标准预算周期制度与我国预算制度.doc

标准预算周期制度与我国预算制度【摘要】预算周期不合理是我国预算制度中存在的一个很突出的问题。本文通过对比分析我国现行预算周期制度和标准周期预算管理体制，发现我国制度中存在的问题，并结合以及外国值得借鉴的办法，提出对我国预算周期制度的改良建议。【关键词】预算周期 制度 问题 建议目录引言1标准周期预算制度1中国现行预算制度存在的问题2外国预算周期制度5对我国改进预算周期制度的建议7结论9参考文章11引言随着经济不断发展和国家经济体制的成熟，国家对预算日益重视，预算周期管理成为一个研究热点。中国现行的该制度存在的问题日渐暴露。对比标准预算周期管理制度，中国该如何学习借鉴，如何在更高层次上继续深化预算制度改革，建立符合我国国情的预算管理模式有着十分重要的意义。一、标准周期预算制度现在标准预算周期制度越来越受到各国的重视。据通说解释，“标准预算周期制度是将预算管理中相互关联的各环节从时间序列上划分为三个标准阶段，即“预算编制阶段”、“预算执行与调整阶段”、“决算与绩效评价阶段”，每一阶段具有一定的时间跨度，从预算编制开始到决算完成形成一个标准周期，并加以制度化。”预算编制阶段一般从每年年初开始，在对上年预算执行结果进行绩效评价总结的基础上，测算下一年度预算收支规模和增长速度，编制下一年度预算草案，期限约为12个月。预算执行与调整阶段从次年年初开始，组织该预算的执行，并分析预算执行情况，调整预算，时间为12个月。最后决算与绩效评价阶段是从第三年年初开始，组织编制本级和汇总下一级决算草案，并对预算执行结果进行分析总结和绩效评价，作为编制下一年度预算的依据，期限约为6个月。这样算来，标准预算周期跨度应为30个月。每一预算年度不同预算管理周期的三个阶段是同时并存的。下图可以较清晰地说明标准预算周期管理制度。 赵矜娜、王一轲：标准周期预算管理与我国现行的预算管理制度从上图我们可以得知，在标准预算周期中，政府始终是受到预算的限制的，并不存在没有预算的时间点。而且，“预算执行与修正“阶段是一个完整的预算年度。二、中国现行预算制度存在的问题“预算是经法定程序审核批准的国家年度集中性财政收支计划。它规定国家财政收入的来源和数量、财政支出的各项用途和数量，反映着整个国家政策、政府活动的范围和方向。”对于是管理国家财政它有着十分重要的作用。而中国的预算周期管理制度非常不合理。首先，预算编制时间短。预算编制是预算的基础，如果编得不科学、不合理、不规范，预算审查监督就会流于形式，执行时就难以做到按预算来执行，执行的效果就不会很理想。在中国，预算编制从大概预算年度前年10月左右开始。根据中华人民共和国预算法第37条，国务院财政部门应当在每年全国人民代表大会会议举行的一个月前，将中央预算草案的主要内容提交全国人民代表大会财政经济委员会进行初步审查。而全国人大是在每年3月份召开，这样算来，整个预算编制过程最多4、5个月。基层财政部门预算编制时间就更短了，甚至有些地区只用一个星期左右完成预算编制工作。由于时间仓促，信息资料也不完备、不准确，使我国的预算草案缺乏真实性，也不利于预算的审批和监督。而预算制度较发达的国家一般是从年初就开始编制下一年度预算的，中国某些地方编制预算的时间也要较为合理，如北京宣武区财政局标准预算周期管理暂行办法（对内）第五条也明确规定“预算编制阶段为上年3月至12月，期限10个月。”中国国家预算编制实在太仓促，这大大降低了我国政府预算的科学性。其次，预算审批不严格。我国预算法第十三条明确规定，县级以上各级人大批准本级预算和本级预算执行情况的报告。国务院在全国人民代表大会举行会议时，向大会作关于中央和地方预算草案的报告，由全国人民代表大会审查和批准。每年全国人大会一般是15天左右，有许多事情需要人大审查表决，用在审批预算上的时间可想而知，是少之又少的。而省人大、市人大、县人大、乡镇人大分别只有7、4、3、1天，用于审议预算的时间就更少了。因此人大对预算的审查只是大体上、粗略地“走过场“，并没有深入审批预算草案。并且，由于审议时间短，预算编制部门提交的预算草案也自然非常简单，一些具体的项目都没有列明。“就类级科目而言，我国的类级科目只有100多条，相当粗放；而西方发达国家预算的一般都非常细致，如法国预算仅类级科目就有1100多条，款级项级科目的数量更多，德国预算收入项目有1300个，支出项目有8000个，预算项目极为详细。”钱峻峰、李建军、潘建壮：我国预算问题研究，重庆工商大学学报（社会学版）2006第5期47页我国预算审批基本上是流于形式，根本没有做到细致、认真、负责。这极大的影响了后期的预算执行。许多国家如美国审批时间长达9个月。第三，在预算执行方面。这是预算管理的中心环节。我国预算法规定我国预算采用历年制，即从预算年度的1月1日起至12月31日止。而事实上，中国每年执行预算是从4月份到12月份，只有8个月。因为待全国人大通过国务院提交的预算草案后这一年的预算才能真正开始执行，而此时已经过了预算年度的四分之一，也就意味着这一年中有大约四分之一的时间是没有预算的，或者说执行的是未经法定程序审批的预算（没有预算授权就不能进行相应的财政收支），这就违背了预算的法定性、严肃性。这是我国预算制度首先要解决的一个问题。最后，决算阶段。决算是对预算执行的总结。当国家预算执行进入终结阶段，要根据年度执行的最终结果编制国家决算。我国一般每年年底到第二年年初编制这一年度的决算，为时3个月左右，到第二年人大会时交全国人民代表大会审批通过。因此，我国预算周期只有不到17个月。预算周期是由几个环节组成的，环环相扣，缺一不可。实际上，我国并没有一个完全意义的预算周期,更没有标准周期预算的法律制度,这就对我国预算制度运行及其预算改革效果产生许多不利影响。“产生这些问题的根本原因是传统的大一统的预算管理模式、不重视依法理财和长期忽视预算管理效率。” 刘寒波：论我国政府预算周期的改进与完善 三、外国预算周期制度我们可以看一下外国的预算制度。 陈艳利我国预算编制问题及改革建议，辽宁大学学报2001第6期95页以美国和日本为例。美国联邦预算管理组织机构中，行政部门基本是负责联邦预算的草拟和执行，国会负责预算的审查和监督，这就使得美国预算的制定、审查、执行和监督四权分离。美国预算周期历时33个月，程序十分严格：预算编制共9个月，即准备预算框架3个月；各部门编制预算3个月；由美国行政管理和预算局审定部门预算，最终形成总预算需要3个月。美国联邦政府每年向国会报送审批的年度预算及相关材料，有数千页之多，非常细致具体。按照美国联邦法律规定，总统要在二月份的第一个星期一向国会提交联邦预算草案。国会会经过9个月时间详细审查提交的预案。美国实行跨年制预算，从本年10月1日至次年9月30日，预算执行年度为12个月，决算的汇总和审计过程需要3个月时间。再说说日本。日本参与预算编制的有大约30个省厅和机构。内阁负责准备预算并提交国会审议，大藏省负责预算草案编制，经济企划厅估测下一年经济发展情况，以作为这一年度预算的可靠基础，其他机构则根据各自活动情况预计，想大藏省提出预算要求。日本政府预算的细化程度也相当高，“以爱知县为例，每年县政府报送审批的预算有两本，一本是概要，另一本是具体的预算，在预算及相关资料中，几乎每个用款单位的每个用款项目都能在其中查到，每个公民都可以查阅，这就使预算执行有严格的依据，并接受社会的监督。” 标准周期预算制度的实施日本也实行跨年制，本年4月1日至次年3月31日为一个预算年度。预算准备工作从预算年度的上年夏季到预算年度开始前，历时10个多月，准备十分精细。最后决算3个月左右。整个预算周期长达约27个月。四、对我国改进预算周期制度的建议结合标准周期预算管理制度和国外先进国家预算制度，笔者认为，我国可以从以下几个方面来改善预算周期制度管理。第一，提前预算编制起始时间。预算编制的主要任务是可将预算编制的起始时间提前到上年度年初，将预算编制时间由目前的4、5个月延长到1年。这样可允许财政部有充足的时间对上年度预算执行结果进行分析总结和绩效评价，并结合本年度预算执行情况测算下一年度预算收支规模和增长速度。也只有在时间充足的情况下，预算编制才能更细致、更全面。这样能大大增加我国预算的准确性和科学性，提高预算质量和预算管理水平，使预算落到实处。第二，改善预算审批时间设置。立法机构对预算的审批时间应提前到预算年度开始之前，这是各国政府预算制度安排的通则，因为这样才能解决预算审批与预算执行之间所存在的法律空档问题。也有人建议，可由各级人大常委会提前审批预算草案，财政部门先按经人大常委会通过的草案即“临时草案”执行，待正式预算生效后再执行正式预算。但是我们应该看到，两部预算有悖于预算的严肃性和法定性，让民众不知道何时该适用哪部预算，使预算的公信力减弱。这并不是解决我国预算问题的根本途径。在笔者看来，改善我国预算审批与执行问题的第一种办法是继续实行历年制，但是将全国人民代表大会提前至每年年底，由人大代表审批下年预算；第二种办法是将我国预算由历年制改为跨年制，从而使预算年度与人代会审批预算草案衔接起来，这样则人民代表大会召开时间可以不变。第三，完善预算方面的法律制度，改革预算法。我国预算法没有对预算部门职能、预算编制程序、预算内容等做出具体详细的规定，这就导致各部门职能不分，比如财政部及负责预算编制，又要组织各部进行预算执行，而且财政部内部预算管理部门和其他业务部门职责划分也不明晰，这就引发了很多问题的出现。笔者建议应该将预算周期制度写入法律，明确规定预算编制时间、各项目要求以及各部门职能和地位，加强预算部门责任明确，各机关分工负责，相互制衡，相互配合，协调运转，综合编制各项资金，将预算编制、审批、执行、监督以及决算真真正正地落到实处。甚至可以在人大成立专门小组专门负责预算审议，提高对预算的重视程度，加强监督力度，提高预算效率。我们还可以学习借鉴美国，编制滚动预算。在美国，预算编制机构除了要向国会提交本年度预算草案以外，还要附上前几年的预算批准数和实际数以及后四个财政年度的预算估计数。这样有利于将本年度财政预算与过去和将来作比较，使预算更加合理。五、结论我国预算制度存在着许多亟待解决的问题。首先也是最重要的是，政府应该端正对预算的态度，把改革预算放到重要的位置。预算关系国计民生，各级财政部门和人民代表大会应该本着认真、负责的态度，严格编制和审批我国预算草案，而不是敷衍了事，流于形式。其次就是制度上的问题了。建立一个完整、先进的预算制度并非易事，这不仅需要多年经验的积累、总结，也要积极汲取国外优秀的制度，比如预算公开。我国可以学习美国等国家，将预算草案向社会各个团体和民众公开，广泛听取社会意见，让国民参与到预算编制过程中，实现预算透明化、公开化。最后是法律上，我国应该与时俱进，不断完善、健全法律体系。法律应该将预算加以制度化、成文化，从预算编制到审批到执行再到监督各个过程都应该有法律加以规范，让预算制度得到法律保障。综上所述，我国的预算周期改革,“应当按照建立完善的社会主义市场经济体制和公共财政体制的要求,以加强预算管理,提高预算编制质量和预算管理效率,更好实现预算的功能为目标,运用标准周期预算理论,借鉴西方国家的经验,结合我国的具体实际建立适合我国国情的标准周期预算制度。”钱峻峰、李建军、潘建壮：我国预算问题研究，重庆工商大学学报（社会学版）2006第5期48页改进和完善我国政府预算周期的根本途径，是建立我国的标准预算周期，科学、合理地规范预算周期各环节，以预算精细化为着力点，提高预算管理水平，实行高效率、高精细度