我国依法行政建设的反思 - 复制

简论我国依法行政的现状与改革 论文摘要：依法行政是依法治国的的核心,践行依法行政,对于保 证党和国家方针政策的秩序性,实现社会长治久安,加强廉政建设,提 高行政工作效率,建设廉洁、勤政、高效政府具有十分重要的作用， 本文借用管理学原理、回应型法理论及经济学交易费用理论，对我 国依法行政的现状予以反思，并探寻我国依法行政的建设出路，即 通过法律综合移植，从行政管理、法律理论和执法实务等方面入手， 对我国依法行政建设提出重大变革。 关键词：法律模式 依法行政 交易费用 建构 依法行政是随着我国民主法制建设的发展而逐步发展起来的，邓小平同志 在党的十七届三中全会中提出，为了保障人民民主，必须加强法制观念，做到 有法可依，有法必依，执法必严，违法必究。1993 年党的十四届三中全会通过 学习的中共中央关于建立社会主义市场经济体若干问题的决定 ，提出“各级 政府机关干部都要依法行政、依法办事” 。1995 年修行的中华人民共和国地 方各级人民代表大会和地方各各级人民政府组织法55 条第 3 款规定“地方人 民政府必须依法行使行政职权” 。1996 年 3 月通过的行政处罚法在行政处 罚权的设定权、实施主体和处罚程序上等方面，贯穿了保证行政区域机关在行 政管理中必须坚持依法行政区域的方针政策。1999 年国务院召开了全国依法行 政工作会议，出台了国务院关于依法行政的决定 。2004 年 3 月 20 日，国 务院印发了全面推进依法行政实施纲要 。自此明确了今后数十年全面推进依 法行政的指导思想、目标、原则、任务和措施。 一、依法行政的现状 我国明确推进依法行政已经有了四五年时间了，建设法治政府工作取得了 重要进展，基本情况是： (一)、政府职能得到转变，创新行政管理体制。 地方人民政府分别制定或修订了政府工作规则及其加强政府自身建设 的规定。依法界定和基本规范了政府“经济调节、市场监管、社会管理、公共 2 服务”的职能。国有资产监管组织体系基本建立，政府的社会管理职能与国有 资产出资人职能从政府机构设置上分离。认真贯彻国务院关于投资体制改革 的决定 ，梳理固定资产项目办理流程，规范政府投资项目审批决策程序，政府 投资项目储备等工作稳步推进，行政类和行政辅助类事业单位的分类工作初步 完成。对社会公有公用的生产或生活资料，通过招标、拍卖等方式进行配置。 据统计，全国各地区省级部门负责审批的 100 多种特许经营或者专营项目，设 区的市级政府负责审批的如户外广告、公交线路经营权等近 400 多个项目均已 实行市场化配置。 （二） 、行政决策机制逐步完善，政府立法得到加强 凡是关系国计民生的重大决策，凡是涉及人民群众切身利益的重要事项， 都认真听取社会各界和专家学者的意见。为了保证立法质量，各地区在立法程 序上注重集中民智、反映民意，积极探索扩大公众有序参与机制、程序和方法， 注重深入基层调查研究，科学制定立法计划。据统计，全国有 26 个省级人民 政府、49 个国务院部门和 70%以上的市县政府出台了规范行政决策的专门规 定，明确了行政决策的权限和程序，建立了重大事项集体决策制度、专家咨询 论证制度和听取民意制度。 2004 年 2008 年 10 月，全国共制定地方性法规和地方政府规章 7873 件。关于加强经济体制改革和规范市场经济秩序的法规规章占 23.87%；关于 建立资源节约型环境友好型社会建设的法规规章占 19.26%；关于强化政府自 身建设，规范政府共同行为的法规规章占 11.2%；关于加强公共服务、社会管 理、维护社会稳定方面的法规规章占 27.02%。关于加强经济体制改革和规范 市场经济秩序的立法呈减弱趋态，关于建立资源节约型、环境友好型社会建设 立法和关于加强公共服务、社会管理、维护社会稳定方面的立法呈加强趋态， 关于强化政府自身建设、规范政府共同行为的立法呈均衡趋态。 （三） 、改革行政执法体制，理顺执法关系，规范行政行为，提 高执法效能。 各地区按照纲要的要求，扎实清理行政许可项目 25797 项，取消 8666 项，调整 1841 项；清理行政许可依据 25554 件，废止 3981 件，修改 2493 件；清理行政许可实施主体 2389 个，保留 1932 个，取消 302 个，调整 71 个；并对保留的行政许可事项进行规范。各地方及其工作部门遵循行政许可 确定的高效便民原则，不断创新行政管理方式，全国已建立了 2100 多个综合 性行政服务中心，采取“一个窗口对外” 、 “一站式办公” 、 “一门受理，简化表 格，并联审核” 、 “一次收费”等方式，简化办公程序，方便人民群众。 积极开展相对集中行政处罚权工作，积极推行综合执法试点。截至 2008 年 10 月，全国除经国务院批准的 82 个相对集中行政处罚权试点城市外，有 190 个市级政府和 840 个县级政府开展了相对集中行政处罚权工作，有 183 个 市级政府和 830 个县级政府开展了综合执法试点工作。相对集中行政处罚权和 综合执法的领域已从最初的城市管理逐步扩展到文化、旅游、矿山安全、农业、 林业、水利、交通、卫生等领域，有效整合了分散的执法力量，提高了执法效 能。 完善行政执法主体资格制度和行政执法人员资格管理制度。各地区通过建 中央人民广播电视大学毕业论文 3 立行政执法人员教育培训考核制度，完善行政执法人员资格管理制度，分级分 类组织行政执法人员学习培训，切实落实行政执法人员学法责任。全国各地区 行政执法人员第一轮学法考试工作基本结束，已培训各级各类行政人员达 600 余万名。 （四） 、行政监督制度和机制深化改革，行政行为得到有效监督。 建立层级监督制度，创新层级监督机制。陕西省制发了全国第一个依法行 政监督规定。截至 2008 年 10 月，全国已初步建立了“四级政府，三级监督， 三级备案”的工作体制；31 个省级人民政府都制发了规范性文件制定和备案监 督的规章；各地区还大力开展了规范性文件备案审查工作示范点活动。据统计， 2004 年至 2008 年 10 月，国务院法制办共备案登记地方性法规 3594 件，地 方政府规章 3133 件。 上述依法行政取得的成就，我国依法行政建设经历了三个方面的转变：一 是依法行政从外在强制向内在需求转变，依法行政不在是一个可有可无的口号， 而是中国经济社会发展的必然选择。二是依法行政由自上而下推行向上下互动 的方向转变。三是依法行政从政府推动型向政府与市民互动型转变。也彰显了 三大特色，即依法行政首先是在坚持落实科学发展观和维护广大人民的根本利 益基础上推行的；其次，它是在强化政府职能转变和行政管理体制改的迫切性 上展开的；最后，依法行政是一个系统工程，必须坚持政府立法、行政执法和 行政监督并重，其核心是正确限制并合理运用行政管理权。 二、我国依法行政建设的不足 从某种程度上讲，推行依法行政就是政府用法律对行政管理体制的一种深 层次改革。然而，我国依法行政推进的过程完全采用一种自上而下的一种强行 推行方式，注重法律法令的颁行，但并未注意到，依法行政是一个系统的工程， 它虽以法律为根基，但是它需要要综合的手段予以推进，片面强调法律的推进 是一种误解，具体说来主要体现如下： （一）依法行政的根基不足 1、行政合法性危机 在代议制度极为发达的西方国家中，通过民意机关的立法约束政府的行政 活动，是构成自近代以来西方法治国家基本宪政框架的法治理念。仅强调是否 有通往国会的“传送带” ，议会传向政府的民意之路已经出现断层与短路。更何 况在代议制并不成熟的当下中国，这种情况更为严重。人民代表和人大常委会 组成人员选举程序的不科学产生了大量不能真正代表民意的“人民代表”和 “委员” ，民意无法通过正常的管道如实地到达政府。有相当比例的法律尤其是 地方性法规都是政府或者政府的职能部门负责起草的。这种浓缩了政府部门利 益的法律草案往往是在人民没有实质性参与讨论的情况下，由人民代表大会以 法定程序的方式照单全收；基本失控的政府预决算与流于形式的人事任免程序， 使政府获得了足以支配一切的财政权和人事权。在缺乏有效的制约机制下，这 种权力完全有可能被滥用，成为部分人假公济私的工具。也就是说，政府就其 作出的行政活动难以陈述理由，以获取社会公众的信任，以至于许多政策、决 4 定出台之后引起了受其影响的个人或者组织明里暗着的抵制，如集团性的行政 诉讼大量增加，拆迁户的上访甚至在公共场所自杀等。这种抗争所产生的社会 力量重挫了政府的行政效率，使政府日益感到行使权力外在的重重阻力与内在 的力不从心。尽管如此，政府仍然必须应对社会发展过程中产生的种种问题， 以回应人民对其行政行为合法性提出的挑战。 2、多元利益主体的组织化 中国经济的发展模式是以最大限度利用有限资源为基本特征的。因追求近 期经济效益的明显增张作为各级政府的施政目标，结果是经济获得了巨大的发 展，可用自然资源却日益稀缺。这种短缺型发展之路，注定会加剧利益主体的 分化，而当利益主体分化到一定的程度时，各利益主体对自我权利的意识和主 张，就会发生各种方式和程度的冲突。这样，就需要一种社会秩序，这种秩序 的核心内容应该是能够保证各利益主体的利益需求在博弈中保持平平衡，其形 成则最终要以组织化的方式表现出来。于是，政府面对的主体是从“散沙一盘” 的个体渐渐地发展到被组织化的群体。虽然在严格的行政管制下，结社并不是 一种人人可以尽情享受的、并受法律保障的自由，但是在各种利益关联下（如 老乡关系、宗族关系等或者失地的农民、进城找工作的民工甚至老信访户）结 成的群体，已渐渐浮出水面，有的甚至获得了合法认可，如外地民工协会。 面对多元利益主体组织化的趋势，行政机关传统管制优势渐渐丧失，简单 的命令与服从的管制方式已经影响到了行政实效，组织化的利益主体在一定程 度上牵制着行政机关的决策走向。在这个博弈过程中，行政机关意识到如果在 决策中能够较好地回应组织化的利益主体诉求，可以使其决策获得更有力的支 持，提升政治层面的合法性。因为管制者通常偏重于组织性较好的利益集团， 以便取得更强的政治力量，并让这些利益集团通过优惠的管制政策取得一定的 额外利益，以诱使它们愿意在对管制者的政治支持方面进行投资。 3、个人福利及其保障 当下中国已进入一个风险社会。之所以称之为“风险社会” ，是因为不完善 的市场经济对个人产生的种种不可预期的风险，因政府没有一套较为完善的社 会保障体系，使个人对所从事的职业稳定性普遍产生一种焦虑不安的情绪；而 没有职业的人如失地的农民、下岗的职工和没有及时找到职业的大学毕业生对 未来更是感到前途眇茫。正如毛雷尔所说：“排除危险仍然是国家的法定 的和不可变更的任务，但该任务通过社会、经济、文化等领域的供应、给付和 补贴等任务而得到补充。 ”如果个人的生存风险不能通过制度获得转移、消解， 那么个人因生存本能而对风险的抵御，极有可能是以危及社会秩序为代价。这 几年全国各地发生的农民抗拒国家征收土地和城市下岗职工结队上访等事件， 已经成为社会秩序不稳定的主要根源。同时，因经济与社会发展所产生的“外 部性问题”引发的环境、地质、流行疾病等灾害，也使得个人在抗拒这样的灾 害面前显得无能为力。如果没有国家事先或者事后提供有效的福利保障，则许 多人往往会成为这种灾害的牺牲品。 4、依法行政体制根基存在先天不足 在市场条件下，交易双方在市场交易过程中存在着严重的交易信息不对称， 市场主体很可能利用交易信息不对称来实施市场机会主义。市场机会主义直接 中央人民广播电视大学毕业论文 5 推动经济领域交易费用总量的增长。由于市场主体主要通过市场交易来兑现其 专业化收益，因此，专业化速度越快就自然需要更高频率与更高效率的市场交 易与之匹配，相对应地，对合约的形成条件的完善程度的要求就越高。这就促 使交易费用的提高。 由于受到交易费用的严重制约，合约形成概率的普遍降低时的专业知识与 专业产品之间的交易发生困难，高度积压的专业化产品很难兑现为交易收益， 市场主体的专业动力因此而不断被削弱。这就迫使市场主体不得不将更多的投 资从专业技术的开发研究领域转移到交易领域尤其当利用交易信息不对称 实施市场机会主义的不正当利益超过专业化所带来的知识垄断收益时，专业化 的基础就会不可避免地发生动摇。 作为市场主体的公众与立法机关占有行政管理信息的不完全性，行政组织、 行政官员便有可能在最大化机构目标、个人目标的利益驱动下，利用立法信息 不对称来谋求行政职权最大化与行政预算最大化，在行政执法过程中的行政设 租。由于上级行政机关或其他禁毒行政那个过程中存在监督信息不对称问题， 行政组织、行政官员就有可能为了谋求利最大的机构利益与个人利益而滥用职 权、利用由其支配的权力资源来向市场主体寻租，与寻租者之间进行权钱交易。 行政寻租的目的是行政设租。行政设租会产生一种行政机会主义与市场机会主 义的攻守同盟，从而助长了市场机会主义。市场机会主义的不到有效制约通常 是市场机会主义泛滥成灾的直接原因之一。 行政机会主义只会是强化而不是弱化市场机会主义，从而导致交易费用总 量增长而不是下降。行政机关立法经常各自为战，规范内容与形式不相协调的 现象非常严重；国务院各部门之间及与地方政府之间利用行政立法权，在行政 执法领域争夺地盘，扩充实力，重复立法，使规章打架现象屡见不鲜；在行政 管理实践中，以权谋私、权钱交易、贪污受贿、欺行霸市等破坏市场经济正常 运行的行为得不到有效的预防和迅速、严厉的制裁。 （二）推动依法行政缺乏动力 1、行政管理的效率性要求与依法行政的时效性规定存在不适应。行政效率 是对国家行政机关实施行政管理过程和结果的评价和度量，既是行政管理的起 点和归宿，又贯穿于行政管理的各个层次、环节和程序之中。由于基层政府及 其行政机关经常处于行政工作的一线和前沿，必然将行政效率置于优先位置， 在行政管理中试图以最少的“投入”获得最大的行政效果。而基于对行政权的 行使和扩张有可能损害行政管理相对人利益之考虑，立法者往往更侧重对行政 相对人权利的保护，从而赋予行政相对人较长的时间以寻求司法救济。由此可 见，政府机关追求的行政效率与法律法规确定的时效和期限往往存在一定的矛 盾性。 2、承担任务的繁重性与法律赋予其手段的匮乏性存在不适应。 中华人民 共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法第五十九条赋予县 （区）政府 10 项职权，但县（区）政府事实上管理的内容和范围要比上述规 定大的多，在实际工作中往往造成职权行使“虚化”和“悬空” 。现代法治以弘 扬人的主体自由和理性力量为价值取向，它体现的是理性原则下的自由与责任， 权利与义务的和谐一致，对法律设定权利义务的权威性的认同和服从，特别是 6 在社会主义市场经济体制尚未健全的情况下，由于少数行政相对人对法律的片 面理解，往往强调自身权利而缺乏积极的守法精神，逃避履行法定义务，基层 政府及其行政机关想规范而苦于找不到合适的法律依据，从而导致对有些社会 和公共事务的管理处于不管则失职、欲管又无权、管了即侵权的尴尬境地。 3、传统的管理模式与现代政府职能的定位存在不适应。社会主义市场经济 条件下，政府的主要任务是执法和管理，而不是搞形象工程和干预经济。由于 受传统的计划经济体制的影响，基层政府对市场经济体制下的角色还没有全方 位的准确定位和把握，越权侵权现象偶有发生。比如在农业经济结构调整中， 少数基层领导干部往往抱着快速发展地方经济的“良苦用心” ，片面追求规模效 应。由于市场信息与农民的产出之间存在时间差，因而以市场为导向便存在一 定程度的不可捉摸性，一旦判断失灵，便导致产、销脱节的情况，这种侵犯农 民经营自主权的行为一旦被起诉，就必然要承担败诉的法律后果。 4、现行行政执法体制不顺畅与依法行政的要求不相适应。一是部门之间职 能交叉造成工作难协调。由于有的法律、法规不够严密，加上机构设置过多， 致使很多行政机关管理职能交叉。有利的事，几个部门争着管，麻烦的事，部 门之间踢皮球，部门之间工作不协调，造成管理相对人无所适从，叫苦不迭。 二是条块结合的管理体制使政府对部门的管理难到位。作为一级政府本应拥有 完整的职能部门，然而条块结合的管理体制却把省级以下政府的管理职能支解， 这样造成一些“垂直”管理部门其上级部门鞭长莫及管不到，当地政府对其又 管不了，严重影响了行政管理的统一性和严肃性。三是强制执法难，影响了行 政执法的效果。法律、法规规定，行政处罚措施告知管理相对人后，管理相对 人超过法定期限不主动履行的，需申请人民法院强制执行。由于行政执法强制 执行案件小而散，人民法院执行人员少，往往顾不过来，即使一些案件人民法 院予以强制执行，但由于没有达到强制执行的应有效果，反而影响了法律法规 的权威性，使依法行政陷入尴尬境地。 5、依法行政的要求与少数干部法律素质不高存在不适应。现实生活中相当 多的行政干部抓经济发展和增长 GDP 的管理方式得心应手，而对依法行政则 感到无所适从，对依法行政认识基本上仍停留在将法律作为一种行政管理的手 段，尚未充分认识到依法行政不仅是要依法去管理社会，而且管理者自身也应 守法，特别对行政执法的程序以及行政处理决定在下达前必须做到事实清楚、 证据确凿、适用法律法规正确的要求更是知之甚少，结果在行政管理过程中往 往事与愿违，欲速则不达。 6、监督制约不力与有权必有责、违法要追究的要求不相适应。一是监督法 律不健全。目前我国还没有一部专门针对行政机关及其工作人员行政违法追究 的法律法规，虽然行政处罚法、行政许可法和公务员法等法律法规有部分条款 进行了规定，但是规定的不够系统，可操作性也差。二是监督责任不明确。对 行政管理人员监督的渠道很多，有人大的法律监督、政府的层级监督、纪检监 察的纪律监督，还有群众监督、舆论监督等，但是绝大多数监督主体的监督作 用并没有得到真正发挥，力度仍没有达到监督工作的实际需要。三是责任追究 不到位。由于没有明确的行政违法追究方面的法律法规规定，又没有责任权利 相统一的行政执法监督主体，致使许多行政违法案件无法严肃处理，造成行政 中央人民广播电视大学毕业论文 7 违法人员有责难处理追究的现象。 7、依法行政建设也是一种管理体制上的变革，因此它也需要强大的推动力。 首先是政府及其部门行政执法人员没有一个互动机制和升迁奖罚机制。在一般 公务员也存在动力不足的问题。现行公务员工资制度已失去了激励作用现行公 务员工资制度历时十几个年头，与市场经济的发展需要已经不相适应。当前， 由于缺乏科学系统的职位分类，职位设置不能体现一般与重要、政务与事务、 行政与专业以及高层次与低层次等不同岗位的职责差别，导致同职级不同岗位 人员执行同一工资标准，劳酬脱节；工资待遇主要取决于职务晋升，导致超职 数配备现象普遍，职务终身制无法破除。同时，由于缺乏岗位评价，导致纵向 上各职位等级工资混乱，工资收入存在层级倒挂的现象。缺乏正常的增长机制 公务员工资收入没有建立起与地区经济发展、物价水平、财政收入等正常的工 资增长机制；与企业相当人员之间缺乏工资平衡比较机制，公务员工资收入水 平与社会同类人员的市场价位严重脱节，形成高端人才低于市场价位，而低端 人才又大大高于市场价位的现象。 三、我国依法行政的建构 管理作为一项工作的任务就是设计和维持一种体系，是这一体系中能够用 尽可能少的支出（包括人力、物力、财力等等） ，去实现他们的既定目标。也就 是通过管理来实现各种生产要素间的有机结合，而这种结合的状况如何，就在 客观上决定了每一种生产要素的利用效率；影响管理效率的因素很多，有管理 体制、文化传统、生活习惯、价值观念以及人们的行为方式等。管理的效率实 际也就归结为信息沟通的效率。管理的基本方法包括行政的方法、法律的方法、 经济的方法和教育的方法等。然而依法行政就是运用行政与法律相结合的手段 来实现行政管理的效率与公正的最大化。然而上文所论述的依法行政存在的现 状以及问题需要们重新审视依法行政的模式以及建构方式。 （一）行政管理理念上的建构 制度存在的目的是减少人类互动过程中的不确定性。不确定性的存在对人 们的决策具有极大的负面影响。在个人交往的层面上，不确定性使个人失去行 为的标准。在国家层面上，不确定性在严重的情况下会导致国家机器的瘫痪， 在一般情况下也会降低社会和经济运行的效率。当然，这不意味着制度一定增 进社会效率，就其作用在于降低不确定性而言，它也可能妨碍效率的提高。 制度变迁的历程告诉我们，制度变迁基本上都是集体选择的结果，而不是 个体博弈的均衡。集体选择并不意味着社会总是达到一致性，或者有组织地实 施集体行动，它只意味着社会成员以个体或者集团的名义采取行动，而这些行 动通过一定的加总机制表达为社会的行动。在对行政法机制加以恰当设计的基 础设计的基础上,历经多方博弈而形成的均衡的博弈的经济行政法制度结构,有助 于最大限度的弱化信息不对称,能在有效制约行政机会主义,从而最优整合最大限 度借鉴效益费用总量与最有效提升市场效率的制度目标。 行政必定有能力“解救”专业化，必定会改变专业化作茧自缚的逻辑悖论。 行政立法就成了我们所期望的那种解救分工与专业化的市场制度。但是并非任 8 何行政法都能实现有效解决交易费用问题、最大限度节俭交易费用总量的制度 目标。如果行政法中行政权过于弱小，则起不到有效预防和惩治市场机会主义 的作用，反之，如果行政权过于强大而得不到有效制约，又有可能诱发行政机 会主义的膨胀，行政组织或行政官员就有可能乘机与寻租的市场机会主义彼此 勾结结成两种机会主义的攻守同盟，从而助长而非遏制市场机会主义的恶性膨 胀。就此而言，如果行政有效解决交易费用问题是可欲的，那就不得不对行政 的产权或行政权加以合理配置，以便形成一种能动的行政主体与能动的市场主 体之间的互动以及确保主体能动性与制度结构刚性之间实现高度互动的、均衡 的制度结构。 行政法的结构均衡在外观上变为一种非对称性均衡，从容严格区别于民商 法的产权或产权配置格局的对称性均衡。作为一种回应型法，制度结构均衡能 最大限度地体认能动主体之间的互动以及主体能动性与制度结构刚性之间的互 动，对应于最优回应解决交易费用问题的社会需要，实现了行政法的制度供求 均衡。在均衡的产权或行政权结构中，行政法主体的利益分配格局与各自讨价 还价能力相匹配，这种制度结构因而能得到主体的最为普遍的认同，故制度结 构均衡的实质是主体间法律地位的总体平等。结构性均衡对应于主体能动性的 最大发挥与能动主体之间充分互动，因此不仅体现着主体智识资源的最优配置， 还体现着行政资源以及在行政扶助下的其他社会资源的最优配置。制度结构均 衡反映了通过规范的行政来规范市场之间的辩证关系，因此行政法的制度目标 就能够兼顾公益与私益，通过对最大限度节俭交易费用总量与最大限度提高市 场效率整合来最大化整体经济利益。 就国家立法与自治立法关系而言,认为关系行政的国家立法与自治立法之间 存在着制度竟争与合作的关系,这就决定了国家立法在保留其在保留其确定性、 广泛代表性、制度刚性的基础上，自治立法在保留其开放性、能动性等固有特 性的基础上，二者之间应互相借鉴、取长补短。就中央立法与地方立法关系而 言，地方立法具有一定程的存在合理性的同时，认为地方立法通常存在着严重 的地方保护主义、推行行政限制竟争、分割市场等解决交易费用问题南辕北辙 的不正当倾向。无论是正在构建还是旨在维护竟争、统一、开放、有序的市场， 都要求中央总立法在经济行政法规范体系中占有更大的比重，发挥更加重要的 作用。就实体性规范与程序性规范关系而言，笔者认为，由于行政法的诸种程 序性规范都是围绕着正当性展开的，这就决定了如果没有寻求正当性的程序规 范，那么制度结构均衡不仅无法实现，更无法得到认同。 为了确保行政官员目标、行政组织目标、行政法的制度目标三者之间具有 统一性，在有限理性与能动个体的主体行为假定的基础上，提出了建立内外协 调一致的行政法机制，以便弱化行政官员个人目标或者行政组织目标与制度目 标之间的负相关的同时，强化二者之间的正相关性。行政法旨在通过恰当的制 度安排来为行政法主体提供有助于制度目标实现的行为约束，这种行为约束包 括激励与制约两种基本要素。 （二）法律论上的建构 我国行政执法的现状告诉我们，守法主体对程序形式的尊重程度降低以及 规则处于被怀疑状态，官员和公民的行为就容易为所欲为。由此而来的结果就 中央人民广播电视大学毕业论文 9 是法律失去其约束官员和要求服从的能力。因此一个不能忍受法律技巧约束的 法院所作的判决的那种软弱无力的正当性证明和被削弱的权威。信访已经成了 扰乱当今社会秩序一个严重问题，其根本原因是是在于，信访人要求最大限度 并切实可行地减少专横武断，即就是要求一种能够超出形式上的规则性和程序 上的公平而迈向实质正义的法律体系。 现代行政法的理想是通过设置一整套专业化的相对自治的法律制度,把决 定的大权限制在一定范围内, 其中公正而合理的程序是法的核心。这种观念下,法 律是以权利本位为基础的, 使一定的秩序在限制权力的同时获得了权威, 它致使 法律机构狭窄解释自己的权力，躲避那些政策问题，带上中立的面具，并避免 首创精神。如果负责任是为了那些更为普遍的目的，那么献身于规则就不足以 保护官员免予批评。但是责任普遍化就是冒削弱责任的风险，因为普遍的责任 势必是软弱无力的，也就是普遍责任太抽象、太模糊，以致使它们既未提供判 决的指导，也未提供清晰的评估标准。 正因为上述缺点的出现，制度有必要由目的来引导。同时,如果真心实意的 灌池目的,那么目的也自然可以制约行政裁量, 从而也可以缓和制度屈服于社会压 力的危险.随着社会的发展 ,法律、自由和社会控制之间存在紧张关系。使实质正 义与形式正义统合在一定的制度之内,通过缩减中间环节和扩大参与机会的方式, 在维护普遍性规范和公共秩序的同时,按照法的固有逻辑去实现人的可变的价值 欲望。回应型法应运而生。它的一个独特特征就是探求规则和政策内含的价值。 有目的的法律思维限制了官员隐退于规则之后和逃避责任的倾向。回应型法的 核心是精心设计和及时修正的那些为实现法律目的所需要的政策的过程。如此 表达的调整，是一种阐明公共利益的机制。它包括检验那些勇于执行命令的可 能性的策略以及按照所取得的认识改造所执行的命令。 这种功能不能等同于我 们所熟悉的调整部门的工作。 更深层次，回应型法推动了对危机的整体解决方案的探求。公共秩序的条 件并非僵死不变的，恰恰相反，它们可以重新达成，为的是能更好地考虑那些 受影响的社会利益。因此，重建社会关系被当作是获得公共秩序的一种重要手 段。换言之，回应型法在解释不服从和无序的过程中能够更容易接受一种“政 治的范型” ，这种范型导致社会团体结构的一种多元主义模型，因而就强调了现 实性并肯定社会冲突的正统性。它可能把不服从看作是随着一种新的生活方式 的出现而来的不赞成和越轨。在这方面，政治的-和文明的协商、讨论和 妥协的艺术得到了运用。 从行政权力运行的规律上讲，法律和政府的结合意味着政府在回应型法中 以双重资格发挥作用。作为一种政治角色，它所承担的责任是决定要追求什么 目的确以及准备动用什么手段以处理诸如污染控制或雇用歧视这类问题。由于 这些决定表达并强加某种子政治意志，它们当然反映了政治权力的作用，而不 管这种作用怎么受约束和怎么高尚，但是，政府作为一种法律角色，它还必须 进而建立那些用以促进公共目的的部门机制。虽然成功实际上只是有限的，但 在原则上这些制度被设计用来阐发公共政策的活动包括更加准确地界定这 些公认的目的以及不断阐明那些政治选择和战略抉择具有最大限度的客观 性。因此，上述建构依法行政基本理论的时候，就直接移植了回应型法的基本 10 理论。 (三) 依法行政实务上的建构 笔者从依法行政建构的方法上做了一些阐述，下边我将从实务的角度来对 依法行政的体制以及运行模式进行以下宏观的构建。 1、充分发挥依法行政的中介推动力量 创造性地使用规划、评估和开发的参谋机构和行业必须学会分享权威。在 一种压力环境之中，法律目的的持续权威和法律秩序的完整性取