关于深化我国事业单位管理体制改革的思考

目 录 内容摘要1 正文1-6 序论1 一、我国事业单位管理体制上存在的问题1 (一)布局不合理,机构重复设置,资源浪费严重1 (二)功能定位不清,造成政事不分、事企不分 2 1.事业单位成为政府的附属物2 2.管理体制和运行机制行政倾向明显2 3.现有事业单位分类界定不清2 (三)机构人员臃肿,财政负担过重 2 (四)事业单位的人事管理制度普遍存在相当严重的问题3 二、事业单位管理体制改革的措施3 (一)打破条块分割、部门分隔,着力调整布局结构 3 (二)对事业单位进行重新定位、分类,给事业单位消肿 4 (三)着眼于体制创新,深化人事管理体制的改革 4 1.建立有利于各类人才能上能下、能进能出的管理制度。5 2.推行全员聘用制,在管理模式上创新。 5 3.以目标管理为突破口,在考核方法上创新。 5 4.要建立有效的精神激励机制。6 结束语6 参考文献7 1 关于深化我国事业单位管理体制改革的思考 摘 要 建国以来，事业单位在国民经济和社会发展中一直起着重要作用，但随 着经济社会的发展，事业单位管理体制已不能适应市场经济发展的要求,存在许 多严峻的问题:布局不合理、机制不活、效益不高；机构重叠、条块分割；事政不分, 事企不分等，改革势在必行。事业单位改革既是公共服务体制改革的关键内容， 也是实现公共服务体制创新，改善公共服务供给的重要途径。事业单位管理体制 应在明确目标的前提下,依据政事!事企分开的原则,科学规划,整体推进改革。 关键词事业单位；管理体制；改革；思考 我国正处在从初步小康向全面小康社会过渡、从生存型社会向发展型社会 转变的关键时期。随着计划经济体制向社会主义市场经济体制的转变,传统的、 高度集中的、计划经济体制下由政府统一安排调度资源的事业单位，已不再适 应市场经济发展的要求,而且事业单位改革已经严重地滞后于经济、政治体制改 革,成为我国经济社会发展的一大障碍。事业单位是我国各类人才的重要集中地,是 增强我国综合国力的主要领域,是实施科教兴国战略的重要阵地。创新公共服务 体制，改善公共服务提供，是新阶段解决社会矛盾的内在要求。因此,搞好事业 单位管理体制改革,对推动经济发展和社会全面进步,实现全面建设小康社会的 奋斗目标,都具有十分重要的意义。 一、我国事业单位管理体制上存在的问题 随着社会主义市场经济体制的逐步建立和健全,与之相适应的事业单位管理 体制改革表现出明显的滞后性和复杂性,面临着许多严峻的问题,主要表现在以 下几个方面: (一)布局不合理,机构重复设置,资源浪费严重 目前,在管理方面虽然正在由原来的政府主办并主管的指导思想逐步转变为 政事合作的指导思想,但是由于没有相关的法规制度的配合,在一定程度上造成 2 了管理方面各自为政、条块分割、自我封闭的局面,导致许多同一领域的社会事 业单位，分属不同层级政府，并分属不同部门,而且各个事业单位之间缺乏必要 的了解,一些职能相近或职能交叉的事业单位互不沟通。对本来可以共享的资源 或本来可以相互利用的设施设备等实行封闭管理,从而造成了事业单位在基本建 设、设备购置上的重复投资。加之各类事业单位, 喜欢自成系统，自我满足,追 求本部门的大而全或小而全,从而带来了突出的低水平重复建设以及难以配合协 作、公共事业资源浪费严重等弊端。 (二)功能定位不清,造成政事不分、事企不分 1.事业单位成为政府的附属物。目前我国的事业单位大都由国家投资兴办, 政府直接管理。在庞大的事业组织体系中,政府充当着经营者、所有者、管理者 等多重角色,使各类事业单位不得不接受国家机关的领导,成为政府部门的附属 物,从而造成了政事一体化。 2.管理体制和运行机制行政倾向明显。事业单位普遍套用行政级别,这种管 理办法极易造成事业单位与行政机关等同,在管理上使事业单位成为行政机关的 延伸。 3.现有事业单位分类界定不清。从管理权属看,有中央、省、市、县、乡 (镇)从主办主体看,有党委部门、政府部门、事业单位下属、还有企业办的；从 经费来源看,有财政全额拨款、财政拨补、自收自支；从类型上看,有行政管理 型、生产开发型、公益型,不少还是一所两制或扮演多种角色；产业与事业混杂,分 类界定十分复杂，政企不分和事企不分，导致事业单位角色的混乱,从而很难使 其知道自己到底是什么,应该做什么,进而影响到工作的效率。 (三)机构人员臃肿,财政负担过重 据 2004 年的统计资料,全国各类事业单位的总数为 130 多万家,从业人员总 数大约为 3000 万人“其中:教育系统机构数 31 万多家,从业人员为 1368 万人;农 林牧水技术推广与服务系统机构数 28 万多家,从业人员为 321 万人;医疗卫生系 统机构数 10 万多家,从业人员为 392 万人“另外,文化系统机构数 5 万多家,广播 影视系统机构数 4 万多家,科研设计(含勘探)系统从业人员为 118 万人,交通系 统从业人员为 104 万人,新闻出版、城市公用、社会福利等系统也占有相当比例。 事业单位拥有国有资产近 3000 亿元,拥有全国人才总量的 60%,拥有全国科研人 3 员的 70%,拥有全国教师、医生的 95%,占国家财政预算开支的 1/3。 我国的事业单位,大部分由政府主办主管并直接财政拨款,实行事业经费供 给化,国家财政成为事业单位经费的唯一来源。与此同时,国有企业改革、政府 机构改革、大学生分配、军转干部分配时又有大量人员分流到事业单位,造成事 业单位财政供给不堪重负,公共服务面临紧缺尴尬场面:一方面,公民对事业单位 的服务要求越来越高,要求政府必须加大对公共服务领域的投入;另一方面,政府 面临着人员增多,财政负担进一步加重,这就限制了事业的发展和人的积极性的 发挥。这种状况在县乡两级政府表现得更为突出,很多县乡财政收入的 70%-80%要 用于事业单位的人头费,真正用于发展的费用很少，矛盾已经越来越尖锐。 (四)事业单位的人事管理制度普遍存在相当严重的问题 目前,符合各类事业单位特点的人事管理制度，还没有完全建立起来,有效 的竞争激励机制和自我约束机制还很不健全,能上能下、能进能出的用人机制还 没有形成；在一些事业单位,既没有政府部门的进入门槛,又没有企业的退出机 制,在政府机构精简的过程中,它们接纳了很多被政府机构裁减下来的人员,成了 次品收购站。而人员的能上不能下,能进不能退,造成了机构臃肿,人浮于事的现 象;同时又由于缺乏科学化的竞争机制和激励机制,导致事业单位被人的问题压 得喘不过气来,出现了富余的人员不出去,需要的人才进不来,有本事的人才留不 住,没本事的棒打不走，这样一种尴尬局面。在这样情况下,它们无法顾及自身 的社会公共服务任务,也就无法为人们提供优质的公共产品与公共服务。 二、事业单位管理体制改革的措施 事业单位管理体制改革，是一项复杂的系统工程。为保证改革的顺利实施, 我们要积极做好相关基础性工作,要在总结经验、反思过去、保持改革政策连续 性的基础上,针对目前存在的矛盾和问题,抓住关键所在,区别不同情况,统筹规 划,有序进行。为此提出如下建议: (一)打破条块分割、部门分隔,着力调整布局结构 鉴于长期的条块分割所带来的社会事业机构重复设置、布局不合理等问题, 在改革行政管理体制的同时,应同步实现社会事业资源的优化配置。首先要针对 传统体制下形成的各地各类事业单位重复设置、规模不足、效率不高等问题,进 行撤并调整，该集中的集中,该强化的要强化,该撤并的要撤并,该实行行业管理 4 的要进行全行业管理,从而清除部门分割带来的弊端“其次,坚持分级负责、区域 协调的原则,增强各级政府在事业单位规划与发展中的统筹规划与信息协调能力。 另外,对一些专业部门所办事业机构,要将其纳入事业服务体系之中统一管理,加 强事业单位发展规模“ (二)对事业单位进行重新定位、分类,给事业单位消肿 事业单位管理体制改革内容丰富,有外部的也有内部的,涉及部门多。突破 口和前提是分类，要以分类为基础,积极稳妥地推进管理体制的改革,主要有以 下几种形式: 一是对直接从事生产经营、接待服务、技术开发和勘探设计等活动,并可由 市场配置资源的事业单位,转为企业,进入市场。通过这种形式,将以生产经营为 主的事业单位改制为企业,构建新型的产权关系和企业制度,形成富有活力的内 部运行机制,使其成为真正的法人实体和市场主体;将科研、设计单位,转为科技 型企业,并进行股份制改造,使其面向市场经济主战场,充分利用自身的技术创新 优势,进行研发生产；将原按事业单位管理的宾馆、招待所、培训中心,也全部 改为企业,使其重新定位,积极参与市场竞争。二是对事业性质的经济、鉴证类 中介组织进行改制,与主管部门脱钩。将会计师事务所、审计师事务所、律师事 务所、资产评估事务所、房地产评估事务所和土地估价事务所等单位进行改制, 与政府部门在人员、财务、业务等方面彻底脱钩,改为合伙制或有限责任制性质 的经济组织,实行独立、客观、公正执业,建立与市场经济相适应的管理体制和 自律性运行机制“三是对多年不出成果、没有效益或职责任务基本消失的、以及 机构批准设立后一直没有组建的事业单位,予以撤销。对部分职责任务单薄,但 承担行政管理职能的单位,结合党政机关机构改革也予以撤销,其行政管理职能 划归市政府有关部门承担。四是对规模不大、效益不高、业务相近的事业单位 进行合并,盘活资源;对社会公益类事业单位,调整布局,推进资源重组。从而优 化资源结构,精简机构和人员,为财政节约经费。五是对确有必要存在,但业务日 趋减少、任务不饱满的事业单位,压缩编制,重新定编定岗；对政府委托行使行 政管理职能的事业单位如畜牧局、房管局等,参照党政机关机构改革的做法,重 新界定职能,精简人员编制“六是对部分事业单位的职能和管理方式进行调整,体 现政事分开原则,使之更好地发挥作用。 5 (三)着眼于体制创新,深化人事管理体制的改革 事业单位在计划经济和传统体制下形成的管理模式和运作方式难以适应改 革的需要,不论是在管理机制,还是在经营规模、人员结构等方面,都存在着与形 势发展和工作要求不相适应的情况。因此,推进事业单位人事管理体制改革,必 须更新观念、与时俱进,在管理创新上下功夫。 1.建立有利于各类人才能上能下、能进能出的管理制度。在管理体制上创 新，引入竞争激励机制,建立富有活力的人事管理和运营机制。竞争是最好的管 理，如果失去激励机制,管理便丧失了活力。在事业单位内部实行优化组合、双 向选择、竞争上岗、待岗等制度,在工人上岗、管理人员职务升降、专业技术人 员职称评聘等方面,全面引入竞争机制,切实解决能上不能下、能进不能出、干 多干少一个样的弊端,促进人才脱颖而出,优化人才资源配置,形成人人奋发向上、 人人具有危机意识、竞争意识的良好氛围。创新人才流动机制,实现人员合理有 序地流动和配置,把工作的重心放在政府指导、咨询仲裁、监督服务上来,改革 现行编制管理体制,实行编制立法,放活事业单位用人择人权,减轻财政负担,将 经营类事业单位推向市场。只有在管理体制上创新,才能使事业单位改革真正到 位,才能使人才进口市场化,员工管理社会化,人员出口有序化。 2.推行全员聘用制,在管理模式上创新。事业单位人事制度改革,要通过推 行全员聘用制,逐步建立起政事职责分开、单位自主用人、人员自主择业、政府 依法管理、配套措施完善的分类管理体制。推行聘用制,是管理模式的创新,是 实现事业单位自主用人,保障工作人员自主择业,维护事业单位和工作人员合法 权益的有效手段。通过聘用制,实现由固定用人向合同用人转变,由身份管理向 岗位管理转变,由单纯的行政管理向法制化管理转变,由行政依附关系向平等人 事主体转变,由国家用人向单位用人转变,由单位人向社会人转变。要允许用人 单位按岗位、按职务、按业绩定报酬；允许技术、管理等生产要素参与分配； 允许在人员进出、工资基金的管理上实现形式多样、自主灵活的管理模式。只 有在管理模式上创新,才能更进一步调动事业单位自我管理、自我约束、自主改 革、自主发展的积极性。 3.以目标管理为突破口,在考核方法上创新。创新事业单位考核方法,需要 根据单位不同性质、不同岗位的特点进行分类考核,打破长期以来单一的考核模 6 式,形成以目标管理考核为突破口,以量化指标为基本手段,条块结合、各具特色、 多种考核模式并存的良好局面。一是对事业单位管理人员实行工作实绩动态考 核制。就是以目标管理为依托,以实绩为中心,以月度考核为方法的考核机制。 对管理人员的年度工作目标,按时序分解到月,采取每月自评、互评、群众评议、 组织考察等多种方法,确定考核等次,并及时与奖金福利挂钩。二是对专业技术 人员实行岗位绩效考核制。就是根据岗位职责,设置考核指标及对应分值,对被 考核人的工作绩效进行考核评价。逐月考核后公布考核结果,年底综合月考结果 确定年终考核等次。三是学年考核制,是指学校等事业单位根据自身特点,采取 以教学年度为考核时间段的考核模式,改变过去教学单位统一按照机关事业单位 要求实行年度考核的做法。四是综合指标考核制,是指将效益指标、质量指标、 行为指标捆绑在一起进行考核。诸如此类考核方法的创新,必将极大地调动事业 单位工作人员的积极性和创造性,推动事业单位事制度改革向纵深发展。 4.要建立有效的精神激励机制。管理者应从满足人的精神需要出发,尊重、 理解和关心员工,以激发员工的上进心和积极性。让广大员工事业有奔头、工作 有干头、经济收入有想头。通过构造共同的目标体系和价值观念,将全体员工的 潜在智慧充分发挥出来,成为事业发展与创新的强大动力。总之,事业单位管理 体制改革是我国经济社会整体改革的重要组成部分。我国自改革开放和逐步建 立社会主义市场经济体制以来,经