）控制和监督：依照行政法规和规章，对行政组织系统和个人进行控制和监督。 （5）协调活动：一是组织方面的协调，使与行政组织的目标有关的所有活动协调一致，以 避免事权冲突，工作重复，造成无效劳动；二是人员方面的协调，以使个人的活动在组织 的目标下高效率的进行，不至于造成人浮事、权责不分和职责不明。 第五讲 行政决策 19行政决策的过程：P103 （1）发现问题、界定问题；（2）建立议程；（3）确立目标；（4）制定方案；（5）选择 方案 （6）方案的最后确定 20.影响行政决策的因素: （1）政治和法律因素：该因素在拟定的和选择决策备选方案时具有特别重要的影响，尤其 是主要决策者下决心的时候，另外是决策者在权衡任务的轻重缓急和安排决策议事日程的 时候，也必须认真考虑该因素。 （2）决策对象的特性：行政决策本身的重要性、紧迫性和特殊性影响行政决策的议事日程 安排、决策方案的拟定和选择。 （3）外部压力：各种社会集团、政治团体、社会舆论以各种形式来影响行政决策，甚至直 接或间接地干预具体的行政决策过程。 （4）决策体制：行政决策的体制是否完善、高效，对行政决策有重要影响。 （5）决策者的素质:行政决策最终是通过人来完成，决策者的政治素质、专业素质、文化 素质、管理素质、心理素质、生理素质的好坏对决策结果影响很大。 （6）决策中的信息：信息是行政决策的基础，信息的准确性和可靠性，直接影响到行政决 策的质量和效果。 （ 7）决策手段 （ 8）决策时机 第 六 讲 行政监督 21行政监督主体： （1）国家权力机关的监督 权力机关监督的特点：监督层次最高；监督权最大；监督范围最广；最有法律效力 权力机关监督的内容：检查政府机关及其工作人员执行国家法律、法规和各项国家大 6 政方针的情况。 （2）国家司法机关的监督；（3）政党的监督；（4）各种社会组织的监督；（5）人民群 众的监督；（6）舆论监督；（7）行政机关内部的监督：一般监督；专门监督。 22.我国行政监督现状： （1）行政监督主体多元化；（2）监督内容广泛；（3）监督具有统一性；（4）自体监督 和异体监督相结合 23.我国行政监督机制的问题分析： （1）多元化的监督力量缺乏有力度的整合，监督合力较弱：权力机关的监督作用发挥还不 够充分；司法监督的作用有限；群众监督缺威，实效性较低；舆论监督的效力尚未得以充 分发挥；行政监督的自我监督系统的作用发挥不理想。 （2）行政监督法规不完善 （3）行政监督偏重于事后监督 （4）监督者的素质还有待提高 24.我国行政监督的完善： （1）加强行政监督法制建设 。 （2）建立严密的监督体系、合理的监督结构，提高监督合力。 保证专门监督机构的独立性；建立完善社会监督；完善群众监督；加大媒体监督的效 力。 （3）建立完善的行政监督信息收集系统 （4）加大政府行政的透明度，深化政务公开 （5）监督重点由事后监督转向从事前监督入手，形成事前、事中和事后三位一体的全过程 监督。 （6）完善行政问责制，加强政府责任制度的建设 问责方式，由“权力问责”向“制度问责”转变；问责范围，由追究“有过”向“无 为”转变；问责主体多元化；加大权力滥用的成本。 （7）加强监督队伍自身建设，完善对监督者的监督:自律；他律 对人大代表的监督，建立述职、检查制度；对党的监督，建立群众评议党员制度；对 司法的监督，建立陪审员制度和法律职业监督员制度 。 第七讲 行政沟通 25.行政沟通过程：P137 （1）发送者意愿的形成：发送信息方必须决定发送的内容，而意愿的形成则与发送者的人 格、学识、经验、能力及目的等因素而定。 （2）选择媒介：接受者的认知能力、接受者的数目、所发送意愿的性质。 （3）决定发送路径和时间 （4）接收者收受信息并理解信息 （5）接受者反馈 第八讲 行政立法 26.行政立法的主体: （1）中央行政立法主体 国务院制定、发布的行政法规 （采取条例形式） 国务院批准发布的行政法规（条例、规定等形式） 国务院各部委立法（命令、决定、指示等形式） （2）地方行政机关立法 （办法、细则等形式） 省、自治区、直辖市人民政府 海纳百川 有容乃大 08 级 公共管理学院 池生金 第 7 页 共 8 页 省、自治区人民政府所在地的市政府 经国务院批准的较大的市人民政府 27.行政立法的类型: （1）主动立法：指行政机关根据行政需要在自己职权范围内制定行政法规和规章。 （2）受托立法：指行政立法主体依据特定法律授权，或者有立法权的国家权力机关和上级 行政机关的专门委托，在授权和委托的权限范围内，依据法定程序，代为制定规范性法律 文件的行为。 （3）补充立法：指行政机关因执行法律而订立的施行条例或细则 第九讲 公共财政 28.公共财政的特征 （1）公共财政存在的基础是着眼于弥补市场失灵； （2）公共财政的收入来源于社会的公共收入，公共财政的支出体现为社会的公共支出； （3）公共财政的目标是满足公共需要，在全社会范围内进行分配； （4）公共财政的分配主体是政府； （5）公共财政的分配依据是非市场性渠道； （6、公共财政具有强制性和补偿性。 29.公共财政的职能 （1）筹集资金 （2）配置资源： 地区之间的配置。主要财政补贴、税收、财政政策等经济手段来实现资源在不同地区 之间的配置。 产业部门间的配置。主要是通过调整投资结构，增加或减少对某产业部门的投资，或 利用税收、财政补贴和投资政策等引导企业的投资方向。 资源在政府部门与非政府部门间的配置。 （3）弥补市场失灵：提供公共机构的运行支出、提供国防支出、维持正常的社会经济秩序 的支出、提供科教文卫的支出 （4）主要以社会保障支出来维护社会公平 （5）维护市场秩序、稳定宏观经济领域：充分就业、物价稳定、国际收支平衡、经济持续 发展 第十讲 人事行政 30.