推进统筹城乡发展

中共厦门市委 厦门市人民政府关于加快推进统筹城乡发展 综合配套改革的若干意见 中共厦门市委文件 厦委发20103 号 中共厦门市委 厦门市人民政府 关于加快推进统筹城乡发展 综合配套改革的若干意见 为深入贯彻党的十七届三中全会、今年中央一号文件和胡锦涛 总书记春节期间在福建、厦门考察时重要讲话精神，认真落实市委 十届十次全体（扩大）会议关于大力推进岛内外一体化建设，提升 统筹城乡发展水平的决策部署，加快形成我市城乡经济社会一体化 发展的新格局，特提出如下意见。 一、 战略意义 在新的历史起点上推动厦门科学发展，必须加快推进统筹城乡 发展。科学发展观的基本要求是全面协调可持续。城乡互动、协调 发展和共同繁荣，是科学发展的题中应有之义。当前，我市总体上 已进入加速破除城乡二元结构，加快推进岛内外一体化建设，形成 城乡经济社会一体化发展新格局的关键时期，加快推进统筹城乡发 展，率先建立以工促农、以城带乡长效机制，实现城市发展模式转 型，既是推动科学发展的必然要求，也是实现城市永续发展的重要 保障。 发挥厦门在海西建设中的先行先试和龙头示范作用，必须加快 推进统筹城乡发展。国务院关于支持福建省加快建设海峡西岸经 济区的若干意见要求，“进一步发挥厦门经济特区在体制机制创 新方面的试验区作用”、“继续深化农村综合改革，推进城乡统筹 综合配套改革试验”、“实现以城带乡，统筹发展，加快形成城乡 经济社会一体化发展新格局”。厦门作为经济特区和海峡西岸重要 中心城市，肩负着先行先试和龙头示范的重要使命。推进统筹城乡 发展综合配套改革，有利于全面贯彻落实国务院意见，推动城 乡资源优化配置、要素自由流动、经济互促共进、社会和谐共融， 增强经济社会发展动力活力。 从根本上解决好“三农”问题，必须加快推进统筹城乡发展。 解决好农业、农村、农民问题，始终是全党工作的重中之重。我市 “三农”工作正处于工业化、城市化加快发展的转型阶段，推进农 村改革发展具备许多有利条件，但也面临不少新的挑战和问题，农 业基础依然薄弱，农村经济社会发展相对滞后，城乡居民收入差距 继续扩大，农村社会事业和公共服务水平不高，农村体制改革和社 会管理任务繁重。从全局和战略高度看，加快推进统筹城乡发展， 既是新形势下深化农村改革的客观要求，又是从根本上解决好“三 农”问题，促进农民稳定增收的根本途径。 二、 总体思路 （一） 指导思想。深入贯彻落实科学发展观，全面落实党中 央、国务院以及省委、省政府关于加快建设海峡西岸经济区的重大 决策部署，坚持工业反哺农业，城市支持农村和“多予、少取、放 活”方针，以改善民生为目的，以改革创新为动力，以破除城乡二 元结构为重点，以体制机制创新为关键，以优化配置资源为手段， 着力推进规划布局、土地管理、基础建设、公共服务、社会保障、 社会管理的城乡一体化建设进程，促进公共资源在城乡之间均衡配 置、生产要素在城乡之间合理流动，争取在全国率先形成城乡经济 社会一体化新格局。 （二） 主要目标。按照“一年启动，三年突破，八年全面完 善”的基本思路设定目标任务（具体指标见附表）。 到 2012 年，率先基本建立起城乡经济社会发展一体化体制机制， 经济社会、人民生活实现较快发展，城乡差距逐步缩小。城市化水 平进一步提高，城市化率提高到 75%以上；农民人均纯收入达到 1.2 万元（年增 9%），其中非农收入占 75%以上。 力争到 2017 年，比全国提前 3 年实现农民人均纯收入比 2008 年翻一番，城市化率提高到 80%以上。农村综合配套改革全面深化， 形成充分体现科学发展、和谐发展、协调发展的城乡经济社会发展 一体化新格局；农民收入消费水平大幅提升，农村人居和生态环境 明显改善，自然生态资源保护、开发、利用合理有序；城乡公共服 务均等化的运行体系进一步完善，建立覆盖城乡居民的人力资源和 社会保障体系；农村社会管理水平显著提高，农民综合素质得到较 大提高，农村基层基础持续巩固。 （三） 基本原则。 坚持以人为本。始终把实现好、维护好、发展好最广大人民群 众的根本利益，作为统筹城乡发展综合配套改革的出发点和落脚点。 坚持改革促进发展，发展成果由人民共享，切实保障和维护农民合 法权益，着力构建农民持续增收长效机制，让广大农民在改革发展 中得到更多的实惠，促进农民全面发展，农村繁荣和谐。 坚持规划引领。把规划放在龙头地位，按照城乡一体化的要求， 进一步优化城乡发展空间规划，完善镇村规划管理，形成全市统一 规划布局重大基础设施、重大产业和社会发展项目的城乡规划建设 新格局，发挥规划对城乡资源配置的引领作用。 坚持制度创新。始终把改革创新贯穿统筹城乡发展的各个环节， 着眼于改变城乡二元结构，破除体制性障碍，科学合理配置资源， 着力构建合理、公平、效率、符合科学发展的体制机制，进一步提 升城乡经济社会发展一体化水平。 坚持尊重实践。一切从实际出发，因地制宜、分类指导，重点 突破、以点带面，尊重基层和群众的首创精神，发挥人民群众的主 体作用，只要有利于破除城乡二元结构、促进城乡经济社会发展一 体化的改革，有利于工业化、城市化和农业现代化协调推进的创新， 有利于构建和谐社会的实践，都鼓励支持、先行先试。 三、 改革重点 1、 推进发展农村社区股份合作经济新模式。以“村改居”社 区为重点，大力推进农村集体资产股份制改革，通过农村集体资金、 资产、资源清理，进一步明晰农村集体资产产权归属，积极稳妥推 进农村集体资产的股份量化，建立农民持股的农村社区股份合作社。 在总结完善前几年实施的“金包银”股份配售和农民股份化项目运 作管理机制的基础上，积极鼓励农民在自愿基础上以资金、集体资 产折价入股等多种形式，发展农村集体股份合作经济组织，支持农 民股份合作经济组织以市场化运作方式参与城市化、工业化和新农 村建设，争取到 2017 年每个被征地村都有一个股份合作经济组织 和股份合作产业项目，逐步实现农村“资源资产化、资产资本化、 资本股份化”。农村社区股份合作经济组织要按照现代企业制度管 理，做到产权明晰、管理规范、自负盈亏。股份可以继承，经股份 合作组织社员大会或者社员代表会议同意，可以在内部转让买卖。 2、 探索建立城乡建设用地增减挂钩制度。按照“政府主导、 因地制宜、科学规划、统筹实施、农民自主”原则，在规划保留和 一定时期内不具备城市化条件的农村区域，积极开展城乡建设用地 增减挂钩项目试点，通过实施农村建设用地的建新拆旧和土地复垦， 鼓励边远地区农民住宅向中心村或城镇集中，建立城镇建设用地增 加与农村建设用地减少挂钩机制，实现建设用地总量不增加、耕地 面积不减少和农民利益得到切实保障。农村集体建设用地整理形成 的耕地可全部置换为建设用地挂钩指标，挂钩指标可在全市范围内 有偿使用，其增值收益主要用于项目区内农村基础设施、社会保障 和现代农业建设。使用挂钩指标的项目用地不计入年度土地利用计 划指标，免缴新增建设用地土地有偿使用费和耕地开垦费。 3、 探索建立宅基地整理和利用新机制。开展“空心村”整治 和闲置宅基地、危房违房的专项整治工作，以“空心村”改造、拆 旧拆违、分散自然村撤并为重点，积极引导和支持农村村民住宅建 设按规划、有计划地向中心村集中。对村内通过整治整理出来的旧 宅基地、空闲地等集体建设用地由村集体统一管理、统一规划、统 一安排使用，在符合规划且不改变土地所有权的前提下，允许采取 农民入股、有偿使用、合资合作等多种方式，以村集体经济组织名 义发展除商品住宅之外的商业、旅游等第三产业。 4、 规范农村土地承包经营权流转。稳定和完善农村基本经营 制度，现有土地承包关系保持稳定并长久不变。鼓励和支持农民按 照“依法、自愿、有偿”原则，采取转包、出租、入股、质押、置 换等各种方式，流转农村土地承包经营权，促进农村土地向种养大 户、专业合作社、龙头企业等生产经营主体流转，发展农业适度规 模经营。支持有条件的镇依托农村经营管理部门试点组建流转服务 组织，逐步建立完善流转服务平台和网络，制定实施承包土地流转 最低保护价和分区指导价，加强对农村土地承包经营权流转的组织 指导和管理，规范市场交易行为，保障农民和集体经济组织权益。 5、 促进城乡劳动者平等就业。进一步完善城乡统一的市、区、 镇（街）和村（社区）四级人力资源和社会保障公共服务体系和信 息网络系统，加大农村就业困难人员帮扶力度，加快实现城乡就业 服务政策的统一。实施农民创业转型工程，对农民自主创业实行税 费减免、信贷支持等优惠政策，鼓励农民将资产和资源转变为资本 投资创业，鼓励和引导农民积极参与发展生态休闲农业，扶持被征 地农民和退养渔民发展农副产品加工、传统手工艺品生产和乡村旅 游等，主动为生产企业、工业集中区、新城区提供配套服务。加大 对公益性岗位的投入，建立和完善政府购买服务成果的工作机制。 加强农村劳动力技能培训和创业培训工作，提高培训补贴标准，放 宽培训补贴次数限制。发展农村中等职业教育并逐步对本地生源实 行免费，组织动员和扶持未升入高中或考入高等院校的农村初、高 中毕业生进入职业技术学校学习和培训。 6、 加快推进城乡一体的社会保障制度。进一步完善被征地人 员基本养老保险政策，逐步降低参保门槛。科学制订城乡统筹的农 村居民基本养老保险办法，逐步将全市农村居民纳入基本养老保险 体系。完善城乡居民基本医疗保险，逐步统一城乡居民筹资标准和 医疗待遇，加大门诊统筹力度，降低参保人员个人自付医疗费负担 水平。逐步提高农村最低生活保障标准，对已经实行“村改居”且 不再保留农村集体土地承包权的居民，按城镇居民标准享受低保待 遇，创造条件逐步统一城乡低保标准。建立健全城乡困难人员参加 各类社会保险补助制度，完善连续参保的激励机制，积极推动社会 保险关系顺畅地跨地区转移接续。 7、 建立城乡规划一体化的管理机制。按照“全域厦门”和岛 内外一体化的理念，统筹城乡空间规划布局、产业发展、基础设施 和公共服务设施建设，完善区域交通网络规划、市政工程设施规划、 城乡水资源配置和水利设施建设规划、城乡社会服务设施共享规划、 风景旅游发展规划、环境保护与防灾规划等各类专项规划，科学合 理安排城镇建设、产业聚集、村落分布、农田保护、生态涵养等空 间布局，实现市域范围内各类规划全覆盖。按照权责一致、管理高 效、监控有力的原则，逐步建立城乡一体的规划管理体系，建立健 全听证、公示等公众参与规划编制、评估和监督的制度体系，强化 农村规划实施的监督和执法，切实维护规划的严肃性和稳定性。 8、 加快城乡基础建设一体化进程。加强城市与农村基础设施 规划、建设和管理的连接，逐步实现城乡市政基础设施共建共管、 同城同价。继续推进县乡公路提级改造、通自然村道路硬化、有线 电视进村入户和老区山区饮水安全工程，提高行政村班车通达率， 发展农村客运。探索采取城市综合体模式，有计划推进汀溪、莲花、 新圩、五显四个新城镇建设。继续推进旧村改造新村建设、老区山 区建设，加强村容村貌整治、环境美化和基础设施建设，改善人居 环境。建立农村基础设施管护的长效机制，逐步将村庄道路、路灯、 卫生保洁等公共设施运行、养护等费用纳入区、镇（街）公共财政 覆盖范围，实现城乡市政管理一体化。 9、 推进城乡基本公共服务均等化。统筹城乡中小学、幼儿园、 中等职业学校等各类教育的布局调整，有序推进义务教育阶段农村 中小学合格校建设，加快发展农村学前教育、特殊教育和社区教育， 建立城乡教师双向交流制度，推进城乡教育资源均衡配置和协调发 展。进一步健全区、镇、村三级医疗卫生服务网络，2012 年前基 本完成镇卫生院、村卫生所标准化建设。全面推进镇（街）综合文 化站、村文化室、农家书屋和以农民健身工程为龙头的农村公益性 体育设施建设，支持农民兴办演出团体和其他文化团体，扶持农村 题材文艺作品创作，引导城市文化机构到农村拓展服务，广泛开展 文明村镇、文明集市、文明户、志愿服务以及城乡共建等群众性精 神文明创建活动。 10、 积极推进都市型现代农业。推进土地集中规模经营，完 善农田水利基础设施体系，提高农业集约化经营水平，大力发展设 施农业，提高都市型现代农业综合生产能力。提升厦台农业交流合 作的层次和水平，推进台湾特色农产品高优种苗的引进、培育和推 广，支持在厦门建设对台农产品加工基地。支持、引导农业龙头企 业走科技、品牌的路子，培育壮大农副产品与食品加工产业集群。 积极发展休闲农业、特色农业和生态农业，整合农村文化、农业景 观、农业生产及农村传统民俗等资源，培育和建立一批乡村旅游示 范点，引导扶持农民因地制宜发展“农家乐”，形成“一村一品、 一村一业”错位互补、协同发展格局。坚持农民自愿原则，加大政 府扶持力度，积极探索农民专业合作组织的发展模式，推动农民专 业合作组织的健康发展，促进现代农业、农村经济的发展和农民增 收。 11、 逐步建立城乡统一的户籍管理制度。探索建立城乡统一 的户口迁移制度，实行以具有合法固定住所、稳定职业或生活来源 为基本条件的户籍登记制度。完善与户籍制度改革相关的各项配套 政策，加快实现教育、就业、社保等配套政策同城同策，逐步消除 市域范围内户籍人口自由迁徙的体制机制障碍，逐步实现进城务工 人员劳动报酬、子女就学、公共卫生、住房租购等与本市居民享有 同等待遇。新出台的政策，不再沿用城乡二元体制的设计方案，同 时预设政策转接办法。 12、 探索农村基层治理机制改革。有条件的镇、村要加快镇 改街、村改居步伐。开展村级综合改革试验，实行村级事务管理服 务职能与村级集体资产经营管理职能分离，推动村级事务管理向城 镇社区管理转变。从条件成熟的“村改居”社区先行试点并逐步向 全市农村推开，依法、科学理清社区居委会（村委会）与村集体经 济组织的职能和关系，实行政企分离，剥离原社区居委会（村委会） 行使的经营管理职能。社区居委会（村委会）依法履行社区（村级） 公共管理和公共服务职能，集体经济组织经营和管理好经济资产， 建设农村社区服务中心，探索面向社会聘任村（居）级社区工作者 的办法。 四、 保障措施 1、 统一思想认识。加快推进统筹城乡发展综合配套改革，直 接关系到我市岛内外一体化建设进程，关系到海西重要中心城市建 设的大局，也关系到广大农民群众的切身利益，是市委、市政府的 一项重大战略决策。各级党委、政府一定要充分认识到这项工作的 重要性、紧迫性和长期性、艰巨性。要站在落实科学发展观的高度， 着眼于解决“三农”问题和实现全面小康目标，解放思想，大胆探 索，开拓创新，全面推进这项工作。 2、 加强组织领导。完善党委统一领导、党政齐抓共管、农村 工作综合部门组织协调、有关部门各负其责的统筹城乡发展工作领 导体制和工作机制。成立由市主要领导挂帅，分管领导具体负责， 相关部门参加的统筹城乡发展综合配套改革领导小组，负责统筹协 调改革试点工作中重大问题的决策。领导小组办公室依托市委农办 开展日常工作，抽调相关部门工作人员集中办公，具体负责综合配 套改革工作的综合协调、政策制定、督促检查等工作。各区也要建 立相应的工作机构，配备必要的工作人员和落实必要的工作经费。 3、 加大财政投入。调整和优化财政支出和固定资产投资结构， 引导信贷投向，保证各级财政支农资金增长幅度高于经常性收入增 长幅度，扩大公共财政覆盖农村的范围，大幅度增加政府对农村基 础设施和教育、卫生、文化、社会保障等社会事业发展的投入。市、 区财政每年从土地出让收益中安排一定比例用于支持统筹城乡发展 综合配套改革。 4、 形成改革合力。完善市四套班子领导和市各有关部门挂钩 联系制度，强化统筹城乡发展的整体推进机制。各级各部门要结合 改革发展实际，顾全工作大局，改进工作方法，加强调查研究，及 时总结经验、不断解决问题，切实推进城乡统筹发展。支持人大、 政协履行职能，发挥民主党派、人民团体和社会组织在推进农村改 革发展中的积极作用。充分发挥人民群众的主体作用，尊重群众改 革意愿，保护群众合法权益，控制改革风险。发挥各类媒体、主流 网络的宣传作用，努力营造良好的舆论氛围。 5、 强化督查考核。建立相应的统计制度和目标考核管理办法， 把各项工作量化分解到各级各部门，实行目标责任制，并纳入绩效 考评内容。市效能办要对各区、市直各有关部门的工作进行定期、 不定期的跟踪落实、效能督查。领导