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城市公园免费开放中的合作收益吕静（西北大学公共管理学院，）摘要：随着城市经济发展，城市居民对娱乐健康环境越来越关注。城市公园免费开放是广大市民的共同呼声，也是城市发展和建设小康社会的大势所趋。城市公园的免费开放政策实际是将非公共产品向准公共产品甚至纯公共产品转变的重要策略，其理论依据和现实效应就是公共产品的外部性。本文运用合作收益的方法，对城市公园进行界定，并对其中的合作收益情况进行分析，以此带来更好的经济和社会收益。关键词：城市公园；免费开放；合作收益一、对于城市公园的合理界定在本文开始之前，让我们对于城市公园的性质先有一个正确的理解。首先认识两个非常重要的概念：非排他性和非竞争性。所谓非排他性，是一个人在自己享受公共产品的同时，不论其意愿如何，在客观条件上都不能阻止他人使用；非竞争性，指增加一个消费者时，边际成本为零，即公共产品数量一定的情况下，将其多分配给一个消费者时，不用投入更多的成本。依据这两个标准，可将物品划分为纯公共品、准公共产品和纯粹私人产品。根据美国经济学家萨缪尔森的定义，纯公共物品具有每个人对这种产品的消费，都不会导致其他人对该产品消费的减少的特征。纯公共产品同时具有非竞争性和非排他性这两个基本特征。准公共产品，是指那些就其性质来说具有公共产品的一些特征，但是如果完全让市场提供则会没有效率，不能满足需求，需要政府在一定程度上介入的公共产品。纯粹的私人物品是指同时具有竞争性和排他性的物品。下面是公园的定义，根据国家标准，公园是指公众浏览、观赏、休憩，开展户外科普、文体及健身等活动，向社会开放，有较完善的设施及良好生态环境的城市绿地。按照我国建设部的规定，凡是有一大片绿地，有一定的休闲服务设施的就是公园。公园是在城市化过程中幸存下来的或者是恢复了的破碎的城市生态环境。公园中往往具有高度多样化的生境(如灌丛、树篱、草地、牧场、草坪、花园、池塘、建筑物、道路和小径等)，保存着某些自然植被片断和多种动物。通过对城市公园定义的了解，可以认识到，就城市公园来说，阻止人们进入公园是不可能的，因为那就违背了公园建立时最初的设想理念，使公园的价值不能得到体现；反过来说，增加一个人使用公园的成本是非常小的，几乎等于零，但并不为零。因为随着进公园人数的增加，相应的管理人员，垃圾清扫人员，治安维护人员的人数也在增加，虽然是你具体到每一个增加的人上面，其相应的增加额可以忽略不计。通过分析我们可以看出，城市公园具有非竞争性和一定的排他性，不是纯公共品，而是介于纯公共品和私人产品之间的准公共产品。1二、城市公园可以免费开放的原因和合作形式（一）免费开放的原因首先，从政府角度来说，城市是一个综合的系统，只有整个系统的良好运转，才能发挥最大绩效。城市公园的免费开放，可以使更多的人在下班以后来公园散散步，使喜欢晨练的人找到一个适合晨练的场所，同时，公园的免费开放可以使城市形象有一个很大的提升。这样一来，城市居民的生活幸福指数提升了，政府的政绩也就自然而然的出来了，人民群众对于政府的满意度和信任感在无形之中加强了。其次，从公园的角度来看，城市公园作为城市的一部分，它所追求的应该是公益性和福利性的最大化。也就是说，公园的存在应该以提高广大城市居民生活质量为最终目的，应该以如何使更多的城市居民在享受到公园的优美环境的同时，公园的环境质量没有下降为自身的追求目标。那么，从这个角度上讲，公园当然希望在不对公园的各项基础设施造成威胁的前提下有更多的人进到公园里面来，使得公园存在的价值得到最大程度的体现，更好的完成自己在城市这个大的综合系统中所应该完成的任务。2最后，根据经济人假设，每个人都是理性人，他们都要求自身利益的最大化。从市民的角度来看，在没有加重他们自身负担的情况下（如没有因为公园的免费开放而必须多缴纳税款），他们当然是愿意公园免费开放的，因为他们从此有了一个真正意义上属于自己的城市花园，是最直接的受益者。（二）城市公园免费开放的合作形式城市公园免费开放，涉及到政府、企业、民众、慈善团体以及设计和管理单位等多方面的利益。从大的方面来说，主要是涉及政府，公园管理方，市民这三大利益群体。从通过良好的合作，尊重人的需求的理念出发，眼下三大利益群体达成合作的形式主要如下：城市公园免费开放以后，政府每年给予公园管理方财政补助，用于其日常运转和维护公园各项基本设施。但是，不是每个政府都可以每年定时定量的拿出那部分钱来补助公园管理方，广大的市民必须接受政府在补助公园后由于剩余资金不足可能在其他基础设施建设上相对缓慢的现实。当然，在财政资金充足的城市，市民是不会面对这样的情况的。三者的这种合作模式，一方面使得公园没有了免费开放后断绝经济收入的后顾之忧，另一方面又在很大程度上提高了城市居民的生活水平和幸福指数。三、合作的收益政府，公园管理部门，市民这三个利益群体之所以能够都赞成公园免费开放，从经济学角度来看，是因为在公园免费开放以后，三方的利益都有所增加。为了研究方便起见，我们以杭州西湖风景区免费开放为例，来具体的看看开放前和开放后三个利益群体的收益变化。2002年，杭州市委做出决定，将杭州西湖景区免费开放，成为当时全国唯一一个打破门票制的著名风景区。在免费开放前，西湖风景区每年的门票收入是5600万元左右，每年旅游接待量是160万人次。门票价格是每张35元。从这个角度讲，西湖管理方每年的收益是5600万元，游客的收益是在西湖游览后所得到的收益（如精神得到放松，心情变得愉快，眼界变得开阔）量化后减去门票费用的结余。政府的收益是游客花在其他方面（如餐饮，住宿，娱乐）上面的金额所需要上缴的税款。在免费开放后，仅2003年十一黄金周，西湖吸引了大批外地游客，与01年的十一相比，游客人数增加了60%以上。杭州接待外地游客的旅游收入就达14.78亿元，比前年增长51.43%。在西湖游客中，有近50%的被调查者认为，景区门票免费对自己产生了巨大的吸引力，并可以用省下来的门票钱，在景区内进行消费，这就带来了更多的商机；游客的逗留时间延长了，宾馆价格涨幅为华东线最高，杭州著名的楼外楼餐饮当时创下了55年来最高纪录，照片彩扩业的收入也有很大程度的提高。 此外，西湖南线景点免费开放后，让西湖景区以及周边的相关产业受惠颇丰。不久前，西湖南线改造后的第一批商业网点拍卖，每平方米10年的经营权最高已拍至8.8万元的高价，仅此一期拍卖所得便接近9000万元。而据西湖管委会人士称，不久后将开始的第二批、第三批商业网点拍卖的收入总额，预计将大大超过南线改造时的资金投入。从以上对于西湖风景区的免费开放的例子中可以看出，政府在税款上面的收益大大增加，这些增加的税收来源于风景区免费开放带动相关产业的迅速发展，而风景区的管理方虽然现在不收门票，看起来收益是表面上减少了，但据统计显示免票的收入仅在整个收入中占6.7%，以前管理方要考虑通过门票的收入来保证盈利，现在由政府给予补助，不用担心自负盈亏的问题，把这种显性的收益隐划出去。公众的收益更明显，不用支付门票的费用，从这种免费门票的过程中可以享受到的是一种心情和精神上的更大的收益和愉悦感。政府利用税收、国有企业上缴利润和国债收入等方式获取财政资金，然后用于进行城市基础设施的开发和建设。城市公园是政府利用财政拨款等方式建设的，为广大人民群众提供生活服务和社会交往的游憩场所，必然具有社会公益性，广大公民在利益与景观环境享用权上共享。那么在这样一个免费开放的过程中，政府通过这个行为，可以带来对于政府形象在广大市民心中的一种隐性收益，不言而喻，政府的公信力在市民中大大提高，此外在这个过程中，带动相关产业发展所带来的税收的增加是政府的显性成本收益。3作为公园的管理者来说，公园免费开放提升了城市的生活品味和环境质量。公园为城市居民提供休闲、娱乐和健身场所，实现了公园的社会效益和环境效益。其次，服务对象的拓展。免费开放后的城市公园服务对象除了“游客”，还增加了两类人群：“路人”和“过客。“路人”是指从公园边界路径经过、受边界景观形态和场地内容产生影响的人。“过客”指利用公园步行系统穿越公园的人群。因此，免费开放后的城市公园扩大了受益人群，也提升了自身作为公益性设施的价值。那么对于广大的市民来说，免费开放当然是一件拍手称快的事情，减少了以前要对于门票而支付的费用，是一种直接的收益。再次，通过这种免费的开放，在给个人的心里上有一种愉悦感，越来越多的人可以感受到这种愉悦感的冲击，这是在精神层面上的一种隐性收益。通过以上的分析可以看出，政府，公园的管理者和市民这三方在这次的合作中都获得了收益，有直接的收益，还有显性或是隐性的收益。因为三方在合作中都有收益的存在，那么才有了继续合作下去的条件。四、城市公园免费开放中的合作成本城市公园的免费开放给予政府，公园管理方面和市民都带了收益，三方在合作的基础上都能获益。既然三方都在此行为中有了收益，必然在合作的基础上有相关成本的付出，因此，就来具体分析下在此次公园的开放过程中三方的成本付出情况。（一）政府在合作收益中所产生的成本分析城市公园免费开放后，政府要承担公园的全部管理费用，日常开支，设施维修费用等等。而原先这些费用的很大一部分来源于公园的门票收入。现在，公园彻底告别以票养园的时代，这会增加地方财政的支出负担。政府需要从财政中拿出相应的资金给予补助。但是，正如上面所分析的那样，从实践的结果来看，公园免费开放后，会给当地带来比门票收入多得多的资金，虽然门票是免费的，但带动其他相关产业的发展，从而把政府财政支出的增加额抵消掉，甚至还可能有结余，进一步推动当地经济的发展。所以，很显然政府对于公园的财政补助是政府的一种显性成本的注入。那么，政府推行这个公园免费开放的行为，还考虑到政府形象在公民心中的地位，此项政策的一经推出肯定是褒贬不一，政府的公信力到底能在市民的心中打多少分，这就是政府把自己的形象和公信力作为一种隐性的成本注入到此次公园免费开放的过程中。不过，在公园开放的过程中有两个问题是不能不考虑的。第一是边际效用递减规律。上面分析的杭州西湖景区是全国第一个免费开放的风景区，全国人民和海内外的投资商都感到新奇，纷纷想去享受一下心的政策带来的好处，所以吸引的游客当然很多。不过，随着在全国范围内免费开放的公园越来越多，人民群众和各地投资商也就慢慢的习惯了，所以公园免费开放所带来的资金收益可能会减少。第二个问题是公园的性质不同，在免费开放的时候要区别对待。很多公园不仅仅是给城市居民提供一个休息放松的场所，更多的公园是有某种纪念意义的，是具有一定历史文化价值和风景价值的，比如北京的圆明园，延安的宝塔山等。这些公园维护费用更高，对容量有更为严格的要求，市场范围也更为广泛。如果实行免费开放，可能导致公园人满为患，资源破坏严重，甚至严重到无法修复的地步。4因此，政府在决定是否讲城市公园免费开放的时候，首先要考虑到眼下的地方财政是否能够负担（不要过高的期望公园免费后带来的经济效应）；其次，要慎重考虑一些有特殊意义的公园免费开放问题，或者如果确实要开放，也要想办法限制客流量（如可以采取预约机制和排队机制等方法）。（二）城市公园在合作收益中所产生的成本分析作为城市公园来说，在此次的合作中虽然提高了知名度，履行了社会职能，实现了自身存在的价值。但公园免费开放后，会给公园管理放带来很多新的问题，归纳一下，主要是如下两个方面：一是门票收入完全没有。虽然政府可以补助，但在补助资金没有到位的时候，这部分损失对于公园管理方来说还是非常要命的。虽然可以采取增加娱乐项目，减轻公园负担等措施，但实施起来并不容易，毕竟公园不是游乐场，娱乐项目的收入相对于门票损失来说只能是杯水车薪，而且增加娱乐项目对公园功能也会造成一定影响。另外，为节约开支，很多公园在免费开放的同时往往也对人员进行精简，这些人员的安置就成了免费开放的伴随问题。 二是管理难度增大。公园免费开放的目的是将公园融入城市之中，增加城市的开放空间，方便市民和游客游玩。但同时也加剧了免费开放的矛盾，加大了游客管理的难度。随着公园的免费开放，进入公园的人数也在直线上升，人员素质参差不齐。本来原先有门票的时候，是通过门票实现分流，将一些可能对公园管理工作不利的人挡在公园门外。然而现在公园免费开放了，其中不乏素质低下者，肆意破坏公园设施，这样的人和行为，不仅给公园管理待来很大的不变，更破坏了城市形象。因此，一方面公园管理方的收入减少了，需要精简人员；另一方面，公园管理的难度加大了，需要聘用更多的人来加入到公园的管理，这就给公园管理方提出了一个很打的难题。解决的好，可以继续推动公园的发展，如果解决的不好，可能对公园的继续发展，带来负面影响。5（三）市民在合作收益中的成本分析作为市民是这次行为的直接收益者，在过去需要资金的支出而享受进公园的行为，而在现在不需要此类成本的支出就可以直接进去公园，免去了以前的要用金钱付出的直接成本支出，在自利原则的驱使下，人们当然希望是进公园可以免费。但是表面上看，市民是没有为此行为付出成本上的代价，其实并不其然。公园免费是不直接交钱买票，改为纳税间接交钱。政府会在其他项目上或是缘由上增加纳税人的义务，那么这部分对于公园的政府财政补助就无形的转嫁到纳税人的头上，纳税人成了这种行为的买单者，也就是说，市民虽然对公园的门票没有掏钱，但是政府已经将这部分资金的来源转嫁到他们的身上，他们将为此付出一种间接的成本，同时这种成本也是隐性的成本付出。以上是从资金的角度考虑城市公园的免费开放中市民需要支付的成本，但随着城市公园的发展将导致人们生活方式的变革，城市公园不仅是重要的休闲娱乐和强身健体的场所，公园可以使市民达到强身健体的目的，那就必然会减轻人们在于医院治病所花费的费用，这也是一种间接的市民对于自己健康成本支出的减小。此外，城市公园还可以作为现代居民的一个重要的社交和群体活动场所，人们将在公园中花费更多的时间来进行社交和一些群众活动，这就是人们选择此种行为的一个机会成本。五、结论以上我们对于城市公园免费开放的这种行为进行合作中的成本和收益分析，可以看出，城市