浅谈当前城市规划管理面临及问题及对策.doc

当前城镇规划管理面临的问题及对策城镇的有效规划管理是是一个时期内城市发展的蓝图，是研究城市的未来发展、合理布局和综合安排城市各项建设工作的重要举措。所以，要建设好一个城市，科学合理的城市规划、统一适宜的布局管理，尤为重要。然而，我国目前的城市规划管理还存在诸多较严重的问题。做好新形势下的城市规划管理工作，已经成为当前的一项紧迫任务。 一、当前城市规划管理面临的现状及成因（一）现状。 近年来，我国掀起了一股城市规划建设的热潮，与之并存的是规划建设中的盲目、无序。具体表现在：城市规划时间大大缩短，部分城市20年的规划指标在5年内即已完成，城市规划对城市发展失去了应有的调控作用；城乡规划体制分割脱节，城郊结合部建设管理混乱；部分城市打着改造旧城、消除危房等幌子，严重破坏历史建筑、城市风貌；部分城市规划建设不善，导致城市污水未经处理直接排放，导致城市环境严重污染，生态遭到破坏；部分城市规划管理监督约束机构不健全，导致违法建筑现象严重；部分城市建设时序混乱，存在先建房后修路等错误建设时序，导致建设绿地被大量占用，建筑垃圾大量遗弃，城市生活环境质量严重下降；多数城市建筑风格雷同，出现大马路、大广场、人工湖、豪华办公楼等千城一面的现象。（二）成因 1.规划管理的实施手段相对缺乏。 一是城市规划依法审批管理不到位。按照国务院的有关规定，分区规划、控制性详细规划等，应由政府审批，如果不能及时进行法定的审批，城市规划管理的权威性将受到严重挑战。规划实施管理依据的不充分，容易造成决策失误。所以，出现了个别房地产企业随意改变规划等违法超建现象。二是城市规划执法主体管理职能健全不到位。当前，很多城市的规划执法主体管理职能被肢解，城乡一体化规划管理模式尚未形成，致使统一的城市规划难以得到落实。三是城市规划和管理的经费投入不到位。目前，城市规划执法主体履行城市规划职能所必需的经费，尚未纳入财政预算，没有稳定的来源。规划工作经费匮乏，每年的规划编制、新技术应用、城市勘察上的资金投入不足。四是城市规划人员素质不到位。当前，部分城市存在规划管理执法力量不足，处罚标准偏轻，规划执法水平与繁重的城市规划工作不相适应的问题，城市规划专业人才亟待引进，城市规划人员素质函待提高。 一方面，城市规划自身存在缺陷。市场经济复杂多变，城市发展变化迅速，而城市规划的制定需要花费一定的时间，造成规划“滞后”现象，从而导致城市建设和开发活动中的规划缺位。另一方面，由于城市规划的制定与实施无不与行政权力相联系，作为政府干预城市发展的重要手段之一，城市规划干预作用的发挥必须有法律的保障。我国的城市规划由于缺乏完善的法规体系支持，规划的干预缺乏力度，违法建设屡禁不止。2. 规划管理的公众参与机制匮乏。 目前，我国多数城市的规划管理还主要是政府一方的事务，并没有充分发挥社会各界的聪明才智。对规划的社会效益、经济效益的评价，并没有形成一个顺畅的、有序的表达机制。这也导致我们的城市管理发展中出现了一系列的弊端，突出的表现在部分政府部门过分的追求经济利益，忽视了城市规划管理在实现社会效益、环境效益和推进整个城市可持续发展中的重要作用。应该说，城市规划管理是社会多元主体追求城市社会、经济和环境效益最大化形成的共识，是一种在矛盾交织的环境中形成的一种公共性、协商性的机制，是一种利用人类的理性对城市资源进行再分配的有效活动。因此，在这种不确定的城市规划管理大环境下，要充分发挥社会公众的聪明才智。而当前，社会公众的参与观念尚未树立，归根结底是我们现行的城市规划管理法制中却缺乏明确的群众参与机制程序，迫切需要健全完善。二、解决当前城市规划管理问题应采取的对策1、要坚持统一协调，确保规划先行。城市规划管理要做到合理布局、特色鲜明，不应千篇一律、千城一面，要从经济效益、社会效益、市场效益、生态效益等方面制定和实施。总的来说，就是要坚持“先规划，后建设”的原则，通盘考虑，综合协调，做到一张蓝图画到底，既要考虑城市总体布局，也是考虑城市某个区域的布局。在规划过程中，可以实行规划公示制度，建立规划分级审批制度，保证规划制定的科学性。同时，让群众多了解、监督规划的实施，可以减少规划实施时的阻力。2、 要坚持因地制宜，保证循序渐进。 在城市的规划管理中，要坚持从实际出发，从群众关心的热点、难点问题着手，逐步探索出一套适合本城市的规划管理模式。同时，要坚持量力而行，科学合理的确定城市各项建设指标，对一些重大问题，要在综合调研、深入论证的基础上研究确定，切忌仓促拍板，以免造成不可弥补的损失。当前，我国部分城市在规划建设过程中，资源占用大，能源消耗多，浪费现象比较严重。因此，我们在城市规划建设中，应当把树立节约、集约的原则，形成合理的城市功能和城市布局结构，不断提高对城市发展可能出现的矛盾的预见性，从而实现城市的科学发展、和谐发展和可持续发展。一方面，我国的城市规划决策，往往是只有领导者才是“决策者”，规划师和公众只是决策的执行人和贯彻人。这种决策主体的错位使得规划领域的决策呈现封闭型、政治家型的特点，缺乏公众监督，轻易滋生腐败等问题，从而使城市规划决策背离城市规划目标，公共利益的最优化被某些群体、个体利益所替代，最终使城市偏离良性的发展轨道；另一方面，我国负责城市规划建设治理的各个部门和层次都不可避免地存在着一些部门和单位的既得利益，由此所制定的政策，就可能偏向于某些地方、部门和单位的利益，这就难免会影响政策的贯彻和执行，从而造成政府失灵。此外，由于缺乏有效监督，一些政府官员为了谋取个人利益，利用城市规划治理对城市建设进行过度干预，由此所产生的各种寻租行为也是造成规划失灵的重要因素。3、 要突出经济发展，兼顾环境效益。 人与环境是相互依存的有机整体，保持人与自然和谐相处、协调发展是人类的共同责任，也是城市规划建设管理的基本原则。在城市的规划管理过程中，要处理好经济发展和环境建设的辩证关系。要注意保护城市生态建设，防止污染公害，加强城市绿化建设和市容环境卫生建设，保卫城市的自然、历史文化遗产，保护城市的传统风貌，保护地方的地方特色。在规划建设管理中，不能片面追求经济效益，以污染环境、破坏生态为代价；不能走过去“先污染、后治理”的老路，确保城市经济发展与规划建设同步进行。4、 加强公众参与，建立公共治理，确保规划公开。 城市的规划管理涉及不同利益主题的行为，政府、开发商、投资者、普通市民等与城市的规划管理都有着密切的联系。因此，我们在城市规划管理中要完善有关信息公开制度、群众参与程序，构筑起不同主题都能在城市规划管理中得到顺畅表达的体制机制，提高城市规划的科学性和可行性。在法律上，政府应当设计一些公开城市规划管理的信息的范围、时机、方式等制度，保证政府在从事城市规划管理的行政行为时，能充分听取有关利益主体的呼声。公共治理是以政府为核心的公共部门整合各种社会力量，广泛运用政治、法律、治理、经济等方面的方法，以强化政府的治理能力，提高政府绩效和公共服务品质，从而达到实现公共利益的目的。公共治理具有以下性质：公共治理承认政府部门治理的正当性：强调政府对社会治理的主要责任；强调政府、企业、公民社会的互动以及在处理社会及经济问题中共同承担的责任；强调多元价值；强调政府绩效的重要性；既重视法律、制度，又关注治理战略、治理方法；以公共利益为目标。公共治理机构的职能主要有：计划职能、组织职能、协调职能和控制职能。公共财产和资源是公共治理的对象。在公共治理模式下，城市规划治理的目标应从单一的物质控制治理走向调控社会发展的综合目标，主要内容应该是城市公共产品的提供以及协调城市各利益主体关系，保障城市公共利益，消除城市建设中的市场失灵现象。在公共治理模式下，政府的职能要发生相应的转变，政府公共职能的重要性和影响力扩大，政府在治理手段上需要调整，城市规划治理的行政手段将日益削弱，规划控制、规划政策和法律条例将成为政府进行城市规划治理的主要工具，并通过城市产业政策、技术政策、经济政策和环境政策等公共政策调节市场运行，引导城市发展。5、 要坚持法制建设，确保规划进程。 当前，我国行政法制化力度不断加大，城市规划建设管理的法制化进程也应不断加强。要逐步建立健全一套城市规划管理的法制体系，为城市规划管理提供法律依据和法制保障。这种法制体系不是仅仅为政府的行政管理提供便利，也必须为生活于城市的每一个利益主体提供完善的利益保障机制。其中，处于社会的弱势群体，我们在城市规划管理中，就要加强对其保护力度。同时，完善规划管理信息的公开和公众参与程序，提高规划的科学性、民主性和可持续性。6、 要突出城市特色，彰显城市个性。 在城市规划建设管理中，要根据城市的历史、人文、自然条件，从城市的功能定位、产业发展、空间布局、标志性建筑等多个方面，充分展现城市的个性特征，精心塑造城市的特色形象。要努力在城市的特色、个性上做文章，使每个城市都有自己的城市名片，成为创优环境、积聚人气、推进发展的无形的“金字”招牌。三、 当前城市管理的建议1、更新观念，加快发展。积极树立经营城市的理念，加大招商引资本力度，运用市场经济手段，对构成城市空间和城市功能载体自然生成成本（土地）以及人力作用的成本，如道路、桥梁、广场等基础设施进行运作，通过出让街道、桥梁、广场等城市基础设施的冠名权的形式，获得一定收益，用于城市建设和发展，以达到以城建城、以城养城的良性循环。同时要本着“不求所有，但求所在”的思路，通过招商引资，吸引社会资金参与城市基础设施建设，并可辅以相关优惠政策，允许开发商参与城市基础设施经营，以缓解政府城市建设经费不足的矛盾，加快城市基础设施建设，完善城市配套功能。2、 集思广益，注重规划。 城市规划是城市建设的灵魂，应高度重视城市规划问题，树立科学的规划理念，坚持突出城市建设规划的前瞻性、超前性和指导性。在拟定城市建设方案时，应该对方案进行公示，设立人民建议征求栏，通过多种方式广泛征求社会各界的意见建议。在此基础上，组织专家对方案进行科学综合的评审，再按照科学民主的的决策程序对方案进行决策，使城市建设更加合理、更切合实际。各级领导应牢固树立科学的发展观和政绩观，切记违反科学规律，脱离实际，在城市建设中搞“首长工程”、“形象工程”。3、 理顺关系，创新体制。 如前所述，目前街道办事处和各职能部门之间在行政管理中的关系问题已经严重不适合当前工作，必须加以改革和创新。应该明确的是，街道办事处作为政府的派驻机构，履行统揽辖区经济和社会事务的职责，相应的应行使相应的职权，即街道办事处在具体的行政管理工作中，应当具有相应的行政管理权限。行政管理工作中涉及到相关职能部门业务时，相关部门应该予以指导。街道办事处与各职能部门的关系应该是协作配合关系，街道办事处不应成为各职能部门的的下属部门，除区政府和受区政府委托外，政府职能部门均无权向街道办事处布置工作，也不得对街道办事处进行所谓的工作考核评比。各职能部门在开展工作时街道办事处应当给予配合和支持，同时作为政府的派驻机构，街道办事处还应该拥有和履行向区政府反馈职能部门工作业绩和工作效能的责任。上述论断的核心是街道办事处应当职责相当，既然要求街道办事处履行职责，就应该赋予其相应的权利，避免出现目前街道办事处所处的职责不清，责权分离的局面。至于街道办事处在工作中涉及各相关职能部门的职责权限问题，则有待结合具体实际逐一研究明确。4、 加大投入，保障开支。 城市管理工作的性质决定了其必须要有持续和稳定的投入作为支撑。为保证街道办事处城市管理工作的正常开展，政府应加大对此项工作的投入，在安排街道年度工作经费预算时，应对城市管理工作经费予以足额考虑，明确具体的经费额度，保证街道城市管理工作的基本需要。在年终决算时，确因工作需要，超支的城市管理工作经费，经核准后，应由财政对街道予以转移支付。受区政府委托，职能部门确需向街道安排工作或需由街道给予工作支持的，职能部门应按照“费随事转”的原则，对街道拨付相应的工作经费。财政除要安排街道城市管理日常工作经费外，对临时安排的一些专项工作，也应该安排专项的工作经费。按上述意见，既可以保证街道城市管理工作的正常开展，又可理顺管理关系，推进政务公开，促进机关工作作风建设。5、 把握导向，注重宣传。 加强宣传教育，提高市民素质是城市管理工作的重要内容，在城市管理工作中占有重要的地位和作用。为此，应全方位加大城市管理宣传工作，充分利用报刊、标语、墙报、板报和社区文艺活动等形式，大力宣传城市管理法律法规，宣传市民卫生文明公约，倡导健康文明的生活方式和生活习惯，教育引导市民增强公德意识和文明意识。高度重视新闻媒体和社会舆论监督作用，关注群众投诉，对一些有悖于环境卫生和社会公德的不文明行为予以曝光和揭露，设立“不文明曝光台”，引导市民参与城市管理。广泛开展“全民动手日”活动，积极组织发动机关、部队、学校和社会单位、社区居民参与社会公益劳动，增强市民公共环境卫生意识和对自身行为的规范。6、 协同配合，齐抓共管。 城市管理工作作为一项系统性管理工作，涉及到多个职能部门，必须要以相关职能部门的协同配合和通力协作为前提。因此，涉及到城市管理工作的相关职能部门应认真履行职责，把城市管理的相关工作摆上