户籍制度改革是加快城市化发展的突破口.doc

户籍制度改革是加快城市化发展的突破口湖南省怀化市委党校曾文鸿全力推进城市化发展是“十五”规划社会发展的主要着力点，也是中国当前经济发展上台阶、上水平和保持长期高速发展的关键所在。加速城市化的发展，对当前具有增加投资和消费，双重拉动经济增长的作用，可以缓解紧张的就业压力；对长远有利于提高人口素质、有利于调整二元经济结构和发展第三产业，可以由城市化向工业化现代化全球化递进，提高国际竞争力。城市化是世界经济发展的规律和未来趋势，是每个国家工业化的进程中的必然选择。工业化和城市化是社会经济发展的必由之路，城市化是工业化的必然趋势，是任何国家和现代化过程中不可逾越的一个发展阶段。世界各国经济发展表明，近代工业社会化大生产的基本要求是人口、资金、资源的相对集中。只有集中，才能带来显著的集聚效益和规模效益，而城市就是这一集中的空间组织形式。工业革命使经济结构发生了巨大变化，经济活动的重心移进城市，农村逐渐成了配角，世界开始进入城市主导人类生活的时代。凡经济发达先进国家无不是城市化水平高的国家。城市化水平的高低，已成为一个国家或地区经济社会发展的重要标志。城市化滞后已成为制约我国当前经济发展的主要问题。现行的户籍制度直接阻碍着劳动力的流动，阻碍着城市化的进程。我国的城市化速度比工业化速度落后10个百分点以上，由此带来的一系列经济和社会问题，影响了我国一、二、三产业的协调发展，影响了我国的资源优化配置和综合国力提高，也影响了我国人民生活质量的全面提高。据统计，截止1998年，按非农业人口计算，中国城市化水平为百分之三十左右，按国际可比口径计算也仅百分之三十五左右，不仅远远低于发达国家百分之七十五以上水平，而且低于发展中国家百分之四十以上的平均水平。城市化滞后，给中国经济社会持续、快速、健康发展带来了一系列内在矛盾。目前国内需求不足，很大程度上和农村消费市场难以启动有关。一方面是农村经济不发达，农村需求没有被拉动起来，国民经济最具潜力的农村市场尚未开发；另一方面是城市经济生产过剩，失业严重，消费下降，市场萎缩，投资机会减少。而农村消费不能启动关键所在，是由于受到城市二元经济结构和农村人口城市化进程滞后的影响。如果城市化和工业化同步，即达到百分之五十以上，考虑到城乡之间的实际收入以及消费欲望的差异，则每年可望增加上万亿元的消费需求。城市化的主要对象是农民，城市化的本质、主要任务、主要内容是改变农民的社会关系、化农民为市民。目前农村人多地少的矛盾日益尖锐，相当于农村30%左右的剩余劳动力及其赡养的人口需要转到城市中去，却长期滞留在农村。因而要富裕农民，就必须养活农民、分化农民，增加农民人均占有资源，改变农民的生产生活方式。要化农民为市民，就必须打开城门，改变户籍制度，培育劳动力市场，理顺农村社区的经济关系和城乡之间的交换关系。建国以来，中国户籍管理制度的变化大致可划分为三个阶段：第一阶段，1958年以前，属自由迁徙期；第二阶段，1958年1978年，为严格控制期；第三阶段，1978年以后，半开放期。1949年至1958年，中国没有严格的户籍管理，人们可以自由迁徙。50年代初中期，为了给共和国脆弱的工业“输液送氧”，中央政府确定了农业支援工业、农村保障城市的战略，允许人口在城乡间自由流动，导致大量人口涌向城市，这对早期工业化建设起了推动作用，同时又给城市就业、食品供应带来困难，也使农业劳动力出现短缺。如城镇人口从1952年的7168万人增加到期957年的9949万人，5年间增加了2786万人吃国家商品粮的城镇人口。粮食的社会零售量从592.2亿斤增加到744.7亿斤，增长152.5亿斤。商品粮的供求形成了尖锐矛盾。1958年1月新中国第一部户籍制度中华人民共和国户口登记条例颁布，确立了一套较完善的户口管理制度，它包括常住、暂住、出生、死亡、迁出、迁入、变更等七项人口登记制度，原则上对农村迁往市镇，农业人口转为非农业人口，从小城市迁往特大城市都严加限制。60年代开始，中国国民经济陷入困难，城市就业岗位、食品供应、基础设施严重短缺，于是一系列限制性的政策不断地加到农业人口的头上，国家计划的就业、食品供应、福利等等都将农业人口排除在外。在这种体制下，农民无法转化为非农民，不可能进入城市，城乡分裂，工农割裂日益明显，城乡二元社会体制日渐形成。有学者曾系统地把二元社会结构具体化为十三种不同的制度，即户籍制度、粮食供给制度、副食品与燃料供给制度、住宅制度、生产资料供给制度、教育制度、就业制度、医疗制度、养老保险制度、人才制度、兵役制度、婚姻制度和生育制度。这些制度提高了城市户口的“身价”，拥有城市户口的居民在就业、教育、社会保障等方面享有特殊待遇。如城市安排待业人员、分配房子、生活消费补贴都以户口为前提，没有户口就没有工作，就享受不到福利补贴。这种户籍制度是计划经济下形成的，计划经济要计划到每个人头上的“吃、喝、拉、撒、睡”，城市完全行使供给制，在这样一种体制下，城市不可能容纳大批计划外的农村人口。在这种经济制度下，凡是城市人都成了计划中人，国家负责口粮、工资、福利、生老病死、医疗保险。凡是农村人，便打入另册，社会保障等福利待遇大部分靠自己。计划经济实际上是一种向城市倾斜的经济，以剥夺农民为代价发展工业发展城市。其结果，使中国的城乡差别拉大，国民财富和社会福利更多倾斜给城市人。在70至80年代，国家每年给城市居民的福利补贴高达300多亿元。进城，成了乡村人羡慕的事情；下乡，成了城市人劳改的同义词。这种户籍制度是计划经济的产物，计划经济越强烈，户籍管理便越严格。国家通过严格的户籍制度、劳动用工制度、干部人事制度逐步形成一种严密的体系，基本上切断或大大的削弱了社会流动，从而使城市人口的空间与社会位置分布具有很强的稳定性。迁户口和上户口成了中国国民的一件大事。在层层审批、严格管理的情况下，人口流动的成本极其巨大，因而造成了中国人口的极端凝滞。客观的讲，在计划经济背景下，传统户籍制度对于维护社会稳定和确保农业的基础地位等，确实起到重要的作用。户籍制的产生也是历史的必然。当时处在反华势力的包围之中的中国，要生存要发展，就要尽快实现工业化。而实现工业化需要的原始资金积累，在当时情况下，只能来自工农业之间的“剪刀差”：压低农产品价格，提高工业品价格，完成了早期工业化积累。据调查统计，国家通过“剪刀差”积累的资金总额按当时价格达到6000亿元人民币。中国当时能走一条与众不同的路，即实现工业化的同时没有城市化，这与户籍制度扮的角色是分不开的。这项制度的强制措施保证了农村有足够的劳动力向城市提供低价的粮食，也保证了城市能减轻人口负荷，低成本高效率运转。改革开放以来，随着由传统社会向现代社会的演进，由传统计划经济体制向社会主义市场经济体制的转型，工业化、城市化进程的加速，整个社会发生了一系列深刻的变化。粮食、就业、社会福利、住房、教育、医疗逐步放开，实行市场化，人口流动日渐增加，户口的“含金量”逐渐变小。农村实行联产承包责任制后，农民们不仅获得了生产的自主权和极大地提高了生产效率，从而使它们赢得了很多剩余劳动时间，而且还获得了相当大的行动自由，可以使他们在农业生产领域之外，去寻求发展，施展才干，增加收入。而我国土地资源的紧缺和农村经济发展落后，又使绝大多数求发展的农民不得不离开农村投奔城市。同时，城市一方面由于改革开放，经济蓬勃发展正需要大量新劳动力，另一方面又因部分城市职工就业观念的变化造成大量劳动岗位的空缺，不得不在一定程度上向农民开放，而且我国经济向市场经济的转型，也决定着这样的开放。1984年，国务院关于农民进城落户问题的通知，允许务工、经商、办服务业的农民可自带口粮到城镇落户。这是改革开放以来第一次较大的户籍制度改革。1989年9月，根据1985年9月通过的中华人民共和国身份证条例在全国范围内首次实施居民身份证使用和查验制度，使我国的户籍管理制度由单一的以户为单位、静态管理转变为一人一证，人户结合的动态管理。1998年，关于解决当前户口管理工作中几个突出问题的意见，特别强调：在城市投资、兴办实业、购买商品房的公民及随其共同居住的直属亲属，凡在城市有合法固定住所，合法稳定的职业或生活来源，已居住一定年限并符合当地政策有关规定的，可准予在该城市落户。2000年6月，中共中央、国务院关于促进小城镇健康发展的若干意见出台，提出改革小城镇户口管理制度，在城镇有合法固定住所，稳定职业或生活源的农民，均可根据本人意愿转为城镇户口；各地区、各部门不得收取城镇增容费或其他类似费用；不再规定居住期限；对办理小城镇户口的人口不再实行计划指标管理；允许进镇的农民根据本人意愿保留其承包土地的经营权，并允许依法有偿转让。虽然户籍管理制度也相应地进行了一系列的变革，但户籍管理制度改革总体上落后于经济体制改革，已成为我国社会发展、工业化、城市化进程中的最主要、最直接的阻力。现行户籍制度作为计划经济时代的产物，首先阻碍了城市的发展，阻碍了农业现代化，不利于我国农业人口城市化顺利进行。我国城市发展步伐缓慢，城市在户口管理制度保障下通过人口控制实现社会需求，使城市自我调节控制的功能弱化，市政及城市管理难以满足市场需求。城市农民工是改革开放后出现的新事物，奔走、生活在全国各地的数千万农民工已形成为一个特殊的社会群体。这些农民工因受“农转非”指标的限制，进城无门，仍以农民身份长期从事工业生产，造成城市流动人口工作地与居住地的分离。做为城市化，应是身份变迁、职业转换和地域变动三位一体。但农民人虽进了城，职业也变成了非农职业，但身份还是农民。现行的户籍制度，使我国城市统一劳动力市场始终没法形成，一些流动人口进城后因无法获得合法身份，被排斥在城市保障体系之外，由此带来了一系列社会问题。此外，农民进城后，由于没有明确的身份，城市的保障体系将他们排斥在外，因而农民不愿放弃承包土地，将占有土地作为最终保障，这不利于土地流转。在经济发达的江、浙、粤农村，农民从农业得到的收入只占总收入的30%左右，他们宁愿用家庭辅助劳动力粗放经营，甚至撂荒，也不放弃土地的承包权。原因是在农村社会保障制度不健全的今天，兼营土地进可以做到“生财之路”，退可做到“养生之本”。土地是农民抵御未来风险最基本、最可靠的保障。我国现行户口管理制度中，严格控制农转非户口的迁移的政策，使农村人口城市化出现不和谐的方面，即有人想进城进不来，有人能进城市却拒绝进城。农村青壮年进城干活，但由于户口问题，他们长年生活在城市，却难以改变身份，而在城市发展较快的地区，城市近郊的农民却拒绝农转非，不愿放弃当地农业户口，因为一旦成为城市户口，就失去了宅基地划分权、农村土地承包权和乡村集体年终分红权。其次，不利于形成全国统一的劳动力市场。为保障城市常住人口就业，许多地方都出台了地方性法规，限制外来人口就业种类，出现“城市关门”现象，抑制了劳动力、人才的自由流动。第三，户口管理使中国公民具有不同身份。户口划分为农业户口与非农业户口、常住户口与暂住户口，不同的户口有不同的待遇。体现最为明显的是流动人口，他们外出谋生求发展，不仅需要勇气和技能，而且必须带齐或办理名目繁多的证件，如办理暂住证，交纳外来人口管理费，即使如此，在诸多方面仍有别于常住人口。这也是当前户口管理所受非议最多的方面。第四，遏制了消费市场的进一步启动。大量涌入城市务工经商的农民几乎不可能获得与城市居民同等的机会及社会地位，甚至连基本的人身安全感都没有（时常留意警察查验暂住证件，如疏忽就可能被收容遣返），这在相当程度上窒息了他们投身城市建设和管理的积极性和创造性。目前有数千万农村人口在城市打工，处于流动状态。然而，由于他们不具备城市永久居民身份，工作预期不稳定，其消费行为并没有城市化。经济学的终身收入假说指出，人们在消费时，通常是按照其稳定的或终身可得的收入作为其预算约束。如果工作不稳定，其储蓄倾向就高。所以，在城市短期滞留的人口不愿将其收入过多地用于即期消费。而通过户籍制度改革，吸收他们中一部分成为城市居民，其对未来的预期就会改变，也更愿意消费他们的即期收入。第五，现行户籍制度已不能对我国的人口流动进行有效的管理。2000年进行的第五次人口普查中瞒报、拒报、漏报现象严重，如陕西省应该登记的人数少了200万，湖南省则少了近千万。同时发现重庆市13万死亡人户口未注销。中西部地区农村相当一部分人有籍无户，农村“空壳”现象较为突出。流动人口在极大程度上影响了普查工作的质量、速度和准确性。这主要是因为中国的户籍管理制度与实际的需求相差太远，我国的流动人口正以高速率增长，而管得太死的户籍制度是以不变应万变，这自然会引起管理与普查工作的混乱。美国的流动人口情况比中国复杂得多，但普查期间人们非常积极地去登记，因为美国公民的各项义务、福利是与其户籍紧密相关的，你不去登记，你就不能享受所在地的费税优惠、住房待遇以及义务教育等公民权益。城市户口在经历了市场经济大潮的洗礼之后，它的许多功能虽逐渐弱化，但附在背后的利益对外来人口仍有很强的诱惑力。如公务员招考、事业单位招聘、国营企业招工等，都要求有本地户口。社会保障制度中如养老保险、失业保险、医疗保险等，外来人口在私企要自己投保，而国有企业职工，单位直接为他们投保。此外，外来人口子女入学还要交纳各种寄读费、暂住费等等。这些限制条件，使外来人口无形中增加生活成本。因此，他们总是千方百计地去争取户口。因此，加快城市化发展，必须从根本上改革现行的户籍制度，拆除阻碍劳动力自由流动的篱笆。目前我国大部分中小城市基本具备放开户籍制度的条件。首先，我国现已基本上解决了温饱问题，农民已由装满“粮袋子”转向追求装满“钱袋子”，城市化加速不会再出现50年代末60年代初，由于人口大量涌入城市，而引发粮食供求尖锐矛盾的情况。第二，中小城市民营企业迅速崛起与壮大，为大量流动人口提供了就业机会。第三，国有企业有了相应的用人自主权，也为外来人口提供适当的就业岗位。第四，市场经济相应管理措施陆续出台，如住房制度、寿险等都可以跨区域实施。第五，城市劳动分工日益细化，城市初级劳动市场有些脏、乱、差服务项目对外来劳动力有一定需求量。第六，城市就业引入竞争机制，劳动力市场允许农村劳动力参与竞争。第七，困扰农民进城的制度阻碍日益弱化。尤其是随着粮食定量制度的改革，城市各项行政管理体制改革步伐的加快，市场经济调节范围的扩大，城乡农贸市场的蓬勃发展，各种基本消费品价格的放开等等都为户籍制度改革放开创造了条件。中小城市吸纳外来人口，不仅可以满足外来人口在城市就业的愿望，让他们获得平等竞争的机会，还对大城市人口适度增长起了截流的作用。在户籍制度改革问题上，首先应是来自观念上的变化，人口的合理有序流动能促进社会发展。应从强制限制向疏导调节转变。流动人口有两重性，既有利也有弊，对于弊视而不见，采取放任态度是不对的，然而以偏概全，夸大其辞也不对。正确的态度是面对现实，实事求是地加以解决。而不是现实发展不断迫使政策一点一点作出有限的调整、被动地去应付现实，而是积极、主动地认识这种流动的必然性、必要性，主动地去促成这种转化。在中国传统文化中，有一个极为有害的习惯作法，即通过牺牲人的自由来换取一定的社会秩序，其影响至今仍然存在。任何社会都需要一定的秩序，任何政权都要以相对稳定的社会秩序为基础，这没什么疑问。问题在于怎样获得秩序，以及维护一种怎么样的秩序。维护社会的特定秩序，要靠不断满足民众的需求，而不是靠压制需求来完成。中国是世界上最早进行人口调查并制定和执行一套严密户籍管理制度的国家。户籍制度的出现可追溯到商代。在封建社会，人们受到宗族制度、保甲制度以及各级政权机关等多重束缚，每个人都被固定在一定的位置，不许轻改其籍，轻易其事，轻迁其产，并通过连坐等制度使人们相互监督和牵制。时至今日，我们已不能再以牺牲经济发展和社会进步为代价，以牺牲大多数人的自由和幸福为代价来达到社会秩序的稳定。人口流动是社会发展的必然结果，快速的经济发展必然产生大量的人口流动，美国、澳大利亚、香港等国家和地区都是世界上人口流动量大，人员迁徙最频繁的国家和地区，同时也是经济高速发展之地。因此，合理的人口流动能促进商品经济的发展，有利于人才交流和劳动力资源配置。城市化是一个高度综合性、系统性的经济社会问题，户籍制度改革作为城市化发展的突破口，在具体实施中，一方面由于户籍制度作为基本的社会管理制度，涉及面广，矛盾尖锐，故改革政策一定要慎之又慎。另一方面，由于现行户籍制度已成为我国城市化发展的主要阻碍，我们必须进一步加大改革的力度。但近期甚至在较长时间我国绝不具备完全放开城市户口的条件（即使是发达市场经济国家，完全绝对的迁徙自由也不存在）。改革是变原来的城乡阻隔为合法有序流动、迁移。户籍管理制度经过改革，其功能应不再是严格控制人口迁移，而主要是发挥人口登记、劳动力供求信息、人口调查、维护社会治安秩序等服务功能。在管理手段上，不再是靠古板硬性的行政管理，而是通过正确的政策，有效的经济手段和规范的法制制度来保证人口的合法迁移。一、用身份证制度取代户口制度。户籍改革的最终目标是实行与迁徙自由观念相适应的开放性的、城市统一的、以居民身份证为准的“一卡通”管理模式，使户籍制度恢复只承担单纯社会管理职能和人口信息统计功能的“真面目”。身份证作为公民的身份证明，公民凭它办理一切需要证明身份的事务，如外出旅行住宿、存取款、受教育、就业、医疗、养老金和失业救济金的领取等等；再选民登记，参加选举等政治权力的履行。公民从甲地迁居到乙地工作、生活或学习不必再办理户口迁移手续，只需用身份证到当地的人口管理单位（如公安派出所）登记、注册一下即可，不必再交什么费，更不必再办外来人口暂住证、计生证、劳动务工证之类的证件、证明。居民身份证具有证明公民身份的法律效力，使用这种证件既可方便群众的正常活动，充分保障公民行使正当权利，履行应尽的义务，又便于有关部门开展工作，有利于严密治安管理，保护国家和人民的利益，保证现代化顺利进行。2000年9月身份证号由15位转为18位，并准备以IC卡取代现有的身份证，这是身份证制度进一步完善的重要措施。二、建立全社会统一的社会保障制度。我们必须在保障大多数人根本利益的基础上发展市场经济。我们应明确我们要建立的是全社会统一的个人社会保障制度。全社会是指城乡全体公民、全体劳动者。统一是指导全国建立统一的个人社会保障帐户。身份证上的号码也是公民的个人社会保障号码，自出生起即确定号码终生唯一不变。各级政府代表中央政府在各地执行社会保障功能，所发生的一切费用由中央财政拔付。这样就扣除人口流动的地区和部门障碍。只要个人保障税（所得税与之合一），遗产税收足，只要确定国有资产有偿使用，明确租金范畴，收足租金，社会保障资金不成问题的。同时，农村只要举家迁入城市，便转化为市民，应享受和其他市民同等的社会保障。他们后来社区集体公用财产（包括耕地在内）按劳动力平均的份额应折价归他们个人所有，带入城市一次性地交给政府社会保障金，计入中央政府社会保障金帐户。农村所在社区如果无力支付资产现价，原则上资产应归国家所有。由社区代为经营，每年向国家交租金。政府把这项收入计入进城农民社会保障之中。通过包括失业救济、医疗保险、退休养老制度等社会保障制度的建立，形成城乡人口流动的良好环境。三、户籍制度改革应分步进行。第一步，实行户籍管理制度的双轨制。即对原有居民仍按国家现行的户籍管理办法管理，但对大中城市有稳定职业、稳定收入、稳定生活条件的农民实行开放式户籍管理。现阶段，系统地制定大中小城镇分级别的人口准入政策，包括劳力就业年限准入、人口素质准入、投资准入等条件，其准入“门槛”按大城市、中城市、小城镇从高到低设置，并鼓励人口向中小城市转移。用一些疏导或缓流的政策手段，降低农民流动成本的“门槛条件”，让该进来的人能进来，以减少“盲流”。可以像上海、深圳等地一样采用“蓝卡”制度，或直接承认城市户口等办法，吸纳农民携资或随厂到城市经营落户。同时在条件成熟的地区建立小城镇，直接吸纳周围地区的农民进城定居，在小城镇的居民，可亦工亦农。第二步，实行全面开放的户籍管理制度，允许具有我国国籍的居民自由迁徙定居，实行城乡一体化户籍管理制度。四、对现行的农村土地政策、计划生育政策进行相应的变革，淡化和消除农民把小块承包土地作为社会保障的心理和制度保障，消除他们的后顾之忧。十五届三中全会刚刚明确了土地承包三十年不变的政策，农村的第二轮承包也正在进行之中，一些农民尽管长期从事非农业产业，所包土地也早已由他人耕种，但在转户中要他们完全放弃类似保险机制的承包权及其收益，有的感到难以接受。我们应探索一条将土地所有权、承包权和经营权三权分离，收益兼顾的道路，逐步完善农村集体土地产权制度，稳定推进土地有偿使用制度，允许出租使用权，建立农地使用权流转和集中的机制。同时，计划生育作为我国的基本国策，在城市，实行一对夫妇只生一个孩子；而在农村，如果一对夫妇第一胎生的是女孩，那么5年以后还可以给予第二胎的生育指标。这种政策的落差也会在农村转户过程中产生某种阻力。对此，应城乡一视同仁，执行一样的政策。随着我国经济水平的不断提高，城乡差距的不断缩小，人们的迁移迁居自由将会由更市场化的城市管理制度所代替，人为的、行政的“审报”功能将逐渐消失。我们应根据城市化发展的规律，进一步研制出改革户籍制度的可行性方案，使户口这道人为屏障尽早消失，不再成为人口流动的包袱。（作者系湖南省怀化市委党校.副教授）四、关于小城镇人口与小城镇户籍制度改革的几点讨论在对小城镇人口状况有一定了解的基础上，可以从人口的角度对小城镇户籍制度改革作一点讨论。首先，小城镇的人口规模普遍太小，对大多数服务行业来说，根本达不到许多服务业所能生存的“门槛人口”。在这些城镇中，要依靠企业中就业人口的大量增加，拉动服务业人口的增加才可能发展。其实从“自理口粮”人口对小城镇发展起的作用有限这一事实，也可以看到开放小城镇户籍对大部分小城镇的发展帮助有限。其次，在市场经济体制下，人口的流动主要是受到劳动力市场的影响，从目前小城镇的人口状况看，大多数小城镇的劳动力市场潜力有限。大部分企业规模小，容纳劳动力的能力极有限。根据中国农村乡镇统计概要2000中数据计算，在小城镇中平均每个企业的规模12人，其中东部地区平均16人，中部地区平均9人，西部地区平均7人，可以说相当部分企业是处于小作坊的水平。没有就业机会，白给农民一个小城镇户籍对农民没有实质意义。第三，目前户籍制度改革并不限于小城镇，大多数小城市的户籍已经相当开放，甚至于石家庄这样大城市的户籍也基本上开放，与小城镇相比，城市的吸引力远大得多，而且对石家庄这样的城市来说，户籍开放后也没有出现大量人口涌入的局面。因此只要小城镇的就业机会无法超过城市，那么小城镇的户籍吸引力就有限。第四，小城镇户籍改革的实质是什么，目的是什么。根据目前小城镇人口现状，小城镇户籍改革的实质是承认大批在小城镇工作、生活的人口，他们的身份已经不是农民，其目的应该是方便人口管理。如果把小城镇户籍制度改革的目的定位在促进农村城镇化上，从前面的分析看，很可能要失望的。第五，小城镇户籍改革的效果存在地区差距。在东部地区小城镇的发展水平比较高，在珠江三角洲地区、长江三角洲地区、特大城市的郊区，户籍改革对小城镇规模的发展会有相当大的促进作用。相反在广大的中西部地区，简单通过开放小城镇户籍，甚至是开放城市户籍，对城镇化的促进作用依然有限户籍制度改革方略初探彭秀志 内容摘要户籍管理是我国行政管理的重要组成部分。随着市场经济的建立，现行户籍制度的弊端愈发明显地表现出来。刚性户籍制度的软化是大势所趋。本文首先界定了狭义和广义的户籍制度，并从狭义的角度简单回顾了建国后我国户籍制度的演变。然后，根据定义提出两种户籍制度改革方略：一元制和二元制，分别从公民权益、经济发展和社会稳定等三个价值取向出发，分析两种方略的优势、劣势。最后，引进渐进决策模型，从社会稳定的价值取向出发，具体探讨了户籍制度改革方略的选择。引言现象一：据南方周末报道，1999年年初，河南、山东四位打工妹去深圳打工，被挤死在105次列车上。幸存者回忆车上的情形，“像被压扁的带鱼”。权威专家估计，1997年，全国流动人口达到了1亿。国家统计局1995年1%人口抽样调查表明，我国人户分离已达7073万人。 现象二：1999年高校毕业生的留京名额严格控制在15%以内。外企的进京名额异常有限，绝大多数在京外企只好招收北京生源。有人惊呼：“北京是北京市的首都”。据有关报道，到1994年上半年，全国约有17个省共300多万人购买了城市户口，此项收入高达250亿！这还不包括那些未登记在案的以及黑箱操作的部分。 户籍管理是我国行政管理的重要组成部分，是公安机关的一项主要职能，它直接关系到政治经济生活秩序和广大人民群众的切身利益。但是，随着市场经济的建立，现行户籍制度已经不能适应中国全面发展的需要，其弊端愈发明显地表现出来，出现了诸如本文开始列举的种种怪现象。有人甚至认为，户籍制度是计划经济在社会生活里的最集中表现，是计划经济的最后一座堡垒。无论从实践上，还是从理论上，越来越多的人达成共识：户籍制度已经不是改不改的问题，而是改什么，怎么改的问题。系统研究中国户籍制度改革，是一项十分复杂的工作，牵涉行政学、经济学、社会学、政治学、人口学等诸多学科领域。本文试图从多学科的角度，对户籍制度改革方略进行综合探讨。本文的结构大体如下：第一部分：界定了狭义和广义的户籍制度，并从狭义的角度简单回顾了建国后我国户籍制度的演变。第二部分：根据定义提出两种户籍制度改革方略，分别从公民权益、经济发展和社会稳定等三个价值取向出发，分析两种方略的优势、劣势。第三部分：引进渐进决策模型，从社会稳定的价值取向出发，阐述了两种方略的渐进模式，具体探讨了户籍制度改革方略的选择。一、我国户籍制度的形成、发展与局部改革当今中国的户籍制度，有狭义、广义之分。狭义的户籍制度是指以1958年颁布的中华人民共和国户口登记条例为核心的限制农村人口流入城市的规定以及配套的具体措施。广义的户籍制度还要加上定量商品粮油供给制度、劳动就业制度、医疗保健制度等辅助性措施，以及在接受教育、转业安置、通婚子女落户等方面又衍生出的许多具体规定。它们构成了一个利益上向城市人口倾斜、包含社会生活多个领域、措施配套、组织严密的体系。政府的许多部门都围绕这一制度行使职能。 从狭义的角度分析，我国现行户籍制度大体经历了形成（建国初1958年）、发展（1958年1978年）、初步改革（1978年至今）等三个阶段，其间颁布的主要法规、制度简列如下：1951年7月，公安部颁布实施了城市户口管理暂行条例，这是建国以后最早的一个户籍法规，使全国城市户口管理制度基本得到统一。1955年6月，国务院发布关于建立经常户口登记制度的指示，规定全国城市、集镇、乡村都要建立户口登记制度，从而统一了全国城乡的户口登记工作。1958年1月，全国人大常委会通过并以国家主席令形式颁布了中华人民共和国户口登记条例。该条例以国家法律的形式对户籍管理的宗旨、户口登记的范围、主管户口登记的机关、户口簿的作用、户口申报与注销、户口迁移及手续、常住人口与暂住登记等方面都作了明确规定，标志着全国城乡统一户籍制度的正式形成。1964年8月，国务院批转了公安部关于处理户口迁移的规定（草案），该文件比较集中的体现了处理户口迁移的基本精神，即两个“严加限制”：对从农村迁往城市、集镇的要严加限制；对从集镇迁往城市的要严加限制。此规定堵住了农村人口迁往城镇的大门。1977年11月，国务院批转公安部关于处理户口迁移的规定，提出“严格控制市、镇人口，是党在社会主义时期的一项重要政策”。该规定进一步强调要严格控制农村人口进入城镇，第一次正式提出严格控制“农转非”。稍后，公安部在关于认真贯彻国务院批转“公安部关于处理户口迁移的规定”的通知的意见中，具体规定了“农转非”的内部控制指标，即每年从农村迁入市镇的“农转非”人数不得超过现有非农业人口的1.5。1984年10月，国务院发布关于农民进入集镇落户问题的通知，规定凡在集镇务工、经商、办服务业的农民和家属，在集镇有固定住所，有经营能力，或在乡镇企事业单位长期务工，准落常住户口，口粮自理。1985年7月，公安部颁布了关于城镇暂住人口管理的暂行规定，决定对流动人口实行暂住证、寄住证制度，允许暂住人口在城镇居留，这些规定对中华人民共和国户口登记条例中关于超过三个月以上的暂住人口要办理迁移手续或动员其返回常住地的条款，作了实质性的变动。1985年9月，全国人大常委会颁布实施中华人民共和国居民身份证条例，规定凡16岁以上的中华人民共和国公民，均须申领居民身份证，为人口管理的现代化打下了基础。1992年8月，公安部发出通知，决定在小城镇、经济特区、经济开发区、高新技术产业开发区实行当地有效城镇户口制度，以解决要求进入城镇落户的农民过多与全国统一的计划进城指标过少之间的矛盾。80年代开始，“农转非”政策发生变化。“农转非”对象逐渐扩大，控制指标有所调整，控制办法得到改变。1986年，安徽滁州市天水县秦栏镇实行“绿卡户籍制”。1992年，浙江温州推行“绿卡制”。1993年，上海推行“蓝印户口制”。1995年，广东深圳施行“蓝印户口制”。以此为代表，部分地区实行投资入户、购房入户或蓝印户口等政策，以吸引人才和资金。1997年6月，国务院批转公安部关于小城镇户籍管理制度改革的试点方案。根据此方案，已在小城镇就业、居住、并符合一定条件的农村人口，可以在小城镇办理城镇常住户口。1998年8月，国务院批转公安部关于当前户籍管理中几个突出问题的意见，主要规定：实行婴儿落户随父随母志愿的政策；放宽解决夫妻分居问题的户口政策；投靠子女的老人可以在城市落户；在城市投资、兴办实业、购买商品房的公民及其共同居住的直系亲属，符合一定条件可以落户。户籍制度进一步松动。经过以上演变的户籍制度，在特定的历史条件下有其特定的内容和具体的社会功能，但其基本的社会功能概括起来主要有四项：证明公民身份；维护社会治安；控制城镇人口的机械增长；户籍部门掌握着准确的户口资料。 但是，随着市场经济在中国的逐步确立，相对户籍制度的功能而言，户籍制度的弊端越来越突出，主要表现在四个方面：等级身份效应；死水效应；怪圈效应；马太效应（请参阅二元制改革方略弊端）。改革户籍制度的呼声越来越高。二、户籍制度改革方略不少地区和部门以及一部分学者均提出了户籍制度改革的具体方案，笔者认为，尽管这些改革方案林林总总，千差万别，但从理性分类的角度看，其改革方略不外乎两种：一元制和二元制。所谓一元制是指取消农业户口、非农业户口两种户口类型，实行全国城乡统一的中华人民共和国户口，切断社会待遇与户籍之间的联系，恢复户籍的本来面目。所谓二元制，是指保留两类户口，放宽户口迁移的限制，通过设置高低不等的门槛条件（经济、人口素质等）来控制农村人口的流向、流量和流速。这样划分的依据，表面上是户口种类的多少，实质上是隐藏在不同种类户口内部的利益差别。从上文对户籍制度的定义可知，一元制改革方略与广义的户籍制度相对应，二元制改革方略与狭义的户籍制度相对应。因此，本文第一部分所叙述的狭义户籍制度的局部改革，无论是自理口粮户口，还是有效城镇户口；无论是小城镇改革，还是投资落户、购房落户、蓝印户口，都属于二元制改革方略的范畴。有些地区实行的蓝印户口，表面上是独立于农业户口和非农业户口的第三类，但其利益较接近于非农业户口，根本还是要保留户籍制度所引起的利益差别，因而只不过是二元制的一种变形。在当今中国的现实条件下，两种改革方略哪个更可取呢？下面，笔者从户籍制度需要兼顾的公民权益、经济发展、社会稳定这三个价值取向逐一对两种改革方略进行分析。首先，从公民权益的维度来看，一元制优于二元制。1迁徙自由是现代国家公民权利的重要内容。“国际人权两公约”经济、社会和文化权利公约和公民权利和政治权利公约是落实世界人权宣言的两个具有法律约束力的公约。其中公民权利和政治权利公约第12条第1款规定“合法处在一国领土内的每一个人在该领土内有权享受迁徙自由和选择住所的自由”。1997年10月，我国签署了经济、社会和文化权利国际公约。1998年10月，我国常驻联合国代表秦华孙代表国家签署了公民权利和政治权利公约。此公约第二条规定“凡未经现行立法或其他措施予以规定者，本公约每一缔约国承担按照其宪法程序和本公约的规定采取必要步骤，以采纳为实施本公约所承认的权利所需的立法或其他措施”，意即缔约国所承担的条约义务不是“渐进性”的，而是“即刻性”的。但是，我国目前的宪法并没有保障公民迁徙自由的条款。1949年第一次全国政协会议通过的共同纲领和1954年第一届全国人民代表大会通过的中华人民共和国宪法都明确写有公民享有迁徙自由的条款。1975年通过的宪法以及后来历次修改的宪法取消了这一条款，这是户籍制度在国家根本大法中的体现。尽管这种安排避免了户籍制度与宪法之间的冲突，但在我国已正式签约公民权利和政治权利公约的情况下，继续维持现状既有损于宪法的权威，在法理上也是一种欠缺。为了承担公约所规定的义务，我国政府当然会有所行动。一元制实行统一的户籍制度，其特点之一就是实行迁徙自由，它要由人口流动来决定户口迁移，而不是由户口迁移决定人口流动。相对于传统的户籍制度而言，二元制在自由迁徙方面有一定的进步，但它只能使一小部分有经济基础、素质基础的优势群体获益，对于广大农民这一弱势群体来说，距离真正意义上的自由迁徙仍有漫长的路程要走。2社会主义社会追求人们权利与义务的平等，但是，二元制在一定程度上维持了传统户籍制度造成的事实上的不平等。主要表现在以下四个方面：一是两类户口的划分造成利益分配的不平等。二元户籍制与就业、教育、医疗、住房、福利、社会保障、甚至部分商品的供应等一系列的待遇具有制度化的联系。在这种利益分配的差距上，一方面，非农业户口明显优于农业户口。据国家计委和国家统计局保守估计，城镇每安排一个人的就业和生活需花费34万元，2亿多人就需要6万多亿元。 另一方面，在两类户口的内部，仍有不同的等级，比如非农业户口内部就有大城市户口、中等城市户口、小城市户口、城镇户口等区别。不同级别的户口享有不同的待遇，有的甚至差别很大。二是两类户口在一定程度上衍生出具有不同等级的社会身份。二元户籍制在利益分配上的城市偏向，造成了不同等级的利益金字塔，也随之造成了不同等级的社会身份金字塔。长期以来，城里人歧视农村人，北京人、上海人排斥外地人，都不能不说是二元户籍制的流弊之一。三是在金字塔的等级结构中，户口自下而上的垂直迁移非常困难。而户口又具有世袭性，一定终身，世代相传。每个人的社会身份、所受待遇从投胎开始就已基本确定，除了招工、招干、升学等几条有限的途径外，再无例外。这种起点的不平等，势必引起结果的不平等。四是投资、购房落户等条件过于苛刻，一定程度上等同于户口的商品化。这些附加的人口迁移的门槛条件，表面上不同于直接买卖户口，实质上却没有什么差别，反而使户口买卖合法化、公开化。户口具有商品价值不但有损于户籍管理的严肃性，也是不合理、不公平的。这是因为：农民已通过工农业产品剪刀差的方式，交纳了巨额的建城费，让他们重交不公平；现有市民入城时并未交建城费，让以后进城者交费不合理。与二元制不同，一元制则实现了户口面前人人平等。人们获取利益的大小，不再取决于户口的等级，而是取决于个人的努力。其次，从经济发展的维度来看，一元制同样优于二元制。1一切经济发展的关键因素都是人造成的，最基本的生产力是人，最重要的资源是人力资源。劳动力素质在经济活动中处于决定作用。而如果在户籍改革中奉行二元制方略则非常不利于人才的培养和流动。第一，从人才的培养上看。二元制下的人口迁移受到限制，绝大多数农村人口被束缚在土地上，“画地为牢”，封建社会遗留下来的愚昧、迷信、落后、保守的思想意识在封闭的农村得以蔓延，城市文明很少能辐射到农村，农村人口自然增长率远远高于城市，农村人口素质无法提高。同时，在缺少竞争的城市，城市人口也易养成不思进取、贪图安逸的观念，不利于于其素质的提高。第二，从人才的流动来看。市场经济条件下，劳动力的流动是实现资源最优配置的基本条件。社会学的研究证明，社会流动的速度反映了社会发展的快慢。发达国家的人口年迁移率，一般均在10%以上，美国更高达25%左右。而我国人口年迁移率只在0.5%3%之间。可见，二元制在迁移条件上设置的重重障碍，已经严重制约了人才的有效配置，尤其对农村的优秀人才来说，要想脱颖而出难度是很大的。2经济发展与城市化有着密切的关系。世界银行的报告城镇化：国际经验和中国的前景中曾指出，人均收入与一个国家城镇人口与总人口的比重之间有很强的正相关关系。而传统的户籍制度由于限制人口的流动，导致城市人口的发展主要依赖于人口的自然增长，较少依赖于人口的机械增长，大大减缓了我国城市化的发展。我国固然要走自己的城市化道路，不能盲目发展，但户籍制度不解禁，必然减缓正常的发展步伐。从上表可见，从国与国的横向对比中，我国城镇化滞后的现象相当明显。尽管国情有别，但城镇化发展水平之低已经达到反常规的程度。例如，1990年，我国城镇人口占全国总人口的比例只有26%，不仅远远低于发达国家，甚至低于亚洲的平均水平。预计到2000年，这一比例将达到35%，增幅较大，但仍然低于亚洲的平均水平。在两种改革方略中，二元制仅仅对一小部分符合一定条件的人网开一面，本质上还是没有动摇传统的户籍制度，城镇化进程也不会因此而有较大的提高。由于城镇化的滞后，城镇的聚集效益和规模效益大量损失，从而在一定程度上影响了我国经济的正常发展。3二元制一方面阻碍了城镇化的进程，另一方面也制约了农业和农村的发展。这是因为：其一，二元户籍制的城市偏向，削弱了农业自身积累能力和再生产能力。据统计，19591978年通过工农产品价格“剪刀差”一项就“掠夺性”地转移农业积累4075亿元，占同期财政收入的21.3%。改革开放以来，农业继续为工业输血，19911997年农村就有20873亿元通过财政、金融和“剪刀差”流向城市 。其二，二元户籍制使9亿农民依附于有限的土地上，农业的规模经营难以实现，集约化程度很低，农业的边际生产力低下。作为原因之一，造成了“世界40%的农民仅仅养活了世界7%的非农民”的怪现象。4二元制设置的户口迁移条件在一定程度上加剧了地区间发展的不平衡状态。沿海开放城市等发达地区采取这类政策，吸引了更多的人才和资金，使“孔雀越发东南飞”，而相对落后的中西部地区缺乏人才和资金的情况则将更趋严重，从而加剧了两极分化，对我国经济的发展构成危害。最后，从社会稳定的维度来看，二元制则优于一元制。1二元制有利于抑制不稳定因素的产生。传统户籍制的长期实行，已经形成了一种心理定势：两类户口的分离与差异是天经地义的。一元制完全取消了利益分配的差距，既得利益群体市民必然一时无法理解，从而产生不稳定因素。而二元制则基本上不改变现有的利益格局，避免了社会的剧烈动荡。2二元制尤其有利于维护城市的稳定。发展经济学的著名理论达托罗人口流动模型（thetodaromigrationmodel）指出，促进人口流动的基本力量，是比较利益与成本的理性经济考虑。预期的城乡工资差异，使人们作出移入城市的决策。这种预期因素包括：工资水平与就业概率。我国户籍制度的城市偏向，造成城乡之间的经济势差与社会势差巨大。据统计，1984年以后，城市居民的收入增长速度连续十年超过农民收入的增长速度。19841994年，城镇居民人均生活费收入与农村居民人均收入的比差从1.7:1扩大到2.6:1。1995年，1996年虽分别下降为2.5:1，2.3:1 ，但差距仍然巨大。城乡之间除了货币差异之外，还存在各种各样的非货币差异。根据达托罗人口流动模型可知，城市对农民的吸引力是巨大的。按照一元制，不对人口流动进行有序化引导，势必造成大量人口涌入城市，使城市中出现就业困难、环境污染、住房紧张、交通拥挤、公用基础设施不足、犯罪增加等现象。例如，尽管80年代乡镇企业已经吸纳了近1亿的农村剩余劳动力，但由于户籍制度的长期阻碍，我国农村仍滞留着大量的剩余劳动力，1997年底达到1.4亿。而城市失业问题也愈发严重，1997年底城镇累计下岗职工达到2000万，占国有与城镇集体职工总数的20% 。在这种严峻的条件下，按照一元制方略放开人口流动，必然给城市带来沉重的就业压力。再拿犯罪来说，北京近年来，外来人口刑事犯罪的比例直线上升，1990年为22.5%，1993年则高达43.6%。当然，不可否认的是，现行户籍制度使大量流动人口无法溶入到所在城市的管理体制中，使体制外生存的流动人口犯罪成本与收益具有极大的不对称性，这是流动人口给社会秩序的稳定带来巨大隐患的重要原因。尤其需要指出的是，大城市与农村之间的差距更大，引力也更大。这一点已被现实所证明。北京、上海的日流动人口已超过300万，不少大城市也在100万以上。而大城市的“过度城市化”已相当严重，城市病已相当突出。若不对人口流动方向加以控制，大量流动人口将集中流向大城市，城市病会愈发严重。当然，二元制的稳定作用也不是绝对的。在一定条件下二元制也存在不利于社会稳定的因素。正如上面所分析的那样，二元制加剧了两极分化，两极分化达到一定限度时，将危及社会稳定。此外，二元制也不利于农村的稳定。1亿多的剩余人口流向城市纵然会给城市带来不可估量的灾难，但同样的，若使其滞留在农村，无法安置，也会带来难题，必将危及农村的发展。经过以上分析，可以看到，在不同的价值取向上，一元制和二元制各有各的优势、劣势。那么在中国当前的条件下，如何确定三种价值取向之间的权数？在难以兼顾的情况下，哪种价值取向应该放在首要位置？三、户籍制度改革方略选择笔者认为，我国户籍制度改革方略的选择要以社会稳定为主导价值取向，户籍制度改革要采用渐进的方式。下面引进渐进决策模型。最早提出渐进决策模型的是美国经济学家、政治学家查尔斯?e?林德布洛姆，渐进决策模型是对理性优化模型的批判，它把公共政策看作是对以往政策的不断修正。它有以下一些内涵：1渐进模型要求决策者必须保留对以往政策的承诺。2决策者不必过多的分析与评估