[工程科技]土地利用规划-总体规划编制 ppt.ppt

第十章 土地利用总体规划的编制,第一节 土地利用总体规划的目标和任务,一、确定土地利用目标和任务,根据当前的和未来的土地利用问题和国民经济社会发展长期计划的要求，可以确定规划目标和任务，就是在规划期间通过规划的实施所要达到的预期土地利用状况的效果，包括用地数量、规模结构与布局以及经济、社会和生态环境几个方面。目标一般是定性的、概略的，它可以是经济方面的，也可以是社会或环境方面的，而任务则是可定量的具体化的目标。 土地利用总体规划所要完成的目标和任务通常是多方面的，有时有些目标是相互冲突的，如一保吃饭，二保建设这两个目标就有冲突，这就需要协调处理好两个目标的关系，分清主次，加以解决。不同地区的规划有不同的规划目标和任务。,规划目标和任务应实行逐级控制由上一级规划确定后下达给下一级规划，在上级没有规划时由当地政府确定，还可以在规划过程中来决定。如果是上级规划下达的，则需要在本县范围内根据实际情况加以检验。检验从两方面进行：一是从物质方面检验，看当地土地资源潜力包括后备资源和生产潜力供给量是否能完成该项任务；二是从社会方面检验，看该项任务能否被当地社会接受。如通过检验认为不可行，则需同上级规划主管部门协商修改规划目标和任务。 县级规划编制，应以科学发展观为指导，围绕实施经济社会发展战略，着眼解决土地利用的重大问题，提出规划期间土地利用调控目标。,二、确定规划目标的依据,1、国民经济与社会发展规划； 2、级规划的要求：上一级土地利用总体规划的要求，或上级下达本县的土地利用控制指标。 ； 3、县域资源环境与经济社会状况 4、土地供需状况与土地利用的主要问题等：土地利用现状、利用潜力和各部门对土地的需求 ； 5、上轮规划实施情况； 6、其他调查研究结果。,三、规划目标主要内容,为保障经济社会持续、协调、健康发展，规划期土地利用所要达到的目标，主要包括： 1、 保护耕地特别是基本农田； 2、 保障经济社会发展的必要用地； 3、 保护和改善生态环境； 4、 推进节约集约用地和农村土地整治等：推进土地整理和复垦，适度开发宜农土地； 。 5、统筹安排各业用地； 6、提高土地利用率和产出率；,四、土地利用调控指标,规划目标应通过具体的指标量化来体现，一般包括： 1、耕地保有量 2、基本农田保护面积 3、城乡建设用地规模 4、新增建设占用耕地规模 5、土地整治补充耕地面积 6、人均城镇工矿用地 7、建设用地总规模 8、新增建设用地总量 9、新增建设占用农用地规模 10、新增建设占用耕地规模 11、交通水利等基础设施用地规模 12、城镇工矿用地规模 13、土地集约用地指标等。,五、定规划目标的方法和程序,根据上级规划要求、本县的社会经济发展需要和专题研究结果，提出初步规划目标； 根据国家政策和本县土地资源条件，对初步规划目标进行可行性分析； 若需调整上级规划要求，应提出调整理由和依据，向上级反馈； 通过上下结合，多次反馈，并广泛征求相关部门和公众意见，确定规划目标。,六、近期规划任务（近期规划目标）,为实现规划目标，近期土地利用所要达到的各项指标和要求。,第二节 土地利用总体规划大纲 一、一般规定,县级规划应在编制正式规划成果前，研究制定土地利用总体规划大纲，逐级上报规划批准机关的同级国土资源行政主管部门审查 。 规划大纲编制应有针对性，并能指导规划成果编制。 规划大纲一般包括规划大纲文本、示意图件及有关材料。,二、编制要求,规划大纲应明确规划指导原则、方针目标，提出规划期内主要用地规模和布局的总体调控方向，中心城区建设用地规模控制范围和布局方向，以及拟实施的土地整治方案和配套措施。,三、规划大纲文本主要内容,规划大纲文本主要内容包括： a)前言。简述规划编制的目的、依据、任务、规划范围和规划期限等； b) 规划背景。简述县域概况、上轮规划实施的评价结论、土地资源利用现状和特点、土地利用的主要问题与土地供需初步分析结论； c) 规划目标。阐明规划指导原则、规划目标和主要调控指标； d) 土地利用结构和布局调整； e) 其他规划设想； f) 规划实施的主要保障措施； g) 附表。,四、其他,规划大纲需进行空间要素表达时，可编制形式简明、示意性、体现规划目标和主要用地布局设想的相应图件。 有关材料包括与大纲编制相关的说明、研究报告、土地利用现状图、与规划大纲内容深度相对应的规划图件等。 规划大纲论证应立足现行规划实施评价和基础研究，在充分吸收各有关部门、乡（镇）意见的基础上，重点对规划的指导原则、方针目标及目标实现途径进行论证，对主要用地的供需进行综合平衡，开展土地利用结构和布局调整的多方案评价，提出土地利用的总体安排。,第三节 土地利用结构概念,土地利用结构是在对供选方案优化的基础上加以确定的。优选方案具有时间相对性。随着时间和参数的变化，优化方案也处于动态变化之中。众所周知，土地是国民经济各部门重要的物质条件，各部门的生产活动都离不开土地，都是以占用一定面积土地作为其活动范围的，因此，国民经济各部门之间不但存在着经济上的结构和比例关系，而且其间也具有土地利用结构和比例关系。所谓结构是从静态方面反映一定时期内，同一总体中各部分所占的比重，表示在一个总体内部多元的对比关系；比例则从动态方面反映不同时期内同一总体中各部分动态变化的相互关系。从这个意义上讲，土地利用结构系指国民经济各部门占地的比重及其相互关系的总和，是各种用地按照一定的构成方式的集合。,经济结构与用地结构之间存在着关联性。通过两者之间关联性的研究和揭示，更好地发挥土地作为宏观经济调控手段的作用，也为土地资源科学管理、促进社会经济可持续发展提供科学依据。用地结构是客观存在的，无时不在，有现状结构和规划结构之别，关键在于结构是否合理。根据系统论观点，结构决定功能。只有用地结构合理，才能保持土地利用系统的良性循环，才能取得土地利用的最大效率，优化结构，提高功能，从而可用较少的消耗或投入取得较高的效益。优化土地利用结构是在保证土地利用效率最大化的前提下，解决土地供需平衡的有效途径。优化土地利用结构是不需要追加土地面积投入的条件下获得土地供需平衡的结构效应的有力措施。,土地利用结构研究可以解决以下两个相关的问题，即国民经济各部门之间合理分配土地资源和实现土地利用效率最大化。土地利用效率可用平均单位土地面积的产出的大小或平均单位产出的占地大小来表示。土地利用效率最大化就是要尽可能地降低平均每单位产出的占地量或提高平均每单位土地的产出量。,第四节 土地利用结构系统及其特征,一、土地利用结构系统的组成 顾名思义，土地利用结构是由土地利用和结构两种要素综合而成的整体。关于土地利用定义在第一章已有阐述至于说到结构得从系统谈起，所谓系统系指由一组相互联系的单元组合起来的具有特定功能的有组织整体。根据系统论的观点，万物均以系统形式存在，以系统方式普遍联系。凡事物必构成系统，凡系统必有结构，凡结构必有功能。系统、结构、功能概念贯穿于各门科学。土地利用是由相互联系的土地利用类型子系统组成的系统，是一个土地质量特性上存在差异，人类社会经济发展对土地功能的需求上多种多样的多目标系统。同时，它又是生态环境系统和社会经济系统的重要组成部分。即为：A=a1,a2,a3,a4,a8，式中A-土地利用系统，a1，a2，a3，a8-分别代表耕地、园地、牧草地等八类用地类型子系统。,二、土地利用结构系统的特性 1. 整体性 系统理论应用于土地利用规划，首先是指一定地域范围内（全国、省、市、县、乡）土地利用大系统看作一个由地域土地利用类型（用地类型）子系统组成的一个整体，A1=a1、a2、a8，A集合（大系统），a1、a2、a8集合的元素（子系统）。它犹如各子系统组成的有机体，但决不是各子系统简单相加，系统理论注重研究大系统有机整体的最佳运转状态，并根据这项要求去设计各个子系统。各子系统的最佳方案的叠加，并不等于大系统的最佳方案。整体性原则要求各子系统的设计紧密配合，互相适应，相互关联，才能使大系统有良好的运转，处于最佳状态，使整体发展出更大的效益。即“系统的非加和性原理”、“整体大于部分之和”，令A为系统整体，A1、A2An是A的组成部分，既一个系统是由若干子系统按一定机制组成的一个有机整体。,2. 层次性 系统论把客观事物视作为一个有结构有序的、多层次等级结构的统一体，其多样性、统一性正是借助于层次性加以表现的。运用层次性原则，可以把土地利用系统按一定标准划分成不同层次的系统从纵向来看大致可分为全国省市县乡分五级层次。从横向来看，若把一定地域范围内土地利用系统定为最高层以次系统，农业用地非农业用地和未利用土地组成土地利用系统（层次I），农业用地、非农业用地和未利用土地内部再进一步分解下一层次土地利用系统，即土地利用子系统（层次），若需要还可以再细分，就土地利用总体规划来讲，应设计土地利用子系统（层次）即可满足要求。,3. 功能结构性 系统内元素之间相互作用，相互联系的方式称为系统的结构。系统结构反映系统内部各元素之间的内在联系，是系统具有一定功能的内在依据。也是系统之间区别的根本标志。元素和结构是系统内在规定性的两个方面，描述结构的重要概念是层次和子系统。系统功能反映系统与其环境之间存在相互联系、相互作用和关系，是对系统的外部描述，形成了系统的外部规定性。研究系统的进化与退化。必须进行功能分析，考察系统与环境的关系，功能结构性原则告诉我们结构决定功能，一定结构就有一定的功能，要具有某一特定功能，就必须设计、构造出有发挥这种功能所必需的特定结构，土地利用系统设计的核心就是寻求其最优结构，在此前提下重新组合和调整各元素（子系统）的关系，并在空间和时间上加以合理布局。,4. 最优化（或满意度） 系统功能取决于系统结构，但不同结构的系统可以具备相同的或人们所需的功能。因此，就产生了在一定的条件下选择尽可能满足多目标要求的最优方案或能使各方面都满意的方案的问题。所谓最优是一个相对的概念，是一定条件和一定时期的最优。但却是得以实现的，决非理想的最优方案，只有通过比较才能鉴别是否最优和最优程度。为此，必须应用数量优化方法来进行。,土地利用结构是一个多层次、多目标的优化问题，土地利用结构优化实质上是一组线性约束条件下使多个目标同时达到最佳水平的问题。这里提出“结构效应”的命题，所谓结构效应就是指在不增加投入的条件下，实现产出增长的目的。土地利用结构效应就是指在不增加土地资源数量投入的条件下，通过土地利用结构调整，寻求土地利用满意结构，实现土地资源供需综合平衡 。,第五节 土地利用结构和布局调整及方案编制,土地利用规划结构是在对供选方案优化的基础上加以确定。优选方案具有时间相对性。随着时间和参数的变化，优化方案也处于动态变化之中。,一、拟定供选方案的原则和依据,1、指导思想 应以建设具有中国特色社会主义理论和党的基本路线为指导，坚决贯彻“十分珍惜和合理利用每寸土地，切实保护耕地”的基本国策与“一要吃饭，二要建设，三要保护环境”的方针。根据经济社会发展规划和社会主义市场经济发展的需要，合理调整土地利用结构，综合协调国民经济各部门的用地关系，在空间上合理布局用地，最大限度地发挥土地的总体功能或最佳的综合效益，为国民经济和社会持续、高速和健康发展创造良好的土地条件。,2规划原则 (1)切实保护耕地原则 土地利用具有不可逆性的特点，某种用途一经确定很难改变。因此，规划必须认真贯彻“切实保护耕地”的原则，从宏观上解决过去遗留下来的土地利用不合理问题，防止今后土地资源的滥占和浪费，做到地尽其利，并提出切实可行的对策和途经。,(2)统筹兼顾原则 规划区域是一个整体，各类用地都是整体的组成部分，各类用地安排必须服从整体并取得最佳整体效益，同时土地利用关系到各行各业的切身利益，规划必须统筹全局，以农业为基础，兼顾各业对土地的需求，使之各得其所。农业生产要求有较好的立地条件，加之宜农土地资源又十分有限，因此质量好的宜农土地要优先保证农业的需要。,(3)因地制宜原则 由于我国各地自然条件和社会经济条件差异较大，需要解决土地利用问题也不尽相同。规划方案必须从实际出发，在规划内容、编制方法和设计深度上，都要因地制宜，讲究实效，以能解决当地土地利用的实际问题为宜，不搞形式主义，不搞千篇一律。,(4)三效益统一原则 土地利用是人们通过一定行动，利用土地性能，满足自身需要的过程，以获得土地利用的综合效益。这种效益不能只顾眼前而不顾长远，不能只顾经济和社会效益而不顾生态效益。对土地掠夺式利用而遭到自然惩罚的事例历史上不胜枚举。所以，规划必须遵循土地利用的客观规律，坚持经济、社会、生态三个效益统一的原则，坚持当前利益服从长远利益，使土地资源得以永续利用。,(5)公众参与原则 所谓“公众参与”是指同将来执行规划或与规划有关的部门代表广泛交换意见，共同参与规划决策的过程。公众参与可以保证熟悉情况的部门或单位有机会得以补充和纠正有关资料中的遗漏和错误，有利于有关部门之间的沟通、谅解，有利于规划的实施。,一、制定土地利用结构和布局调整方案的步骤,1、明确结构和布局调整的条件。结构和布局调整必须满足上级规划下达的各项约束性指标，以及当地资源环境条件中的硬性约束；,2、 进行土地供需综合平衡。根据土地利用现状分析、潜力评价和需求预测，进行土地供求综合平衡。当县域内土地供给和需求难以平衡时，应依据规划编制原则和规划目标，提出对各类用地数量、结构与布局进行合理调配，解决供需矛盾的措施；,3、 提出结构和布局调整供选方案。在土地供需综合平衡的基础上，根据经济社会发展预期、实施途径和规划保障措施的不同，提出多个土地利用结构和布局调整的供选方案；,4、 开展多方案评价比较。从方案实施的可能性、效益、保障条件、社会敏感性等方面，对供选方案进行综合评价和比较选优，提出推荐方案；,5、 确定结构和布局调整方案。对提出的推荐方案及供选方案进行论证，征求有关地方、部门和专家意见，确定结构和布局调整方案。,三、拟定土地利用结构和布局调整方案的次序,1、 设定国土生态屏障网络用地； 2、 优先保护耕地和基本农田； 3、 保障基础设施建设用地； 4、 优化城乡建设用地布局； 5、 拓展农业生产和城乡绿色空间用地； 6、 构建土地利用景观风貌。,（一）设定国土生态屏障网络用地,1、 落实上级规划确定的基础性生态用地的规模和布局； 2、 维护县域内森林、江河湖泊、苇地沼泽和海岸线，保护具有重要生态功能的各类用地，保障生态网络的连续性与完整性，形成基本生态屏障； 3、 统筹协调生态屏障用地与生产、生活用地，保留原有乡土、民俗和休闲用地； 4、 在市级生态用地布局的基础上，提出主要生态廊道与斑块的布局和功能要求； 5、 划定重要流域、重大灾害与重点污染治理区域，保障环境基础设施建设用地。,（二）优先保护耕地和基本农田,在调查评价的基础上，根据上级规划下达的耕地和基本农田保护指标，编制耕地和基本农田保护方案，确定规划期间耕地保有量和增减数量，提出基本农田保护面积和调整的规模、范围，拟定耕地占补平衡、基本农田保护的实施措施。,1、严格控制耕地减少,a) 严格控制非农业建设占用耕地。按照不占或少占耕地的原则布局新增建设用地，确需占用耕地的，尽量占用质量较差的耕地； b) 有序实施生态退耕。禁止不符合国家生态退耕规划和政策、未纳入生态退耕计划的生态退耕。确需新增生态退耕的，要落实补充耕地； c) 合理引导农业内部结构调整。不因农用地结构调整降低耕地保有量。耕地调整为其他农用地的，不得破坏耕作层。各类防护林、绿化带等生态建设应尽量避免占用耕地，确需占用的，应补划数量质量相当的耕地； d) 及时复垦灾毁耕地。,2、加大补充耕地力度,a) 严格执行建设用地占用耕地补偿制度。按照建设用地占用耕地占补平衡的要求，严格落实上级规划下达的补充耕地义务。有条件的地区，在完成补充耕地义务基础上，可增加补充耕地任务； b) 加大土地整治补充耕地力度。加强农村土地整理、工矿废弃地复垦，适度开发宜耕后备土地,在改善生态环境的同时，增加有效耕地面积，提高耕地质量。,3、优化耕地与基本农田布局,a) 在保持耕地布局基本稳定的基础上，按照加快现代农业建设、推进农业规模化产业化发展的要求，对农业基础设施完善、质量好、集中连片的耕地进行重点保护和整治； b) 以农用地分等定级为依据，优先把优质耕地划入基本农田。有良好水利与水土保持设施的耕地，集中连片的耕地，水田、水浇地，国家和地方人民政府确定的粮、棉、油、菜生产基地内的耕地，土地整治新增优质耕地，应当优先划为基本农田；,c) 协调好基本农田与各类建设用地的空间布局关系。交通沿线的耕地、城镇扩展边界外的耕地、独立工矿和集镇村庄周边的耕地，原则上应当划为基本农田。各类新增建设用地的布局安排应当避让基本农田； d) 按照面积不减少、质量有提高、布局总体稳定的总要求，对基本农田进行适当调整。调整后的基本农田数量不得低于上一级规划下达的基本农田保护面积指标；调整后的基本农田平均质量等别应高于调整前的平均质量等别，或调整部分的质量等别有所提高；新调入基本农田的土地利用现状应当为耕地；现状基本农田中的优质园地、高产人工草地、精养鱼塘等，可以继续作为基本农田实施管护。,（三）保障基础设施用地,1、 交通、水利等基础设施建设用地规模，按照国家产业政策和供地政策、行业发展规划与用地定额标准等确定；,2、 交通、水利等基础设施用地布局，应当与城乡建设用地空间格局相协调，主要用于满足工业化、城镇化和新农村建设的客观需求，改善落后地区的投资环境和发展能力；,3、 交通、水利等基础设施用地布局，应尽可能避让基本农田、生态屏障用地，减少建设项目实施对当地生产生活、生态环境、乡风民俗和人文景观等产生的负面影响；交通干线布局应预留交通走廊，尽量并线安排，减少对国土空间的分割；,4、 难以确定位置和范围的基础设施建设项目和其他关系民生的零星建设用地，可预留新增建设用地指标，编制用地项目表，并在规划图上示意性标注项目的位置和范围。,（四）优化城乡建设用地布局,1、城乡建设用地规模，根据人口和城镇化预期、城镇规模增长对城镇人均用地需求的影响、农村生产生活方式变化对农村人均用地需求的影响、节约集约用地要求以及农村居民点用地更新退出机制等因素综合确定；,2、城乡建设用地布局，应按照点轴发展规律，形成城镇紧凑发展、工业园区集中发展、农村居民点集聚发展的土地利用格局；,3、城镇新增用地，应当在统筹利用存量土地的基础上，依托现有城镇及基础设施，少占耕地和水域，避让基本农田、地质灾害高危险地区、蓄滞洪区和重要的生态环境用地；,4、各类开发区（工业园区）必须在城镇工矿用地规模内控制，尽量在城镇建设用地规划范围内统筹布局，并与周边其他用地布局相协调；,5、采矿、能源、化工、钢铁等生产仓储用地以及其他污染性、危险性用地的布局，应与居住、商业等人口密集的用地保持安全距离。污染性工业用地布局应避让基本农田保护区；,6、农村居民点新增用地，应用于中心村建设，可与旧村整理缩并相挂钩，控制自然村落的无序扩张，促进农村居民点适度集中；,7、 优化城乡建设用地内部结构与布局，协调内部生产、生活、生态用地，控制生产用地空间、保障生活用地空间，提高生态用地空间。,（五）拓展农业生产和城乡绿色空间用地,1、 在调查评价基础上，可按照土地适宜性合理确定园地、林地、牧草地、水产养殖地等用地的规模和布局；,2、 根据现代农业、特色农业和生态农业的发展潜力，按照土地适宜性合理安排农、林、牧、渔的用地布局。引导园地向立地条件适宜的丘陵、台地和荒坡地发展；保护林地资源、结合区域特点，因地制宜对林地进行空间布局；保护和合理利用草场资源，提高草地生产力，改善草地生态系统；,3、充分发挥耕地、园地等农用地的生产、生态、景观和间隔的综合功能，拓展绿色空间。在城市组团之间保留连片、大面积的农地、水面、山体等绿色空间；,4、将生态网络建设与自然保护区、森林公园、风景名胜区、地质公园等现有自然保护管理体系相结合，形成多样化的绿色生态空间。,（六）构建土地利用景观风貌,1、稳定具有区域优势和地方特色的自然景观用地，顺应自然地貌形态，预留乡土植物群落生长和培育的用地空间，有效保护合理利用自然景观资源，发挥自然景观用地的多重功能，构建良好的土地利用景观风貌；,2、根据景观风貌和视觉效果的要求，限制或引导各类土地利用类型和布局。公路沿线限制沿路建设，城乡建设用地集中布局，形成具有较高视觉质量或较高可视度区域的景观风貌；耕地、园地、林地、草地连片保护和利用，穿插合理分布，保证重要视点之间的视觉通廊开敞；安排土地整治区域，调整不合理土地利用类型和布局，实现景观修复和再造；,3、整体保护人文历史景观，保留重要文化线路（古运河、古驿道等）和原有乡土、民俗和休闲用地，修复、再造文化遗产长廊，形成多样化的人文景观系统。,四、土地利用结构规划方案的编制方法,土地利用结构与布局问题是土地利用总体规划的核心内容，我国处于由计划经济体制向市场经济体制转型期间，土地利用规划的编制思路和土地利用结构优化方法的选用，应在认真总结已有的经验与教训的基础上，吸取有关规划改革方面的新理念和新思路是十分有益的。,目前国内外编制土地利用结构优化（满意）方案常用如下种方法：基于面积均衡性的综合法；基于土地适宜性的土宜法；基于思维系统性的模型法；基于计划与市场兼容型的弹性规划法；基于质量与效益发展型的区域发展规划法；基于生态优先型的泛目标生态规划法。,（一）基于面积均衡性的综合法,我国第一轮（19982000）、第二轮（19972010）土地利用总体规划的编制时均采用此法。综合法是依据区域社会经济发展计划，在单项用地测算的基础上采取逐步逼近的方法，最后达到土地综合平衡即土地面积平衡和空间布局平衡。 综合法的基本依据是一定地区各类用地面积存在着相互联系，在数量上和空间上具有平衡关系和消长关系。由于一定地区的土地总面积是固定的，规划前后不能增加也不能减少，因此土地面积的总体性表现为其内部构成的各类用地之间比例结构存在此消彼长的关系。,规划前土地利用结构（现状结构）,具体由下式所示，其中除规划前后土地总面积相等以外，一般来讲，规划前后各类用地面积均不相等即。即规划过程就是由现状结构向规划结构的转换过程，具体可应用土地利用综合平衡表来反映。,如表所示，各类用地面积从基期至规划期的变化情况，表中具体反映土地用途变更面积增减的同时，在土地利用现状图上，绘制土地用途变为界线，做到变更前后图数相符，土地面积和空间位置均达到综合平衡。,（二）基于土地适宜性的土宜法,土宜法是建立在土地质量评价的基础上，依据土地质量评价成果资料（表10-3），结合国民经济各部门对土地的需求和区域土地适宜性种类与适宜程度，将各类用地对土地质量的需求和土地适宜性阈值加以比配，最终借以确定较为满意的土地利用结构。 规划区域内土地适宜性面积及其类型,土地适宜性分析是土宜法的核心，是确定较为满意的土地利用结构方案的基础。形态法是最早用于土地利用规划的土地适宜性分析方法，其工作过程包括四个步骤：根据实地调查或提示资料，将规划区域划分为不同的同质小区即评价单元；根据土地利用要求，制定土地利用类型的适宜性评估表，定性描述每一个评价单元的潜力与限别；分析每一个评价单元对某特定土地利用类型的适宜性级别；根据规划目标将不同土地利用类型的适宜性图叠合成区域综合适宜性图件。最终成果反映规划区域中宜农、宜林、宜牧和宜建筑地的上下限面积，在此基础上综合考虑国民经济发展对各类用地的需求加以合理的协调比配，经过多方案比较，以寻求最为满意的土地利用结构方案（图10-1）。,对以上两种方法可以作出如下评价，综合法简便易行，操作方便；土宜法的应用土地质量评价成果为前提，能使最终用地配置符合土地面适宜性阈值，便于做到因地制宜安排用地；但两种方法均存在共同的问题是用地量规定性较差，无法鉴别最终采用的土地利用结构方案的最优性（满意性），这也是我国规划实践中经常遇到的难题和普遍存在的问题。也就是说，在规划文本中均阐述土地利用结构的内容，但是缺乏论证调整后的结构是否是最优的或满意的。因为最优结构一定是综合平衡的，但综合平衡的不一定就是最优结构，即1+1=2易得，而1+12难求。由于土地利用多目标性、多宜性和外部性，并受制于多种因素的约束，不同用地的利用效益十分悬殊，如何在多目标规划中寻求最佳结合点，以达土地利用社会、经济、生态综合效益最大，规划实践迫切要求寻找新的方法思路，于是基于思维系统性的模型法应运而生。,（三）基于思维系统性的模型法,寻求土地利用综合效益最大化的前提下的土地资源部门合理分配，从而形成最优（或满意）的土地利用结构，这个复杂性问题的解决有待于系统思维的支撑，采用系统工程方法才能得以解决。系统工程把土地利用系统看成是一个整体，同时把研究过程也视作为一个整体，要求从土地利用系统整体的角度对土地利用系统与其子系统（土地利用类型系统）之间的矛盾加以整体协调，对有限的土地资源的部门间和产业间合理分配，就需要从全局整体来协调，关键在于综合，“综合即创造”，通过对各子系统的整合才能取得单一子系统无法实现的效益。,模型法的基础是系统分析。系统分析的理论基础是：任何一种存在，不论是实体还是概念，都是由彼此相关的多种要素组成的。这些要素之间存在一定的组织和结构，并按照一定的联系组成一个有机统一体或合乎逻辑的系列。任何系统的各组成要素执行某一特定的功能，各组成要素之间既有分工有联系，共同组成一种结构。 基于系统分析的规划程序为，在外部条件的作用下引起土地问题并产生土地利用结构和方式的变异，其产出表现为土地利用规划方案，合理分配各类用地。在此过程中需对规划预期和现实状态进行比较，作出规划决策和规划方案并付诸实施。在实施规划过程中，可能发现规划初期没有预料的情况，并以投入的形式反馈到规划系统，从而诱发形成新的规划方案。,模型法依据调查收集的基础数据，以国民经济发展规划主要指标和规划期望达到的目标，建立数学模型，借以反映土地利用活动与其他经济因素之间的相互关系，借助计算机技术求解，获得多个供选择的解式，揭示土地利用活动对多项政策措施的反应，从而获得数个供选方案，对规划决策提供参考依据。在国内外土地利用规划实践中常用的数学模型有线性规划模型、多目标规划模型、动态规划模型、模糊线性规划模型和灰色线性规划模型等。,模型法的最大优点是能提供多目标需求和多种效益的、具有量规定性的土地利用结构满意方案。但模型也是随着认识逐步深化而逐步精确化的。如图10-2所示，应用模型法求解过程就是“认识再认识再再认识”的反复过程，也是一个不断修改完善模型的过程。根据有关系统的一些信息，先建立系统模型M1，它往往并不很精确，但用它研究系统S时总会获得一些新信息，利用这些新信息改进原模型M1后就能建立新的系统模型M2，然后用改进过的模型M2研究系统S，这样就会有新的发现，再用它进一步改进模型，如此循环下去，直到系统模型Mn达到给定的精度，这就是模型法随认识深化而逐步精确的过程。这个认识过程的如图10-2所示。,（四）基于计划与市场兼容型的弹性规划法,弹性规划是市场经济的产物，早在20世纪60年代，波兰、法国，西德等国家就开始探讨弹性规划法，同时作出若干不同方案，供决策部门评价选择。市场经济中许多变化因素的不确定性、不可预见性、不可预测性迫切需要规划人员编制具有广泛适应性的灵活机动的规划。未来越是朦胧，计划越有必要，规划越有弹性。目前我国正处于经济转型期，应用基于计划与市场兼容型的弹性规划法具有重要的现实意义。,在规划学中，所谓弹性系指规划思路和指标体系对于随机性的市场经济发展的适应程度。如果把规划作为因变量，市场作为自变量，则规划（PR）可看作市场（Si）的函数，即PR=f（S1，S2，S3，Sn）= f（Si），式中S1，S2，S3，Sn表示具有不确定性的市场因素，只要其中某一市场因素发生变化，就会导致规划本身的相关反应，这种反应的灵敏程度就是弹性。如图10-3所示，规划接受市场变动的信号（M），通过政府干预（N）和市场调节机制，使规划对市场变动信号作出相应的调整，从而实现在市场经济条件下弹性规划的机制。实线表示信号刺激，虚线表示机能反应，弹性规划过程就是在和刺激下通过市场调节和行政干预实现相应调整的过程（图10-3）。,弹性规划的有效性衡量标准是保证弹性和调控程度的平衡。一个变量对于另一个变量的反应程度，可用两变量变化的百分比求得，即,式中：W-弹性规划；PRK-规划因素变化增值；SRK-市场因素变化增值；PRK-规划总变化率（）；SRK-市场因素总变化率（）；PRK/ PRK-规划因素变化的相对值；SRK/ SRK-市场因素变化的相对值。 如图10-4所示，规划弹性的几何测度为：W=0，规划无弹性；W=，规划弹性无穷大；W=1，最佳弹性；W1，弱弹性；W1，强弹性。为适应市场经济发展，必须将原来以行政手段为主的计划型规划转变为以价值手段为主的计划与市场兼容型的弹性规划。,（五）基于质量与效益发展型的区域发展规划法,质量与效益发展型规划是我国经济增长方式实现由粗放型向集约型转变对规划提出更高要求。多年来经验表明，讲发展，难就难在把速度和效益有机地结合起来。问题往往出在偏重数量扩张，单纯追求增长速度，而忽视经济质量，效益不理想，整体素质不高。当今规划界对区域发展有的学者认为就是区域经济增长，有的学者则认为区域发展就是社会与人的全面发展与进步，经济增长只是一种手段，主要目标是社会进步，包括均衡发展、消除贫困和失业等。根据可持续发展原理，量的增长是有限的，而质量的发展长期维持，因此，必须从根本上改变过去粗放型经济增长方式，由速度增长型转变为效益发展型，为此规划实现质变，由过去重速轻效，重量轻质的速度与增量型规划转变为质量与效益型规划。,从规划的全过程看，规划编制工作的完成，仅仅是规划成功迈出的第一步，规划能够实施，在实践中具有可操作性，则是规划成功的关键，它直接影响着规划的生命力与应用前景。大量规划实践证实，规划工作者往往规划时习惯于采用理论上认为正确而实践中恰恰行不通的思维逻辑，规划最终要以决策者的标准去衡量，规划者只处于辅助决策的位置，这就是规划的认可优先原则，当领导者和公众对一些问题的认识不如规划者透彻时，规划者需要通过宣传引导方式把自己的主张融汇到规划中，以图得到实施。对于规划者来说，只有尽量去认可现实，才能被现实认可，才能编制出切实科学可行的规划，才能使规划在指导区域发展中永葆旺盛的生命力。总之，一部既科学又实用的规划，既可面向“用户”夺得市场，又可面向社会赢得效益。,（六）基于生态优先型泛目标生态规划法,泛目标生态规划是一种人机对话的生态系统规划方法。它是以生态控制论的原理为指导，以调节生态系统的功能为目标，以专家系统为工具，定量和定性方法相结合，决策、科研和管理人员相结合，对人工生态系统进行规划和调控的一种智能辅助决策方法。 俞孔坚（2003）认为用逆向思维的方式去编制规划。编制城市建设用地规划，传统的做法往往依据难以预测的自变量（如人口），从而使规划总是趋于滞后和被动状态。“反规划”就是反过来做规划，城市建设规划和设计应该首先从规划和设计建设用地入手，先做城市生态基础设施建设规划，之后再进行城市建设用地规划。 泛目标生态规划中的“泛”字有三层含义：一是规划目标广泛；二是规划对象广泛；三是规划结果多样。泛目标规划中最优解并不在由所有目标构成的多面体的顶点和边缘，其确切的位置取决于决策的意见和建议。泛目标规划不是指出最优点在何处，但能向决策者提供调节实际系统的学习工具。泛目标规划的整个规划过程是一个智能辅助决策支持过程。在每次迭代运算过程中，不断吸取专家的支持和多种信息，更新生态信息系统。,第六节 土地利用空间布局,土地利用结构一经确定之后，应当将其在土地上加以布局，以达到全面实施土地资源的合理配置。土地利用结构的时空布局形式常称做土地利用总体规划模式。常见的土地利用总体规划模式有土地利用分区模式和土地利用类型模式。土地利用分区在规划区域内是惟一的，不可重复出现；而土地利用类型则允许在规划区域内重复出现。分区模式中区内可能含有一种或数种土地利用类型；类型模式中区内仅含一种土地利用类型。土地管理法规定国家实行土地用途管制制度，并且在编制县、乡（镇）级土地利用总体规划时应当划分土地利用区，因此，土地用途管制的前提是进行土地利用分区，土地利用分区是土地利用总体规划方案的主要内容之一。,我国过去编制土地利用规划，对于土地利用布局是采用总平面布置方法，即在规划图上具体确定每块土地的用途。按照这种方法编制的规划方案，虽然土地用途、范围明确，但由于规定“过死”，缺乏灵活性，一旦主客观条件发生变化就会影响规划方案的实施。随着社会主义市场经济的建立和发展，这种规划方法愈来愈显得不适应。现在土地利用总体规划中所进行的土地利用分区是指按照土地基本（主导）用途的不同所划分的用地区即以土地本身所能提供利用的适宜性质为基础，结合国民经济社会发展和保护环境的需要，来规定土地基本（主导）用途所作的分区。此种分区，既能达到宏观上调控土地利用布局，又具有一定程度灵活性。在国家、省市（地区）、流域进行地域分区，在县、乡（镇）进行土地利用区。所谓土地利用分区是指在土地利用总体规划中，依据土地资源的特点、社会经济持续发展的要求和上级下达的规划指标的布局，划分出土地规划用途相对一致的区域。,一、土地利用分区模式,(一) 土地利用分区概念 由于规划区域内的自然和社会经济条件客观上存在着区域差异性，土地利用的方式和结构受自然和社会经济条件的影响，也具有区域差异性。土地利用上的差异性表现为土地质量、土地利用方式、利用潜力、利用特点和利用方向上的区域差异性。在落实土地利用规划结构时，必须深入进行调查研究、认识和揭示土地利用的地域分异规律，在此基础之上进行土地利用分区，以指导今后土地利用的合理组织和科学管理。对土地利用进行分类划区是实行分类指导，为宏观控制和微观指导土地利用提供科学依据。事物具有两重性，土地利用现状存在着地域分异的属性，也有相对同一的属性，即在同一个区域内有若干小区，若干单位，以某种衡量准则和差别标准来看，在一定范围内又有着相似与接近，存在着同一性，这种同一性正是土地利用分区的重要依据。,（二）土地利用分区的目的和任务,土地利用分区是为了更好的发挥土地资源的优势，地尽其利，适地适用，合理利用土地，控制各类用地的布局，协调各部门之间用地矛盾；保护重要的生产用地、特殊用地和自然环境；限制不合理的开发利用行为；实现土地利用宏观控制的目的；为土地管理部门对土地利用进行管理提供科学依据。 土地利用分区的主要任务是：以土地本身所能提供利用的适宜性质为基础，考虑土地的自然条件、社会经济条件，结合国民经济、社会发展和保护环境的需要划分各种用地区；规定各种用地区的土地基本（主导）用途、土地利用原则，限制条件和管理措施；编制土地利用总体规划图。,（三）土地利用分区的性质和作用,土地利用分区不同于农业的综合区划，它不是按土地利用现状所做的分区，也不是按产业主管部门的管理范围所做的分区。土地利用分区是以土地本身所能提供利用的适宜性质为基础，按照基本（主导）用途的不同所划分的用地区。它是为土地利用总体规划实现宏观组织、协调、控制土地利用的职能的重要方法和有力的措施。它是土地利用总体规划本身不可缺少的组成部分。土地利用分区实质是土地利用的控制区，它既不影响现有土地所有权和使用权，也不影响各级行政辖区的范围。,土地利用分区有如下作用： 一是通过用地分区，可以合理组织土地利用。能够为规划区确立一个与自然条件、社会经济发展相适应的，长远合理的土地利用环境。用地分区体现了土地社会效益、经济效益和生态效益的统一，能够充分发挥土地资源的优势，做到适地适用。 二是通过用地分区，对土地利用进行宏观协调。用地分区使各类用地部门用地及产业用地，在空间布局上得以落实，为各个部门及产业的发展提供长期稳定的用地条件，可以协调各个部门之间和产业之间的用地矛盾，促进国民经济顺利发展。 三是通过用地分区，对各种用地进行合理的配置与布局，确定各类用地的范围，防止了土地的滥用和不合理的开发利用行为，保护了重要生产用地、特殊用地和自然环境。从宏观上对土地利用起到控制作用。 四是通过用地分区，使土地利用总体规划在实施中具有一定弹性，能够适应我国的社会主义市场经济体制的要求。另外它增强了规划的可操作性，也有利于对总体规划实施情况的反馈和监督。,（四）土地利用分区的依据,土地利用分区的主要依据，概括起来就是：土地本身所能提供利用的适宜性质和国民经济、社会发展、保护环境的需要相结合。具体地讲，有以下几个方面： 1、作为编制规划的有关法律、法规、行政规章和计划、技术资料等（如国民经济、社会发展长远计划或规划、土地利用现状调查报告及图表等）。 2、土地适宜性评价资料，草原、森林资源调查与评价资料，或土地利用现状加上部分土地的适宜性评价资料（指现状不合理需作调整的和待开发土地的评价资料）。 3、土地需求量预测资料、各产业主管部门的用地计划和初步拟定的土地利用调整指标。 4、根据规划区土地的自然条件、社会经济条件和土地利用现状分析总结出的土地利用主要问题及土地资源优势而拟定的划分用地区的技术指标。 5、城镇规划、村镇规划、各种保护区规划以及其它专项用地规划资料。对已经先于土地利用总体规划编制并经过批准实施的规划，在用地方向，位置、界线范围等方面与土地利用总体规划有矛盾需作局部调整的，应组织有关部门协调，提出必要的修改方案，依据法律、法规或行政规章规定的程序进行调整。,（五）土地利用分区的原则,土地利用分区应遵循土地利用总体规划的合理用地、保护耕地；统筹兼顾、全面安排；从实际出发、因地制宜；注重综合效益等原则。另外还应特别注意以下原则： 1、农业用地优先的原则。农业用地对土地的质量要求比较严格，需要具有一定肥力的土地，所以分区时应对质量最好的土地优先划入农业用地区，以保证耕地的数量和质量。 2、用地区必须体现土地利用方向、土地基本（主导）用途和土地保护、限制、管理措施的相对一致性。 3、用地区不受行政区划的限制，不需要与某一级行政辖区保持一致。 4、用地分区必须与土地利用调整指标相协调。 5、用地分区要便于对土地利用进行宏观控制和监督管理，如在分区划线时尽量利用现状地物作为分区的界线，这样便于实施和管理。,（六）土地利用分区的主要类型,根据分区依据、原则、分区的方式和作用不同，土地利用分区在实际中分为土地利用地域和用地区两种不同性质的分区。 土地利用地域是依据土地的自然和社会经济条件、土地利用结构、土地利用限制因素、土地开发利用方向和改良措施等差异性，并保持某一级行政区划的完整性所作的分区。在土地利用地域内部，某一类或二、三类用地占优势，但也存在部分其它用地。划分土地利用地域是高层次的规划，其作用是指导下一层次规划的用地布局和结构调整，从宏观上控制区域土地利用。 用地区则是依据土地基本（主导）用途和土地保护、利用、开发、整治措施的不同所作的分区。在一个用地区内，一般以一种用途或措施为主导，其它用途则处于服从和辅助地位。如基本农田保护区，种植业是其主导用途，保护是主要措施，基本农田保护区内的沟渠、林网、道路等则起辅助作用。划分用地区规定土地的用途和功能比较明确，界线比较清楚，便于规划的实施和管理。,在省、地（市）级土地利用总体规划中，主要进行土地利用地域的分区，根据需要和可能也可以划分用地区。在县级土地利用总体规划中，则主要是划分用地区。 在地域分区的基础上进而进行用地分区。根据原国家土地管理局关于省级土地利用总体规划编制要点规定：土地利用地域分区和用地分区是土地利用总体规划的重要组成部分。根据国家土地管理局批准的县级土地利用总体规划编制规程中规定，县级土地利用总体规划仅作土地利用用地分区。,1、 土地利用地域分区,地域分区是一项内容复杂、技术性很强的工作。地域分区所涉及内容极为广泛，不仅需要综合考虑规划区域的自然条件的分异规律、资源的区域特征、土地利用现状和社会经济发展水平的差异，还要结合社会经济发展规划和土地利用规划结构，进而揭示各地域特征，指出地域内的土地利用方向、结构与布局，确定用地控制区域以及保护与改造的途径。,地域分区应遵循综合分析与主导因素相结合的原则、土地质量差异原则、土地适宜利用原则和保持行政区划界线完整性原则。在综合自然区划、综合农业区划、土地适宜性和土地自然生产力分区以及土地经济等级分区的基础上综合分析，突出主导因素的相似性，把条件近似的区域单元划入同一地域内。地域的相似性和差异性可借助于一系列指标加以反映。如山东省地域分区时选用土地适宜性结构比、土地利用现状结构比、山丘/平原比、气候条件(年均温大于0的积温、年降水量、相对湿度)、森林覆盖率、土壤类型、人均产值、耕地产量等。指标对比法与逐步逼近法相结合，定性与定量方法相结合，完成地域分区(地域一亚地域)。最后按地域分区统计各类用地面积并指出今后土地利用的方向和结构。,2、 土地利用用地分区,土地利用用地分区又称土地利用控制分区。用地分区是在土地适宜性特点的基础上，结合国民经济与社会发展以及今后土地利用结构调整的需要划分的用地区域。在土地利用总体规划中采用用地分区与土地利用指标相结合的规划模式，是目前我国编制土地利用总体规划，落实土地利用规划结构、地域分解用地指标的基本方法。,用地分区时应遵循土地利用现状与土地适宜用途一致性原则、土地利用主导用途原则、土地利用地域差异性和相似性原则、尽可能保持行政区界完整性原则等。按土地主要用途在图纸上划分土地利用用地分区，如重点建设项目用地、城乡居民点、基本农田保护区和经济技术开发区。具体可分为农业用地区(再分为耕地区、园业用地区、林业用地区、牧业用地区等)、建设用地区(再分为城镇规划区、村镇规划区、独立工矿用地区、开发区、工业小区等，把建成区和规划区加以区别)和未利用地区。最后按土地利用用地分区分别统计汇总各类用地面积，对规划区域土地利用结构和用地指标进行区域分解，把宏观控制与微观规划具体结合，使总体规划方案落到实处。,3、土地用途区概念及类型（规程）,土地用途区 zoning by the primary land use 为指导土地合理利用、控制土地用途转变，依据区域土地资源特点和经济社会发展需要划定的空间区域。 一般包括基本农田保护区、一般农地区、城镇村建设用地区（城镇建设用地区和村镇建设用地区 ）、独立工矿区、风景旅游用地区、生态环境安全控制区、自然与文化遗产保护区、林业用地区、牧业用地区等类型。,基本农田保护区 land use zone for the prime farmland protection 是为对基本农田进行特殊保护和管理划定的区域。 一般农地区 land use zone for ordinary agriculture 是在基本农田保护区外，为农业生产发展需要划定的区域。,城镇村建设用地区 land use zone for settlement 是为城镇（城市和建制镇，含各类开发区和园区，下同）和农村居民点（村庄和集镇，下同）发展需要划定的区域。 城镇建设用地区 land use zone for urban settlement 是为城镇（城市