试论我国行政救济制度的完善——以意大利的行政司法审查制度为鉴.doc

试论我国行政救济制度的完善 以意大利的行政司法审查制度为鉴 如果说以前意大利的行政法地位与其经济地位是不相称的，意大利的行政法远不像它的经济那样发达的话，那么现在意大利的行政法经过改革已经有很大的发展，有很多值得我们借鉴学习的地方。在意大利的行政救济中，主要有行政审查和司法审查。意大利1948年宪法规定，对于公共行政的行为不服时,允许随时向普通司法机关或者行政司法机关要求在司法上保护各种权利和合法利益。本文在以前学者研究的基础上，主要是对意大利的司法审查制度进行介绍并将之与我国的行政司法审查制度相比做简要分析，以期为完善我国的行政司法审查制度提供一些借鉴。在意大利，行政司法是指保护个人免受政府不法行政活动侵犯而可适用的救济方法及制度，而在中国却是把行政司法看作是行政机关的一项准司法活动，由此可以看出二者对行政司法性质的认定上是由区别的，这种定性上的区别也会导致在行政司法审查中其他方面的差异。意大利的行政司法体制不属于普通的司法体系，它具有相对的独立性。意大利对行政行为的审查主要是行政机构的内部审查和法院的审查。前者称之为行政审查，后者称之为司法审查，而司法审查又分为普通法院审查和行政法院审查。除行政机构的内部审查和法院的审查外，还有宪法法院对行政行为的监督审查。意大利独立的行政司法体制，实际上是对行政行为设计了多渠道的审查机制，为相对人提供多种方式的救济途径，为保护相对人的合法权利提供充分的保障。意大利行政司法体制通过多种方式的设计，不同职能的划分，形成了一个多渠道，全方位的呈立体状的救济模式。意大利的司法体系由特殊(专门)法院系统、普通法院系统和宪法法院系统三部分组成。这三大司法系统独立于其他国家权力机关，他们之间也是互相独立，各司其职，但它们对行政机关的行政活动均有司法审查权。一、意大利的特殊法院意大利的特殊法院系统由审计法院(亦称审计院)、行政法院和军事法院三种法院组成。军事法院不具有对行政的司法审查功能，这里只探讨行政法院和审计法院对行政的司法审查问题。（一）审计法院审计法院是意大利共和国监督政府的机构。审计法院制度在意大利有较长的历史，早在14世纪的撤丁王国，就有审计室的设置。目前的审计法院是意大利政府体系中最大的监督机构。审计法院主要有以下几项职能，第一是对政府的各项法令是否合法进行事先监督，第二是对国家预算的执行情况是否合法进行事后监督，第三是在法定情况下并按法定形式，参与监督国家按普通程序所资助的机关的财务管理情况。事先监督，就是在政府作出行政行为之前，审查它是否符合法律，以防患于未然，事先监督主要是对政府法令的监督。但是存在两种例外，即总统签发的法令有两种不在审计院的监督之列：一是政治性法令；如关于任命部长的法令和召集或解散议会的法令；二是属于总统特权范围的法令，如特赦令、授勋令。这两种法令政治性较强或者属于总统的特有职权，司法权不宜进行干涉，这也是对司法权监督行政权的限制，有利于保持行政权的独立。事后监督，是指监督和检查政府在资金的管理和使用上，是否按预算办事，主要是对政府财务的监督，包括审查政府决算、裁决公共财务案件与法律规定的其他案件等形式。（二）行政法院意大利行政法院共设两级，地方一级叫“地区行政审判庭”，它是第一审行政法院；国家一级称“国务委员会”，作为第一审的行政上诉法院。1、地区行政审判庭地区行政审判庭设在各个地区首府，根据具体情况在某些地区还设有分庭。例如首都地区行政审判庭就设有分庭，原因主要在于罗马乃是全国的行政中心，地区行政审判庭的工作特别繁重。其管辖的主要有三类案件：第一类是有关行政措施合法性的一般管辖。即受理相对人针对行政主体行政处罚行为是否合法的异议案件；第二类是有关规定事项的法律依据问题的管辖。即受理相对人针对待定法律规则的涵义和合法性的异议案件；第三类是有关规定事项的专属管辖。即受理法律明文规定由地区行政审判庭审理的其他行政案件。由以上可以看出，地区行政审判庭是对行政行为的合法性和对行政行为法律依据进行审查。另外，如果相对人与行政机关对法律的规定有不同理解，无法达成共识的，相对人可以请求地区行政审判庭明确存在异议的法律规定的涵义。这两点是与我国不同的，我国的法院只能对国务院及其以下规定的合法性进行审查，无权对法律规定的合法性进行审查，同时我国法院也无权对存在不同理解的法律规定的内涵进行界定明确。2、国务委员会国务委员会是中央政府的辅助机关，是地区行政审判庭的上诉法院。一般说来，国务委员会具有最高行政法院的性质，它的行政判决是终审判决，但涉及纯粹司法问题可以向属于普通法院系统的最高法院上诉。国务委员会行政司法权主要表现在裁决政府官员的渎职罪、滥用职权罪、以及侵犯公民合法利益的行政行为。它不仅判断行政行为是否符合法律，而且判断它是否符合公众利益。国务委员会还裁决国家机关同它的工作人员之间的纠纷。国务委员会对政府的任何决定、措施和政策都可提出意见，并可以作出是否符合法律或是否有益于公众的判断，以保障国家行政管理的公正性。由此可见，国务委员会不仅审查行政行为的合法性而且还审查行政行为的合理性，同时裁决行政机关的内部纠纷。这与我国法院仅审查外部行政行为行为的合法性，对行政机关内部行政行为不予审查的制度设计是明显不同的。由此也可以看出，意大利的行政司法审查制度的范围更广，更有利于对相对人的保护。在行政诉讼上，意大利的审级也是具有其自身特点。意大利行政诉讼在审级上实行“两级半制”。即诉讼从地区行政审判庭开始；当事人对地区行政审判庭判决不服的，可向国务委员会上诉；国务委员会的判决一般是终审判决，当事人不服，不得再行上诉，但针对判决中纯粹的司法问题，可以向普通法院中的最高法院上诉。地区行政审判庭和国务委员会即对事实进行审查也对法律进行审查，而普通法院中的最高法院只对国务委员会判决中纯粹的司法问题进行审查，不涉及事实问题，这种规定与各法院之间的分工与法院的地位有很大关系。对于有关审查行政法律依据的案件，行政法院不仅要审查行政机关措施的合法性，而且要审查其行政管理办法是否便利、妥善。行政法院对这类行政案件的处理权限是：第一，可因行政措施不合法而全部或部分撤销它；第二，可因行政措施不适当全部或部分地改变它；第三，苦有需要，可由行政法院另行规定作新的行政措施；第四，如果行政部门败诉，可以命令行政部门缴付费用。从以上看来，意大利行政法院的司法审查权限较宽。它不仅审查行政行为的合法性，而且审查行政行为的适当性；既审查外部行政行为，也审查一定的内部行政行为，并且可以干预行政行为本身。这些是与我国规定不同的地方，我国法院仅审查行政行为的合法性，除行政处罚显失公正的可以变更外，不对行政行为的适当性进行审查，也不干预行政行为本身。但另一方面，我国把行政处罚显失公正的行政行为纳入法院审查范围之内，这也是在法律规定上为法院进行适当性审查留下了一道缺口。目前我国法学界不断有学者呼吁把行政行为的适当性纳入法院的审查范围之内，意大利的经验可以供我们参考借鉴。二、意大利普通法院对行政行为的审查意大利普通司法系统主要是管辖民事和刑事案件的审判，但也办审理许多尚未特别规定由行政法院审理的行政案件。为解决和防止行政法院与普通法院对行政案件管辖上的重合，意大利普通法院管辖行政案件采用“余下管辖的有限”原则，即对业经规定应由行政法院管辖的专届管辖案件不得同时管辖，而对于未明文规定被归属于行政法院管辖的行政案件，概可由普通法院管辖。如果用形象的比喻就是普通法院对行政司法审查的“漏网之鱼”进行管辖。由于在制度设计上及法院的性质地位上的不同，在审理行政案件或涉及行政行为的案件时，普通法院与特殊法院相比具有以下几个特点：1只限于审查行政行为的合法性，不审查其适当性；2不得直接干预行政行为本身。法院对于行政行为的判决，只能维持或撤销，不能直接改变行政行为或代替行政部门作出新的行为；3只能对有关行政行为声明其违反，而不能对它采取措施。而且，这种声明只涉及本案范围，对于与本案无关的问题不作确定；4可以判令政府部门赔偿损失；或另行作出命令，要求给付原告款项等。此外，对于判决的执行，手续上亦有区别。普通法院对行政案件的判决主要分两类：是声明性判决，如宣布行政行为违法无效；二是判决行政部门赔偿损失。对于前一类判决，如果行政部门拒不执行普通法院的判决，有利害关系的当事人可请求行政法院加以执行。也就是说，对于这类情况，普通法院自己无权执行自己的判决。对于后一类判决，虽然普通法院有权强制执行，但受到以下3个条件的约束: 1、只限于国家的一般性财产，不能查封和处置政府不出租地产或不可转让的国家财产；2、只限于扣押私法债权(如租金)，而非政府整体的公法债权；3、只能扣押已经付给政府整体的有关资金，并以尚未分配给特定用途的资金为限。三、宪法法院意大利宪法法院建于1955年12月5日。它是一个独立的司法系统，主要审查立法及行政的各种违宪行为。宪法法院主要监督和裁决各种法律、法令和法规是否符合宪法，裁决国家机关之间、国家和区之间以及区和区之间管辖权限方面的冲突，判决议会提出的总统、部长弹劲案。此外，当共和国总统犯有叛国罪、违宪罪时，由宪法法院进行审判，政府总理和部长犯有渎职罪、滥用权力罪时，也由宪法法院审判。意大利宪法法院的职能是多方面的，其司法监督针对立法和行政两个方面。但它对行政的监督，在范围上与行政法院和普通法院的司法审查不同。宪法法院所审查的行政上的对象范围限于特定的与宪法有关的问题，是对行政行为的合宪性进行审查，因而不会同行政法院和普通法院的行政管辖权重合。而在我国对行政合宪性进行审查的是国家权力机关即全国人民代表大会常务委员会，而不是专门的法院，这也是我国与意大利在行政司法审查不同的地方。目前也有学者呼吁在我国建立专门的宪法法院，且不论其可行性，但在理论探讨之时意大利的宪法法院制