试论行政效能监察的若干问题.doc

试论行政效能监察的若干问题行政效能监察是一项崭新的工作, 随着行政效能监察工作的逐步深化，理论与实践中遇到了一些亟待解决的问题,在此,笔者谈谈自己的一孔之见。一、行政效能的宏观与微观分析从一定意义上说，廉政监察属于法的范畴，主要通过强制力来调整行政监察对象的行为。行政效能监察属于行政管理的范畴，以倡导为主结合一定的强制力来督导行政监察对象提高行政效能。因此，探讨行政效能监察的理论问题，首先应解决行政效能的基本内涵。（一）行政效能的宏观分析1、从宏观角度考察行政机关的行政效能应包括三方面内容：第一，行政机关管理对社会所要求的管理目标实现状况。社会公众之所以需要行政机关这样的社会组织，是因为通过行政机关有组织的行政机关行为，能够认真而有效地履行社会义务和责任，保护社会成员的共同利益，实现社会目标。因此，评判行政机关行政效能的首要标准是行政机关管理目标的实现状况。必须指出的是，行政机关所要实现的行政目标，必须符合社会成员共同利益的，是社会共同的价值取向所要求的。我们之所以要阐明这一观点，是因为如果行政目标本身存在着私利性，那么，行政效能越高，对社会的危害也就越大。第二，行政机关为社会提供的服务数量和质量。行政机关管理对社会承担的责任与义务，不能仅仅停留在道义上。尽管首先必须要有道义上的承诺，公开宣布它所要实现并为之奋斗的目标，更重要的必须有赖于行政机关采取的具体行动。没有这些具体行动，行政机关对社会所承诺的责任和义务就会落空。而这些具体行动，就是行政机关为社会提供服务的数量和质量。第三，行政机关管理行为所占用和耗费的资源及其程度。行政机关作为社会当中的一个组织成员，其活动也要占用和消耗社会资源。只有占用和消耗这些社会资源，才能向社会提供所需的各种管理和服务。从经济学角度看，这就是行政机关行为的成本问题。假定行政机关通过耗费一定的人、财、物实现了管理目标和提供了良好服务，行政机关的资源耗费是有价值的，行政机关的管理是高效的。同时我们也应该清楚，对于整个社会而言，行政机关占用和消费资源具有非生产性特点，它占用多少社会资源，也就意味着全社会减少了多少社会资源。于是，就需要在社会和行政机关之间对社会资源的动用作出一定的选择和安排。其总原则是，必须把行政机关所占用的社会资源尽量控制在合理的规模内。所谓合理的规模，是指行政机关完成社会所给予它的责任和义务所必须的社会资源数量及其质量。一个腐败行政机关固然不好，但如果一个行政机关虽然十分廉洁，但是没能完成社会所给予它的责任和义务，它也并不是好的行政机关。这就是我们经常所说的行政机关化费的每一分钱都纳税人的钱，应当十分珍惜。社会不仅需要一个廉洁的行政机关组织，同时也需要一个有管理能力和效率的行政机关组织。2、行政机关占用社会资源的构成对于行政机关宏观活动，不宜采用成本收益的分析方法，最好的是采用有关经济指标对行政机关行为的资源占用及其使用情况加以分析。第一，人才占用。通过各种人才选拔机制，行政机关集中了社会中比较优秀的人才，与社会的平均水平相比较而言，在行政机关中的公务员，无论职务高低，其素质都是较高的。在人才总量结构变的情况下，社会其他组织部门相对地缺少了这批优秀人才。在特定时间内，对于社会优秀人才资源，行政机关组织与非行政机关组织处于竞争状态。一方面。行政机关组织需要保持一定数量和质量的人力资源，尤其在行政机关行为对社会发展超主导作用的条件下，这样做对社会有利。而另一方面，非行政机关组织同样也需要高素质的人力，如果社会的优秀人才都被行政机关占用，这对于从事生产性的组织是极为不利的。因此，行政机关组织不能过多地占用人力资源，必须使其人员的数量保持在社会能够承受的范围内。第二，物力和财力的占用。行政机关组织所占用的建筑物及设施、使用的物品、行政机关人员的花费、投资建设的项目等，都属于行政机关组织对社会资源的物力占用。但是，由于这些物力都是按物理单位计量，无法汇总。所以把物力通过货币形式转化成财力，是进行核算的一般办法。第三，行政机关管理效益。行政机关管理效益是指行政机关通过管理带来的国民经济积极变化的程度。行政机关通过各种形式占用了财力资源后，一般又分为两个基本用途；一部分用于社会活动，用从社会中征集来的财力重新还给社会；另一部分用于行政机关自身的需要，给行政机关成员劳动报酬，添置办公用具等等。返还给社会的部分。实际是资源再分配，只是通过行政机关这个渠道多绕了一个弯，它在实质上是不属于行政机关的自我消耗。只有行政机关自用部分，才是真正归行政机关自我消耗的社会资源，即行政管理费用。对于前者，显然不应特别加以限制，而对于后者，则需要加以限制，使其保持在一定范围内。（二）行政效能的微观分析行政效能的宏观表现主要体现在行政机关整体效能上，行政效能的微观表现主要体现在行政机关的具体行政行为的行政效能上，因而，行政效能便成为微观层次上具体行政行为是否高效的重要指标，是监察部门进行效能监察的重要标准。1、行政效能递减规律行政效能递减规律，是指任何一种行政管理的制度、政策和方法在行政组织的执行过程中，由于各种要素的变异，致使行政管理效能递减直到不能发挥作用而需要新的方式去替代的规律。这个规律主要是由于行政管理在实施过程中受5大变量要素制约。这5大变量是：第一，组织结构。行政组织一经形成，便开始生命过程，这个过程就是组织的裂变、复制、成长、放大、膨胀、老化的过程。由于行政组织是行政管理的载体，所以在行政组织成长期，行政管理效能较高。行政组织一旦放大膨胀，其反应能力减弱，内部结构性摩擦系数加大，从而使行政效能递减。第二，信息渠道。行政管理过程是通过信息渠道来完成的。行政组织的信息渠道都以组织的存在为基本条件。显然，由于行政组织本身经过放大、膨胀和复杂化后，信息渠道相应延长、复杂、节点增多。因此信息在传递过程中产生耗损、扭曲，最后使信息的有效性、及时性下降。而管理的依据是信息，所以行政效能随着信息渠道的发散而递减。第三、环境变化。行政组织的政策和制度是以组织内外环境为依据而制定的，而组织的内外环境的发展变化，就使原政策或制度过时而无效。当前行政机关规章制度失去时效性就是明显的例证，许多行政机关的规章制度已经远远落后于社会需求的变化。同时，环境变化而组织停留在原基础上，则使组织执行新政策时产生矛盾而使管理失效。因此环境的变化使管理效能呈递减趋势。第四，政策因素。对行政组织成员的管理政策，如果制定的科学合理，符合组织发展及组织成员发展的需要，有较高的激励作用，那么这样的政策在执行中效率就高，否则就难免出现排斥和抵触现象，这样也使管理效能递减。第五，人的因素。行政组织是由人构成，组织运动的效能在很大程度上取决于管理者与执行者的素质和对组织本身以及工作的态度。另外，组织内成员对管理政策刺激的疲劳程度也影响着管理效能。一个合理的政策也有自己的生命周期，它将随着环境的变化和人们心理接受程度的改变而逐渐失去作用。2、管理效能递增规律前面描述了行政组织管理效能递减的规律，它残酯地证明行政组织最终将从有序发展到无序而走向衰亡。但是行政组织的运动是多种规律在矛盾过程中达到辨证统一而共同作用于组织的。与行政效能递减规律相反，管理效能递增规律促使组织结构由无序向有序发展。管理效能递增规律起作用的条件是：第一， 组织必须是开放系统；第二，组织内部多要素之间存在着非线性的相互作用；第三，组织外部环境的变化达到一定程度；第四，组织内部同外部环境不断地进行物质、能量、信息的交换，从而是效能递减规律失效。在满足上述条件后，组织处于一种动态平衡中，这时组织内的一个微观随机小扰动就会通过相关作用放大，发展成为一个整体、宏观的巨大涨落，使组织处于一个积极的不稳定状态，然后又跃迁到一个新的高效能的稳定的有序状态，达到行政效能不断提高的目的。3、行政效能分析的微观指标在微观层次上，行政效能的高低可以从行政费用、行政速率、行政目标达成度等诸方面来描述。行政效能的微观指标：第一，行政费用指标。行政费用可以作为行政效能的测量指标，因为行政活动不能没有物质保障，而行政费用是否使用合理恰当，是否发挥了最大效益，对实现行政目标的作用如何，体现了行政效能。行政费用指标的表示方法很多，主要有人均费用指标、单位行政活动费用指标、计件费用指标等。第三，行政速率指标。速率在物理学中，是指一个标量，用来描述物体运动的快慢。行政速率是指行政行为、行政过程、某种权能完成的速度。如：工商行政部门办理一个营业许可证的时间，规划部门办理一个建设许可证的时间等。行政速率要求行政过程尽可能短，一个行政行为的作出尽可能快。行政速率是行政效能监察的直观指标。行政速率的提高反映了行政效能的推进。行政速率是效能监察的重点内容。我国现阶段的行政速率低下是行政顽疾之一。第四，行政日标达成度。行政组织都有一定的行政职能，能否充分发挥行政职能，圆满地达成行政目标，也就体现了行政效率的高低。行政目标达成度即行政准确性。准确性运用于物理学中，是指测得指标与实际指标之间没有任何差距。行政准确性是指行政管理活动的效果与管理目标之间具有一致性，或具有基本的一致性。如果二者不一致，说明行政效能低下或无效能。二、行政效能监察主体行政效能监察主体，是指享有行政效能监察职权，能以自己的名义从事行政效能监察活动，并能独立地承担由此产生的法律责任的组织。目前，何为行政效能监察主体有下述几种观点：第一种观点认为：行政效能监察主体就是人民行政机关监察机关（不包括派出监察机构、派出监察人员）。理由为：行政监察法赋予了行政监察机关作为各级行政机关履行监察职能的专门监督机关，开展行政监察工作的主体是行政监察机关，而行政效能监察工作是行政监察工作的一项工作内容，故此，行政效能监察工作的主体只能是行政监察机关。而派出监察机构、派出监察人员，虽然履行国家行政监察和内部监察的双重职能，但是不具有独立的法律人格，不能以自己的名义独立实施行政监察活动，因此行政效能监察主体只能是人民行政机关监察机关。第二种观点认为：行政效能监察主体是指人民行政机关监察机关和派出监察机构、派出监察人员。人民行政机关监察机关是当然的行政效能监察主体。而派出监察机构和派出监察人员，依据行政监察法第八条的法定授权，由此取得主体资格，它作为派出它的监察机关的组成部分，代表派出它的监察机关履行行政监察职能，自然也就包括行政效能监察职能。第三种观点认为：行政效能监察主体是指人民行政机关监察机关，派出监察机构、派出监察人员，人民行政机关各部门内设监察机构，同时，受人民行政机关监察机关委托的人民行政机关各部门的内设机构虽然不是行政效能监察主体，但是由于行政监察机关的委托，人民行政机关各部门的内设机构可以在监察机关委托的范围内，履行行政效能监察方面的具体行政行为。也就是说，从行政法意义上而言，它不是行政效能监察主体，由于它实质上履行的是行政效能监察方面的具体行政行为，因此，它是行政效能监察工作的实施者。三、行政效能监察与执法监察和廉政监察的相互关系正确认识和处理行政效能监察与执法监察和廉政监察的三者的关系，既是行政效能监察的理论问题，同时也是行政监察工作的形成合力前提条件。笔者认为：要解决行政效能监察、执法监察和廉政监察三者的关系，首先要从理论上界定执法监察的概念。为什么要对执法监察的基本涵义要作出界定？这是因为当前对执法监察涵义的把握，存在着模糊化和两极化的倾向，而这种倾向直接影响行政监察职能的定位和行政效能监察工作的开展。一方面将执法监察作为一个筐，泛化执法的涵义，致使行政监察机关承担了许多本不应该由它承担的工作，疲于奔命，找不准自己的位置，而导致荒废了自己的地；另一方面，用双重标准来界定执法监察。一是将执法监察概念最大化，廉政监察和效能监察均包含在执法监察这一大概念之内。即执法监察包括廉政监察和效能监察，以执法监察代替廉政监察和效能监察，抹煞了廉政监察和效能监察的本质特征，用执法监察的方法手段来实施廉政监察和效能监察；二是将执法监察概念最小化，即指专项执法监察。即依据某一个具体的法律、法规或政策，通过执法监察，查处违纪行为，其结果越俎代庖，超越职责范围，管了一些本应由行政机关其他职能部门应该管理的事。笔者认为，执法监察的概念应包含以下几方面涵义：第一，执法监察，其实质是行政监察的一种工作方式，而不是与廉政监察和效能监察并列的一项监察内容或监察任务。也就是说，对行政监察对象的廉政状况与效能状况的监察，可以通过执法监察的方式来实现的。认为执法监察是监察方式与监察目的统一，在逻辑上是错误的。第二，执法监察所称的法是广义概念上的法，既包括国家的法律、行政法规、地方法规、行政规章和地方性规章，也包括各级人民行政机关制定的具有普遍约束力的规范性文件。但是，前提是该法不能与效力等级比其高法相抵触或超越法定授权范围。第二，执法监察是开展廉政监察和效能监察的基本方式，但不是唯一方式，它不能涵盖廉政监察和效能监察的其他监察方式。如廉政监察中的案件查办，效能监察中对行政机关内部管理行为的规范等。归纳而论：行政监察由两部分工作内容构成，即廉政监察和效能监察。而执法监察是行政监察的工作方式和实现廉政监察和效能监察两者目的的工作手段。它们之间既不是包容关系，也不是并列关系。基于上述原则，在行政效能监察工作中应注意以下问题：第一，行政效能监察的主体并不等同于执法监察的主体。执法监察的主体只能是行政监察机关。而行政效能监察的主体要广泛的多，既包括人民行政机关监察机关，派出监察机构、派出监察人员，同时，受人民行政机关监察机关委托的人民行政机关各部门的内设机构虽然不是行政效能监察主体，但是由于行政监察机关的委托，人民行政机关各部门的内设机构可以在监察机关委托的范围内，履行行政效能监察方面的具体行政行为。也就是说，从行政法意义上而言，它不是行政效能监察主体，由于它实质上履行的是行政效能监察方面的具体行政行为，因此，它是行政效能监察工作的实施者。第二，行政效能监察工作的依据标准不仅包括法律、行政法规、地方性法规、行政规章；还包括人民行政机关制定的具有普遍约束力的规范性文件和行政机关各职能部门制定的规章制度。在行政效能监察的实践中，往往更多的依据后者为标准实施行政效能监察。可见，行政效能监察的依据具有多样性特征。这就要求行政监察机关在制定效能监察标准的同时，应注重对行政机关各部门制度建设工作的指导，尽可能地使行政监察机关的效能监察标准与各部门的制度要求具有一致性。第三，既然执法监察是行政效能监察工作的一种工作方式，这就要求我们在效能监察工作中，用好用活执法监察的各种做法。如开展针对效能问题的执法检查；以监察决定书和监察建议书的方式强化行政效能监察的强制力等。四、在行政效能监察工作开展过程中，行政监察机关与党的纪委的关系在合署前提下，由于体制因素，开展行政效能监察存在着一定的难度，如何正确认识和看待行政效能监察工作，正确处理纪检与监察在行政效能监察工作中的关系，直接关系到行政效能监察的能否深化。由于认识上存在着误区，致使监察部门（主要是执法监