关于宗汉街道新塘村农民参股共建外口公寓的调查和思考

关于慈溪市宗汉街道新塘村 农民参股共建外口公寓的调查和思考 慈溪市农办 慈溪市宗汉街道新塘村靠近浒山城区，面积 0.93 平方公里，人 口 1 万多，其中外来人口 5000 多人。从 2001 年开始，该村抓住区位 条件提升的优势，结合改善外来人口居住条件，选择在新江路西侧 建造外口公寓，以出租形式来增加村级集体稳定收入。外口公寓第 一期于 2004 年投入使用，2007 年年出租收入达到 35 万元。外口公 寓第二期于 2004 年规划设计，在开发过程中，实行了与征地所涉西 片三队股份合作开发的形式，使征地顺利完成，村级项目落地并产 生经济效益，2007 年出租收入达到 85 万，西片三队 33 户参股农户 总共分得股份分红 24 万元。我办会同宗汉街道就新塘村农民参股 建外口公寓做法及取得的效果进行了调研，供市委市政府决策参考。 一、村建外口公寓让农民参股的起因 新塘村外口公寓是村级项目，让农民参股既有偶然性，也有必 然性。有偶然性，是因为被征地农民的一句话。当时，村里为外口公 寓二期项目征地召集涉及被征地农户进行协商，有些农户就提出， 村里征用土地，地价只有 2.7 万一亩，而你们征用造外口公寓后，有 三十多万元一年的收入，与其让村里赚钱，为什么不让我们农户入 股，让 我们也偿偿甜头？这种想法和建议得到了其他在场被征地农 户的响应，村级班子也觉得被征地农户的这种想法也不无道理。从 必然性来讲，村里认为第二期外口公寓建成后收益肯定是可观的， 2 但现在碰到问题是土地征不下，如果项目长期耽搁会给村级集体经 济带来损失，如果变相增加土地补偿费，将会扰乱土地市场，使今后 征地更加困难，如果硬征农户土地更不利于社会稳定。具体可以从 以下三方面权衡利弊：一是新塘外口公寓是已批项目，但二期建设 中，部分土地并未征用，主要是西片三队农户在权益上与村僵持不 下，如果土地征用中所涉及的利益问题一直未能妥善解决，二期外 口公寓建设不能得到实质性开发，对村级集体经济而言是一种损失 （当时预计每年损失 30 万），而且随着形势的变化，今后的开发成本 会更高，会增加村级开发所需资金。二是已经建成的公寓一期房屋， 得到了很好的市场效应，前来求租者络绎不绝，使村以及广大农民 看到了这一潜在的经济效益，被征地农民对土地增值的预期增强， 作为村级确实需要因势利导，找到一种村民也能接受的办法，使土 地征用能够顺利推进，项目能够落地。三是从土地的保障性来讲，土 地一旦被征用，就意味着农民失去了最可依靠的经济来源，这不但 是经济问题，也是社会问题，作为村级既应该为本村的经济利益着 想，也应该考虑农民征地后的生计问题。基于以上因素考虑，结合村 民的合理要求，村里班子决定吸纳被征地农户意见，对二期外口公 寓建设实行让被征地农户参股的办法。 二、具体做法 就农民参股建设项目的具体操作办法，新塘村班子进行了广泛 深入的讨论，认为农民参股建设项目的前提必须坚持程序到位，并 从制度上加以规范。他们的主要做法是：新塘村外口公寓二期工程 采用村与西片三队合股共同开发。村占 70%股份，三队占 30%股份， 投资和以后收益按此比例分成；西片三队的股份分配由生产队内部 社员自行商议，个人股份可以在生产队内部转让；参股村民 2 年内 不得退股及抽出资金；生产队投资款部分（社员入股款）根据项目进 3 展分六期缴纳到村，对征地款及地上花木赔偿款与投资入股款收交 分开，该付的付，该收的收；成立由 7 人组成的新塘外口公寓股份理 事会，会员由村主要干部和生产队推荐组成，其中村 4 人，生产队 3 人，任期三年，期满后双方根据实际情况调整，村干部随班子换届、 人员变动而调整，生产队成员随股权转移、股份大小调整；公寓管理 服从村统一安排；生产队有权查阅公寓收支及财务会计报告，有权 商定经营决策和投资计划、出租房屋的租赁价格等。 在实际操作过程中，他们还把握了以下几条原则：一是广泛深入 讨论。 对于外口公寓农民参股建设，到底可行不可行，如何实行，村 三套班子进行了广泛讨论，并征求村民代表、党员代表意见，做到决 策程序规范， 坚持公开、公平、公正。二是合理设置股份比例。建设 集体经济发展工程，是为了全村百姓谋福利，是主要动因，所以在股 份中应占绝大部分，起主导地位；让村民参股，目的是解决征地困难 和带动其致富，但不能因为村民参股而改变建设项目主要功能。为 此村与西片三队被征地农民协商，村级与西片三队以 7：3 设置投资 和分红比例，这样既满足了生产队合股经营要求，又不失村占主导 作用的地位。三是遵循村民自治原则。被征地农户与生产队之间的 利益分配以村民自治形式解决。因为各生产队历史原因不同，在底 分测算等有不同做法，为调动生产队积极性，同时也减少村级不必 要的精力，被征地农户与生产队之间利益分配由生产队内部自主分 配、转 移，股份转移也应该在生产队内部进行，以保证股份不流失， 如内部没人接收，统一转让给村集体。四是成立有利民主管理的运 作实体。 民主管理是工程建设、使用、发展正常进行的重要保障。新 塘村在与生产队股份合作后，成立了新塘外口公寓股东理事会，制 定了管理协议，明确了双方职责和权利，使工程建设、管理民主透明， 保证了村与被征地西片三队共同发展经济的和谐关系。 4 三、取得的成效 由于操作规范，程序到位，新塘村外口公寓二期工程通过农民 参股形式，取得了较好效果。一是解决了征地难问题。项目要进场， 首先是征地，股份合作找准了征地困难的切入点，满足了村民对土 地持续收益的要求，所有问题迎刃而解，而且受到老百姓的欢迎，新 塘村通过让农民参股，满足了农民土地收益的良好预期，使被征地 农户从抵制征地变为配合村级征地。二是增加了村集体经济收入。 外口公寓二期项目土地征用的顺利完成，也使得项目能够顺利落地， 加上项目区域位置优势，使项目产生了经济效益，增加了村级稳定 收入。2003 年前，新塘村主要收入为原自然村办公楼、厂房出租及 部分管理费用收入，年收入不到 80 万元,且有些房屋年久破旧，经常 维修，有些房屋位置较偏，经营成本高，经济效益差。外口公寓全面 投入使用后，年均增加村级稳定收入 100 万元以上（2006 年出租收 入 100 万元，2007 年为 120 万元），有力地增强了村级集体经济实力。 三是拓展了村级项目融资渠道。公寓二期工程总投资 730 余万元， 如果以村级独资开发，则压力相对重，特别是现在银行利率提高的 情况下，村里需要支出一笔不少的利息费用。村民参与股份合作后， 30%投 资比例由村民负担，这样既减轻了村集体建设贷款的压力， 又充分利用了民间富裕资本。四是增加了农民收入。通过让农民参 股改变了原来土地征用过程中一次性以货币补偿的形式，代之以细 水长流式的按股分红，使被征地农民得到了实惠。公寓二期所涉西 片三队 33 户农户从 2006 年以来，共分房租利润 44 万元（2006 年 20 余万元，2007 年 24 余万元）。此外，公寓建成后，村充分考虑本 村失业人员（特别是被征地农民），安排他们在公寓的出入登记、收 费、卫 生打扫、治安管理和维护岗位上工作，也在一定程度上解决了 被征地农民就业问题。五是提高了村民参与集体经济管理积极性。 5 由于村民自己参股，所得效益直接关系到切身利益，所以村民在新 塘外口公寓经营管理上积极献言献策，确保了村级集体资产的增值 保值。六是维护了社会稳定。由于在建外口公寓过程中，村与被征地 农户广泛深入平等协商，使农户能够对村级开发项目征地在心理上 能够接受，避免了强制进场带来的群众上访、与村对立等社会问题。 此外，由于外口公寓项目的成功建成，外来人口散居难管理局面得 到有效缓解，方便了外口管理，改善了外来人口居住条件，为维护稳 定打下扎实基础。 四、思考及其建议 当前，困扰我市建设项目用地“征地难、进场难 ”的问题，原因各 种各样，根本上在于被征地农民的土地利益得不到最大化，征地补 偿标准与土地出让价格相差悬殊；土地征用后，补偿形式方式单一， 主要是安置补助费分年支付和参加被征地农民养老保障，且标准相 对低。村级开发建设项目让村民参与股份合作，一是满足了被征地 农户对土地增值、建设项目收效的预期期望，二是把过去简单的货 币补偿转化为稳固的股份分红，既解决了农民征地的后顾之忧，又 增加了农民收入，从而使得征地得以顺利进行， 项目得以落地，使村 级获得稳定收入，三是由于采取股份合作的方法，农民对村级建设 项目可以资金入股，又利于解决村级建设项目融资问题。 宗汉街道新塘村让农民参股建设外口公寓与江苏苏州推行的富 民合作社有相同之处，从效果来看是一种多赢的模式，村级建设项 目土地征用得以顺利实施、建设项目得以落地、村级集体经济收入 增加、农民得实惠、保障更可靠，可谓一举多得。这种模式之所以能 够取得实效是找到了村级项目开发过程中村级集体经济组织、农户 之间利益分配的合理调节机制。从新塘村农民参股公寓房建设引申 开来，就是涉及了如何让农民更多地分享在土地增值过程中的收益， 6 土地征用补偿由简单化向多元化转变，实现国家、集体和个人三者 利益的有机结合，继而从根本上解决困扰我市“征地难、进场难” 问 题，使政府开发项目包括村级开发项目得以落地，使开发项目早日 发挥经济和社会效益等的诸多深层次问题。 基层反映，新塘村农民参股建外口公寓，这种做法作为个案要 在全市范围内广