公共资源交易“湖北模式”的实践与思考

公共资源交易综合监管“湖北模式”的实践与思考 （2014 年 12 月 PPT 讲稿） 孝感市公共资源交易监督管理局 党组书记、局长 张金国 一、 “湖北模式”的基本情况 近年来，全国各地都在积极探索公共资源交易市场管理体制 和运行机制。湖北省创新综合监管体制，在全省上下形成统一综 合监管机构、统一交易平台、统一管理制度、统一评标专家库、 统一行业自律组织“五统一”综合监管机制，在净化市场环境、 规范市场行为、保障市场权益、预防和惩治腐败等方面发挥改革 引领示范效应，被业界称为“湖北模式” ，在全国引起积极反响。 （一） “湖北模式”的形成 “湖北模式”的形成大体经历了二个阶段： 1、模式萌芽。从 2000 年开始，我省把建立招投标综合监管 体制摆上重要议事日程，全省自上而下改革创新招投标管理体制。 2003 年开始推动招投标中心建设，将分散在各个行业部门的分 散交易平台撤销和统一整合形成综合招投标平台。 2、模式形成。2006 年开始建立专门的综合监管机构，10 月， 省政府成立了监察、发改等 16 个省直部门为成员的招投标管委 会，组建了政府直属的招投标管理办公室，加挂监督管理局牌子。 2007 年 9 月，省政府出台湖北省招标投标管理办法 （省政府 306 号令） ，全省上下深入贯彻文件精神，开始全面建立以“五 统一”招投标市场综合监管体系。2008 年 3 月，中纪委监察部 批示将“湖北招投标市场综合监管体系建设”列为国家预防腐败 局试点项目。2010 年开始，省市县三级“五统一”招投标综合 监管模式全覆盖向纵深推进，2011 年底，基本实现全覆盖目标， “湖北模式”基本形成。 （二） “湖北模式”的发展 1、监管体制新变化。2012 年开始，全省各地招投标综合监 管机构和综合交易平台相继开始更名，交易范围由综合招投标向 公共资源交易领域拓展，体制上确立一委一办（局）一中心”的 组织架构，向公共资源交易集中综合监管转变。 2、工作任务新目标。提出建立全省“一网一库一规”新目 标。 “一网”就是建立全省统一的公共资源交易管理信息网络。 “一库”就是建立全省统一的评标专家库。 “一规”就是规范 全省统一的公共资源交易程序和规则。 3、破解难题新探索。选择乡镇公共资源交易市场建设、防 治围标串标、合理低价评标办法、诚信体系建设、办案联动机制 -3- 建设等方面试点，不断探索有效解决路径，破解困惑公共资源交 易的现实问题。 （三） “湖北模式”的意义和作用 我省是全国第一个实施招投标综合监管体制改革的省份， 是全国公共资源交易市场改革创新的一面旗帜，为规范全省公 共资源交易市场秩序发挥了重要作用，为全国的公共资源交易 体制改革提供了可资借鉴的经验。我省创新招投标综合监管模 式得到社会各界的高度肯定，被国家监察部、预防腐败局确定 为全国唯一的招投标管理体制创新试点项目，并将其纳入我省 与监察部签署的省部合作协议。目前，全省共建省市县三级公 共资源交易中心 92 个，工程建设、政府采购、产权交易、土地 招拍挂、医疗器械和药品采购等项目实现进场交易，2013 年全 省进场交易规模 4300 亿。 “五统一”综合监管机制富有特色，优势明显： 1、统一综合监管机构：对市场统一管理。建立一个没有部 门和行业利益，具有独立性、实行综合监管的机构，对各类招投 标市场进行统筹协调和监督管理，有效促进解决部门各自为政、 行业垄断、规则各异等问题。 2、统一交易平台：充分整合资源。形成统一进场交易、统 一信息发布、统一操作规程、统一监督管理，形成规则统一、公 开透明、服务高效、监督规范的市场体系，有力推进市场规范运 作，实施阳光交易。 3、统一管理制度：规范市场秩序。把各类交易活动运行规 则、监管和服务流程、市场主体行为规范纳入统一的制度规范之 中，将市场管理纳入规范化制度化轨道，保证市场运行规范有序。 4、统一评标专家库。建立全省统一的“门类齐全、覆盖面 广、管理规范、资源共享“的评标专家库，扩大数量，提升质量， 解决专家库管理不规范、人数偏少、门类不全、专业不专和关系 标、人情标 等问题，促进市场公平正义。 5、统一行业自律组织。自律与他律相结合。建立统一的行 业自律组织，开展各类活动促进行业诚信和守法意识，对不良行 为通过违法违规行为信息公布平台进行公告，不断净化市场环境。 （四）湖北模式的困难和挑战 公共资源交易监管是一项新兴事业，在国家层面从上到下还 缺乏一个统一的成型的成熟的监管模式， “湖北模式”摸着石头 过河” ，在探索中前进，在创新中发展，但也面临着一些困难和 挑战： 1、法律支撑不强。我国现行公共资源交易市场管理体制主 要是以行业主管部门为主、多头执法的分散管理体制，行业监管 与综合监管分工不明，在依法履行监管中，或多或少存在职责不 清、监管责任不明、监管力度有限、监管错位缺位等问题，综合 监管缺乏手段和法律支撑导致综合监管主要是场内程序监管，中 -5- 间管的多，两头管的少，难以发挥监管合力。 2、制度体系不全。虽然各地方、各部门配套出台了大量的 公共资源交易规范性文件和实施细则，但是由于种种原因，相关 管理规范、运行规程、监管制度、实施细则还不够完善，有的针 对性和操作性不强。围标串标、利用规则漏洞等情形还存在。 3、诚信基础不牢。社会诚信基础缺乏，导致一些市场主体 特别是投标人不讲诚信，唯利是图，在市场交易中搞违法违纪活 动，其结果是导致制度失灵，市场失灵，过程很公平，结果不公 正。在目前，执法查处案件力度不够，措施不多，违法成本较小 ，也促长了市场不良风气。 4、技术手段不新。各地推进公共资源交易信息化建设力度 和进展不平衡，有的规划起点不高，有交易系统功能不全，数据 信息难以共享，信息系统互通不够，信息化建设难以满足公共资 源交易需求。 5、工作力量不足。公共资源交易领域繁重的工作任务与现 有工作力量形成反差，现有干部职工队伍与新形势的要求存在一 定差距，综合素质还需进一步提高。 二、 “湖北模式”的孝感实践 孝感市招标投标综合监管机构 2008 年 4 月成立正式运转， 2013 年 4 月更名为公共资源交易工作管理委员会办公室（监督 管理局） 。近年来，在孝感市委市政府的高度重视下和省局大力 支持指导下，坚持践行湖北综合监管模式，按照实现一流管理、 提供一流服务、建设一流队伍、创造一流业绩的总体要求，努力 探索一条符合上级要求、符合客观规律、群众满意的新路子，有 力促进公共资源交易（招投标）事业快速发展。 2009 年，省纪委监察厅、省招投标局确定孝感为湖北省招 投标市场综合监管体系建设三个试点之一； 监察部湖北省政府关于加强武汉城市圈惩治和预防腐败 体系建设有关事宜备忘录签署后，孝感被省纪委监察厅 列为招投标综合监管规范化建设联系点； 2013 年，省源头治理腐败工作领导小组将我局确定为公共 资源交易综合监管省级示范点。 （一）建立招投标“五统一”综合监管模式 综合监管机构建设：2008 年 4 月，市政府组建市招标投标 工作管理委员会，成立市招标投标管委会办公室、招标投标监督 管理局，新机构既是管委会日常办事机构，又是市政府负责全市 招标投标市场综合监督管理的机构。 平台建设：按照整合招标投标平台资源的要求，市、县两级 综合交易平台按规划布局建成率 100%；交通、水利、城建等工 程建设项目以及与之相关的设备、材料等均进入统一平台交易， 实现“应进必进，应招必招” 。 专家库建设：随着公共资源交易项目和范围的扩展，多次面 向社会公开补征评标专家，入库专家 1041 人；评标专家实行动 -7- 态管理，对违规专家进行清除。 行业自律组织建设：2009 年，在全省率先建立跨行业、跨 地区的招标投标协会。协会成立后，积极开展签订自律公约、发 出自律倡议、评选优秀会员、情况交流、理论研讨、知识竞赛等 活动，有效促进行业自律。2013 年 5 月，全省招标投标协会第 三次会长联席会议在孝感召开 。 制度建设：依照法律法规，结合实际，以市政府、管委会、 办（局）等名义先后出台了各类公共资源交易（招投标）管理制 度 100 多项，逐步形成务实管用的制度体系。 （二）构建公共资源交易市场监管体系 1、市编委发文，监管、服务机构实现更名。 2012 年 6 月平台整台更名为公共资源交易中心。2013 年 4 月，综合监管机构更名为公共资源交易工作管理委员会办 公室（监督管理局） 。 2、市政府出台关于加强公共资源交易管理工作的实施意见 。 今年 5 月，市政府出台关于加强公共资源交易管理工 作的实施意见,进一步健全公共资源交易管理体制和运行机 制，明确进场交易范围、方式和规模标准，规范公共资源交易 运转流程，加强公共资源交易监管。确定政府投资和使用国有 资金的工程建设项目、政府采购， 土地使用权和矿业权出让、 公立医疗卫生机构医疗器械和耗材采购等公共资源都要统一进 场。逐步将城市占道 经营权、罚没物品拍卖权、路桥街道冠 名权、大型户外广告经营权、客运路线和出租车经营权等特种 行业经营权等项目。 3、建立公共资源交易运作机制 公共资源交易的运作机制具体实行“八统一” 。即： 统一进场交易。 统一信息发布。 统一评标专家库。 统一安排场地。 统一交易规则。 统一收费管理。 统一见证服务。 统一综合监管。 （三）大力引入现代管理方式 推行流程管理 按照公共资源交易活动的特点和要求，推行流程管理。并根 据实际情况的变化，多次优化与细化。流程管理让交易活动各个 节点清晰，操作规程、操作人员、操作要求具体明确。流程管理 充分体现优化设计理念，内部操作精细，外部操作简明，既满足 监督管理信息需要，又方便交易活动各方参与人办事。 实施缺陷管理 坚持以服务对象满意为标准，多途径、多渠道征求意见和建 -9- 议，通过寻求缺陷来分析、排查和梳理在交易活动中容易出现的 各类问题，并按照轻重缓急，有计划、有步骤地加以整改，有效 解决了公共资源交易市场实际存在的法律法规不完善、监督管理 不到位、主体行为不规范等问题 实施绩效管理 建立考评机制，每年制定局机关内部目标和县市区目标考核 办法，对全市公共资源交易工作实行绩效考评，并按照“工作思 路任务化、工作任务目标化、目标管理项目化、项目推进方案化、 方案落实成果化”的基本路径，保证工作由思路变为成效，建立 又好又快的工作机制。 导入质量管理 建立 ISO9000 质量管理体系，2010 年获质量管理体系认证 证书，以管理高效化， 运行规范化，服务标准化为质量目标全 面提升管理水平。 （四）着力健全监管制度 业务管理方面：结合孝感实际，分层出台新的制度规定，织 密监管制度笼子。市政府先后出台关于加强公共资源交易管理 工作的实施意见 、 关于在招投标活动中防治围标串标挂靠行为 的通知 、 孝感市评标专家和专家库管理办法等文件；市管委 会出台了工程建设项目招投标工作流程 、 工程建设项目招投 标联合备案审查工作办法等文件；部门联合出台工程建设、国 有产权交易、土地使用权、矿业权招标拍卖挂牌出让、医疗设备 和医用耗材集中招标采购进入公共资源交易市场具体实施办法等 文件；办（局）根据规范市场需要，独立出台监管和服务制度 100 多项。 机关管理方面：围绕民主决策和科学决策、人财物管理、作 风效能建设等完善和出台 20 多项制度。 2013 年 4 月，省委常委、省纪委书记候长安到孝感调研， 专题听取了孝感招投标制度建设和落实工作情况的汇报发 言，对孝感公共资源交易制度建设工作给予充分肯定。今年 3 月，省委政研室内部参阅专门刊载了孝感为公共资源交易 扎紧制度笼子的经验。 （五）运用现代科技手段 科学务实开发系统。联合软件公司研制完成孝感市远程在 线招投标操作管理系统 ，系统既能满足招投标业务全程电子化 运作需要，又能满足综合监管工作和纪检监察机关电子监察的要 求。目前，市本级所有进市中心交易的工程建设项目实现了网上 报名、网上收退保证金、网上抽取评标专家等关节环节的全覆盖； 1000 万以内的建设工程项目实现了网上招标、网上审批、网上 投标、网上开标和评标等环节全流程电子化运行； 2013 年市本 级交易平台共完成 206 个工程建设项目，交易金额 37.09 亿元， 2014 年截止到目前共完成 201 个工程建设项目，交易金额达 64.59 亿元。 推动区域一体发展。在成功实现评标专家抽取系统区域一体 -11- 化的基础上，选择孝感市所属孝南区、安陆市、大悟县等地作为 试点，实现基础网员数据库和 CA 数字证书市县两级共用共享， 指导试点地方从实现项目网上报名等关键环节入手，推广电子招 投标交易系统应用，逐步实现交易项目全流程电子化。孝南、大 悟目前已建立了基础数据库，实现网上报名、保证金收退、网上 抽取评标专家等方面的电子化运行。云梦、安陆也将试行网上交 易。 积极稳妥保障安全。一是做好设备设施安全。与设备供应商 签订合同，做好设备设施的售后运行维护，做到发现故障及时处 理，重要的设备设施都设置备份。二是做好软件信息安全。依据 国家和有关部门的管理办法，制定切实可行的电子交易软件系统 安全管理制度，对关键核心数据，建立服务器访问日志，采取可 靠软件和硬件技术加强保密，防止网络恶意攻击，造成损失。开 展软件检测和认证，对系统运行情况组织专业人员随机抽查和定 期检查，排除安全隐患。三是做好应急预案。制定详细的应急预 案，有效处置在实施过程中可能会遇到的各种各样的情况和问题， 降低风险。 2010、2011 年，孝感市全程网上招投标系统连续被孝感市 纪委授予创新项目奖。 2012 年，被省纪委、省监察厅授予 2011 年度全省纪检监察工作“创新奖” ，并参加了全省纪检监察系统 改革创新成果展。2013 年获得了国家版权局颁发的计算机软 件著作权登记证书 ，2014 年 3 月，通过湖北软件测评中心的验 收测试，2014 年 5 月取得湖北省科技厅颁发的科技成果登记证 书。 2014 年 7 月，被列入全市党的群众路线教育实践活动为民 办 100 件实事项目清单。 （六）树立行业新形象 坚持监管服务标准化 制定出台工作服务规范 、 一次性告知制 、 首问负责 制 、 限时办结制度 、 服务承诺制度 、 中心人员定期轮岗制 等制度。工作人员亮牌上岗，在接受咨询、来电、来访、办事时， 其服务用语、接待要求等按服务规范进行。 推行政务事务公开化 全力打造阳光交易平台。对社会和服务对象关心关注的有关 事项、监管服务机构办事的依据、过程、结果，通过报刊、网站、 印发宣传材料、会议通报、召开通报会等形式公开，做到真公开、 全公开，接受监督 保持作风建设常态化 经常开展风险教育和作风建设主题活动，制定孝感市公共 资源交易廉政风险防控工作方案 ，从交易业务流程的各个环节 和行政管理的人、财、物等关键部位，加强腐败风险防控体系建 设。积极争创监管服务品牌。今年根据市委关于落实党风廉政 建设党委主体责任纪委监督责任的实施意见精神，结合实际， 机关出台了落实党风廉政建设两个责任工作清单 。 -13- 三、深化“湖北模式”的思考 “湖北模式”较好地解决了分散管理、各自为政、监督缺位 等问题，凝聚了全省各地多年的探索实践经验，是集体智慧的结 晶，以“湖北模式”为管理体制的全国公共资源交易市场建设已 呈“星星之火可以燎原”之势。目前虽然在实践中还面临一些困 难和挑战，但也有难得的发展机遇，特别是十八届三中全会 “建设统一开放、竞争有序的市场体系，使市场在资源配置中起 决定性作用”的提出，十八届四中全会作出依法治国的决策以及 国务院整合建立统一规范的公共资源交易平台实施方案的出 台，必将为“湖北模式”的深化营造更好的环境，带来更大的希 望， “湖北模式”前途光明。同时，保证“湖北模式”的生机和 活力，再创辉煌，仍需改革创新，艰辛探索，不懈努力。 （一）继续深化体制改革。 1、改革创新，破解难题。体制不顺是建立统一规范公共资 源交易市场面临的最大难题。改革创新体制，也是公共资源交易 领域的最大红利。要致力破解体制困局，打破部门利益坚冰，让 公共资源交易市场要素流动，成为真正的一池活水。今后“湖北 模式”体制改革的主要方向是，落实十八届三中全会、四中全会 和中央有关精神，加强顶层设计，依据现有体制基础框架，进一 步探索建立符合我省现阶段公共资源交易市场运行特点的监管模 式。目前省局正在推动出台湖北省招标投标综合监督管理条例 、建议进一步出台湖北省公共资源交易市场建设指导意见 、 湖北省公共资源交易监督管理办法 。要紧紧围绕建立统一规 范、竞争有序的公共资源交易市场这个总目标，重点推进公共资 源由行政配置向市场配置转变，由管办一体向管办分离转变，由 “九龙治水”向综合监管转变，由传统人工运作向电子化交易转 变。 2、积累经验，放大效应。要通过“湖北模式”的实践，转 化为国家层面可以借鉴的经验，扩大改革成果，放大创新效应。 要以建立统一规范公共资源交易市场为重大契机，积极争取和建 议国家公共资源交易监管体制的深化改革，形成统一法律法规（ 如：公共资源交易法） ，建立统一监管模式。 （二）健全完善交易网络（全省有形市场“一网” ） 1、进一步构建横到边、纵到底的省市县市乡四级公共资源 交易网络。 横到边：将工程建设、政府采购、土地矿业权交易、药品医 疗器械采购、产权交易、政府特许经营等公共资源交易项目全部 纳入公共资源交易中心集中进行，整合形成统一规范的公共资源 交易平台。 纵到底：2011 年中办国办印发关于深化政务公开加强政 务服务的意见曾提出， “为公共资源交易搭建平台、提供服务， 逐步推进省、市、县、乡四级公共资源交易网络建设。 ”对乡镇 级公共资源交易平台可紧密结合实际，因地制宜建设。今年，湖 北省财政厅、农业厅、民政厅联合印发湖北省农村集体“三资” -15- 管理办法 ，要求乡镇普遍建立农村产权交易中心，乡镇公共资 源交易平台，可以考虑充分利用这一平台，整合建立乡镇公共资 源交易网络。 （三）加快统一市场规则（全省“一规” ） 制度规则对于建设统一开放的公共资源交易市场、提高资源 配置的效率和公平性具有重要意义，需继续着力建设统一规范的 制度体系，形成全省“一规” 。 1、制定全省统一的公共资源交易目录，明确在统一平台上 交易的公共资源项目范围和标准，实现项目应进必进，应进尽进。 2、加快出台全省统一的工程建设项目招投标、土地使用权 和矿业出让权出让、国有产权交易、政府采购等目录范围内的项 目进场交易的标准文本、操作程序和基本规则，完善平台服务流 程和标准。坚持“公开公平公正、诚实信用、择优”的公共资源 交易价值取向，着力推动择优择强规则的研究与应用。学习借鉴 广州“诚信商务评价法” 、合肥的建设工程和政府采购“有效合 理最低价评标法”和产权交易、土地拍卖“有效最高价竞得法” 。 3、开展交易市场规范性文件清理，坚决破除市场壁垒。重 点纠正违法设置行政审批或备案、干预市场主体自主权、实施地 方保护和行业封锁等内容，保证省域范围上下制度规则的统一。 有关公共资源的制度规则，都应当在公共资源交易平台和国家电 子公共服务网络上统一向社会公告、接受社会监督。 （四）聚力推进电子交易（全省无形市场“一网” ） 实现公共资源电子交易，是信息时代的必然趋势，要加快建 成全省一网。 全省一网的基本特征：在范围上，实现横到边，纵到底，横 向包括所有类别的公共资源交易项目（工程建设、政府采购、土 地矿业权交易、产权交易等） ，纵向连通市、县、乡、村各级公 共资源交易业务；在功能上，实现一网多能。依据省域网，满足 各方需求，从网上信息公开逐步发展到网上交易、网上服务、网 上监管；在增值服务上，实现蝶变效应。从建立省域基础数据库 到实现大数据分析，为宏观管理科学决策提供专业化服务，促进 省域公共资源交易事业持续快速健康发展。 建好全省一网，省级公共资源交易监管机构和行业主管部分 承当着共同责任，省级综合监管机构在发挥指导协调和牵头抓总 作用方面 ，应统筹推进四大机制建设。 一是建立组织保障机制。公共资源交易平台信息化建设工作 量大，业务性强，创新能力要求高，必须建立专门机构，配备专 业人员。省、市公共资源交易管理部门，应当设立信息技术处 （科） ，具体承当信息化工作的监管、指导、协调。交易中心应 成立相应的信息化专门服务机构，具体履行交易平台信息化的公 共服务职能，县市管理服务机构中，至少应当配备两名以上专业 人员，乡镇应当至少配备一名具有一定专业水平的信息管理员。 -17- 二是建立创新激励机制。不断提升公共资源交易信息化水平， 核心在创新，关键在人才。要采取多种措施，围绕公共资源交易 信息化主题，通过座谈会、研讨会、论坛等形式，汇聚民智，博 采众长。要制定相关政策，激发公共资源交易领域各类人员的创 新热情，对做出贡献的人员要予以奖励。 三是建立服务保障机制。公共资源交易信息化建设要做好相 应的配套服务，突出要做好几个方面的配套服务：一要抓好人员 的培训服务。各级监管服务机构要培养一批既懂公共资源交易业 务，又具备信息化技术知识的复合型人才。在此基础上，要加强 社会应用人员的培训。要采取各种宣传、培训形式，让社会人员 掌握使用要领，熟练运用公共资源交易相关软件系统。二要抓好 社会组织的全程服务。信息化的发展要求相关的服务及时跟进， 主要包括：硬件设施供应商，软件系统供应