枣阳市农村公共服务运行维护机制建设及标准化工作调查报告.doc

枣阳市农村公共服务运行维护机制建设及标准化工作调查报告 2013年，国务院农村综合改革工作小组将湖北省纳入全国农村综合改革示范试点范围，以枣阳市为试点在全市整体推进农村公共服务运行维护机制建设工作。2014年，枣阳被国家标准委、财政部确定为国家农村公共服务运行维护标准化试点县（市）。 一、枣阳市基本情况 枣阳市地处湖北省西北部，是汉更始帝刘玄、汉光武帝刘秀的故里，是最高人民检察院前检察长黄火青、航天英雄聂海胜的家乡，版图面积3277平方公里，常用耕地面积153万亩，下辖18个镇（办、区），共571个行政村及小三场（其中小三场7个），总人口110万，其中农业人口80万人，农户18万户。 二、工作的具体作法 （一）明确方案，分步推进。 一是摸清底子，明确思路。在省、襄阳市综改办的指导下，枣阳市于2012年底已开始在全市针对基础好的村、一般的村、较差的村，从农村基础设施状况、公共服务平台建立、农村公共服务需求、创新农村公共服务方式等方面进行了大胆探索。2013年10月，按照“群众急需、财力许可、因地制宜、持续发展的原则，出台了符合枣阳实际的枣阳市农村公共服务运行维护机制建设试点工作实施方案、枣阳市农村公共服务运行维护标准化试点实施方案，成立了以枣阳市市长何飞为组长，以财政局、综改办、质监局等有关部门为成员的领导小组，领导小组下设办公室，办公室设在综改办，人员从财政局、综改办、质监局抽调，形成工作专班。 二是典型引路，推动一般。2013年10月26日，枣阳市委、市政府召开了全市农村公共服务运行维护保障机制建设试点工作会议。围绕“典型引路，全面铺开”的原则，把全市571个行政村（社区）和小三场确定为两个层次：重点示范村和一般推进村。作为重点示范村的条件：一是村两委班子战斗力强；二是村级硬件设施功能相对齐全；三是村集体经济收入稳定，有一定支柱产业；四是人口相对集中，已经开展了相应的村级公共服务；五是试点村有较为清晰的发展规划。对确定的重点村实施动态管理，引入竞争机制，出现服务质量不好的、套取资金的一律取消重点村资格，作为一般推进村对待，递减经费额度；对重视公共服务工作，服务效果好，服务平台完善，人口相对集中，经济有保障的村，在今后工作中可考虑纳入重点示范村范围。根据乡镇申报情况，目前确定重点示范村30个，一般推进村541个。确定兴隆镇、吴店镇为重点示范乡镇。 三是大胆探索，开展标准化试点。在推进全市农村公共服务运行维护机制建设的基础上，枣阳市在湖北省综改办、湖北省标准委的指导下在兴隆优良社区、兴隆白土社区、吴店树头村、南城宋湾社区、鹿头丁庄村、新市火青村、太平胡庄村、七方梁家村八个村开展农村公共服务运行维护标准化试点工作，建立了三大标准体系。一是建立了服务管理标准体系，按照群众急需、先急后缓、量力而行的原则设置服务项目，明确经费保障标准，解决做什么的问题。二是建立服务质量标准体系，从服务职责、服务范围（对象）、完成时限、考核方式、奖惩兑现等方面进行，解决怎么做的问题。三是建立服务工作标准体系，细化各公益项目具体服务标准，解决做到什么程度的问题。 四是健全机制，制定措施。枣阳市综改办从项目设置、人员确定、职责范围、考核办法、报酬确定、资金管理、资金兑现、公开公示等方面制定了一整套的工作制度和管理办法，制定了具体的合同样本、考核细则、农村公共服务一封“公开信”，下发了关于加快推进农村公共服务运行维护机制建设试点工作的通知、枣阳市农村公共服务运行维护机制建设专项资金管理办法、枣阳市农村公共服务运行维护机制建设专项资金兑付工作流程、关于农村公共服务运行维护机制建设实行“一封信”公示办法的通知、枣阳市农村公共服务运行维护机制建设有关事项的说明等文件，拟定了农村公共服务运行维护机制建设考评办法（讨论稿）。 （二）明确项目，规范操作。一是明确了服务项目的主要内容。主要围绕公共环境管护、社会事业服务、社会管理服务三个方面开展。以环境保洁（垃圾清运）、爱心帮扶、代理代办（便民大厅值守、信息收集、代理代办）、文体管理、治安巡防（网格管理）、基础设施维护6项内容为主。 重点示范村服务项目控制在6项以内，一般推进村服务项目控制在3项以内。各村从参考项目中选择或根据实际补充。最主要一是做好环境卫生保洁，二是和网格管理工作结合起来做好代理代办、治安巡防等。二是明确了议定项目、人员的工作程序。项目议定程序为：民主议定村级申报镇级审批。村委会制定好项目选票、人员选票，召开群众代表、党员代表会议，通过投票确定项目和服务人员，公开公示无异议后，上报镇政府审核，获批后严格执行。选票、会议记录作为重要档案。对环境卫生、治安巡防、设施管护等政策性要求不高的项目倾向于家庭困难、有劳动能力、认真负责的群众承包。 三是整合各部门同类公益项目。从整合项目、整合资金入手，在保证服务质量前提下，将同类公益服务归并，提倡一岗多责，一专多能，扩大范围，延伸服务，责酬统一。比如，将各部门要求设立的网格管理员、计生助理、司法调解员、治安管理员等统一归并到村级公共服务运行维护建设中便民服务大厅“代理代办”， 既是网格管理员，也可以是代理代办员、治安巡防员等。项目数量从严控制，一般项目设置1个，卫生保洁、治安巡防等，根据工作量可设置2-3个。不确定过多的服务人员，做到政府向社会直接购买服务，间接养人，避免养人不养事，把体制外人员转为体制内人员，避免因劳动法而产生新的包袱。 （三）明确职责，严格考评。 一是签订了服务合同。由各村（社区）委会与项目承包人员统一签订服务合同，服务合同中，明确各项目的基本职责、管护范围、工作标准、完成时限、报酬数额、考核方式、奖惩措施等，由合同双方共同签字认可，并交镇（办、区）党建办、财政所存档备查。其中，考核方式采取百分制形式进行，即明确项目承包人员所承担的每项任务所占分值，明确每次检查履职不到位的扣分标准，年底实行量化考评。各行政村2014年农村公共服务项目承包合同已全面签订。同时，明确公共服务运行维护是政府拿资金购买服务，不是养人发工资，签订的是公共服务项目承包合同，不是人员聘用合同。 二是制定了服务质量考评办法。按“月考核、季兑现”的原则，对公共服务项目承包合同完成情况实行村“两委干部”每天巡查，镇财政包村专管员每周抽查，镇委镇政府每月检查，每次检查情况要填制村级公共服务运行维护抽查巡查记录表并作好台账；次月初对上月公共服务情况进行综合考评并填制村级公共服务运行维护考评打分表，以群众代表、村委会、镇工作专班成员所打分值为依据，按4：3：3比例测算出综合得分。 凡考核得分在90分以上的，全额兑现服务报酬，考核得分在80-90分的，发放80%的服务报酬，考核得分在80分以下的，发放60%的服务报酬，并取消下一年度公共服务项目承包人选资格。所扣服务报酬，用于奖励本村公共服务贡献突出的项目。 村主职干部不得兼任公共服务项目承包人，其主要任务是组织好本村公共服务的开展，对公共服务运行维护进行监督管理，杜绝既是运动员又是裁判员的情况出现。 （四）公开公示，完善资料。 一是实行项目、考核、报酬 “三公开”。做到定点公示：村委会将服务人员基本情况，包括姓名、服务范围、工作职责、服务报酬等情况在村务公开栏上向全村群众公示；定向公示：村委会在每个服务区域内设置本区域项目服务人员职责公示牌，随时接受群众监督；全面公示：村委会将本村农村公共服务的服务项目、服务职责、服务报酬、服务人员、考核办法等内容印制成致全体村民2014年农村公共服务运行维护机制建设一封公开信，逐户发放，使村里公共服务质量好坏由群众说了算。 二是收集文件资料、工作记录、活动图片做好档案管理。作为国家级试点，枣阳村级公共服务启动之初就系统地收集整理档案资料，同时，完善的档案资料也做为村级公共服务工作系统化、规范化、考核的内容，不管是谁有问题、有疑问，就可以通过档案来查看村级公共服务作的规范不规范。按照工作流程，从项目、人员、报酬确定到服务职责、抽查巡查、考核细则、资金兑现等都有系统的档案加以印证，包括文字资料、各种表格、服务图片，让工作过程各个环节有所记载，让广大群众满意放心。 （五）保障资金，“一折通”直达。 一是建立资金保障机制。枣阳市在公共服务经费投入上采取中央、省财政奖补，市财政配套，乡镇财政补助，村集体经济投入为主导的模式向社会购买公共服务。 2013年国家农村综合改革试点奖励资金1137万，同时，2014年枣阳市政府把全市571个村，村平2万元，共计1142万元纳入市级财政预算，并配套到位。 按照襄阳市农村公共服务运行维护机制建设试点实施方案（襄发201316号）和枣阳市农村公共服务运行维护机制建设试点实施方案（枣发201312号）文件精神，全市571个建制村（社区）及小三场，对30个重点示范村给予12万元的奖补，其中省级10万，枣阳市级2万；对541个一般推进村给予3万元奖补，其中省级1万，枣阳市级2万。截至2014年5月，我市已拨付农村公共服务运行维护财政奖励资金1993万元。 二是明确资金拨付流程。资金拨付程序为：村级确认镇级审定市直拨付到项目。对公共服务运行维护资金实行专户管理，采用国库直达的方式，通过信用社，实行市财政统一打卡到岗（或承包人）。每季度由财政所向市综改办报送农村公共服务运行维护奖励资金拨付汇总及明细表，加盖镇政府、财政所公章，镇分管领导、财政所主任签字认可，并提供服务人员基本信息，包括姓名、身份证号码、信用社一折通号码及服务报酬金额。公共服务项目报酬由各镇、各村根据该项目的工作性质、工作强度、工作范围结合本村的资金规模自行确定。 三、取得的初步成效 （一）落实了国家政策，促进了社会稳定。开展农村公共服务，落实了党的十八大提出的“城乡一体化”发展战略，缓解了公共财政资源的配置不公，解决了农村税费改革以来农村公共服务缺位的短板问题，逐步让广大农民群众与城市居民同样享受到均等化的公共服务，是又一大的“惠农工程”，起到了社会平衡器的作用。 （二）服务了基层群众，密切了干群关系。农村公共服务运行维护体系做的是老百姓看得见、摸得着、暖人心的大好事，成为基层政府开展基层工作的抓手，密切了干群关系，为党、政府和人民群众之间架起了一座新的“连心桥”。 （三）提高了生活质量，改观了农村面貌。通过农村公共服务的开展，达到了现在村庄清洁美化、群众生活便利、业余活动丰富的效果，大大提高了农民群众的生活质量。卫生保洁使农村环境脏乱差、污水遍地流、垃圾到处扔的现象大为改观，村民居住环境干净了；基础设施管护解决了行路难、饮水难、抗旱难、上学难、就医难、购物难、养老难、水电难；绿化亮化解决了村庄树木花草修剪、浇水、路灯管理，美化了生活环境；代理代办依托村级便民服务大厅为农民代理代办各种社会事务，开展法律援助、政策宣传、上传下达，解决了办事难；网格管理和社会治安能够及时化解了邻里矛盾，了解村庄社情民意，促进了社会稳定和国家安全；以“文化书屋”为代表的文体活动，增加了农民文化娱乐活动，改变了空闲时间抹牌赌博、偷鸡摸狗的不良现象，保留和传承了传统文化，让老百姓留得下“乡愁”；农业生产性服务，对农民进行生产技术培训，推广优良品种，病虫害防治，防灾抗旱措施，畜禽防疫等，解决了农业生产技术指导。 四、存在的问题 （一）思想认识不到位。个别地方仍然抱有将农村公共服务运行维护奖励资金用于解决村组干部待遇的心理，有的地方有弥补村级经费短缺的倾向，有的村主职干部工资待遇低于兼职村组干部领取的服务报酬，心里不平衡。有的村级组织公共服务平台建设不健全，打算先硬件后软件，开展农村公共服务运行维护机制建设的热情不高。 （二）项目选择不科学。有些地方认为钱少办不了事，要求标准过高。有些村项目设置包罗万象，设置服务项目高达十几项之多，服务承包人员达40多个，财政奖励资金有限，人员过多，服务报酬偏低，留不住人，不能有效发挥作用。 （三）工作程序不规范。有的确定服务人员不按工作程序，不通过群众代表、党员代表推选，而是村主要干部自行确定，指定自己的亲朋好友，“优亲厚友”，高标准领取服务报酬。有的村在服务人员的选定上倾向于照顾村组干部，不愿意公开选定，把村全体干部全部作为公共服务人员，平均分配公共服务经费，领钱不干事，导致村民享受不到应有的公共服务，引发了新的不稳定因素。 （四）绩效考评不扎实。有的村环境卫生等工作走过场，考核时你好我好大家好，都打100分。考评时不能奖惩分明，要根据绩效考评结果，该扣减服务经费的要扣减，形成的结余本村用于继续开展公共服务或对表现突出的服务人员进行奖励。 （五）统筹使用专项资金。有的地方建制村的地理位置、人口数量不同，但财政奖励资金一样多，认为资金使用分配不平衡，打算将财政奖励资金全镇统筹使用。如王城镇陈店村有近3000人，雨坛村只有300人，而农村公共服务奖励资金同为3万元。一方面每个建制村都有其形成的历史原因，我们要充分尊重建制村的权利，以建制村作为开展农村公共服务运行维护的单位主体；另一方面每个建制村在着重解决环境保洁、代理代办、网格管理等服务事项的基础上，“规定动作”与“自选动作”齐头并进，人口少、偏远的村可以结合实际选择更多的服务项目、制定更高的服务要求，使本村村民享受到更好的农村公共服务，人口多、集镇村应结合自身实际，量力而行，重点解决群众急需的农村公共服务项目。 （六）资金保障有缺口。根据上级有关政策要求，我市安排公共服务运行维护建设专项资金总额为2279万元（省级1137万元，本级1142万元），村平4万元。仅能提供基本的村级公共服务，使拓展公共服务范围、提高服务质量受到很大的限制，加之地方财政可用财力有限，在提供村级公共服务方面显得有些力不从心。 （七）政策指导不明确。自试点工作开展以来，上级各部门没有出台具体的工作制度、办法、措施等，试点实施单位摸着石头过河，缺乏具体的操作指导。 五、几点建议 （一）要进一步明确农村公共服务的内涵。首先，要端正农村公共服务机制建设的出发点，充分认识农村公共服务运行维护机制建设的核心就是“政府购买公共服务”，目的就是有效解决城乡二元结构的矛盾，使每个公民都能享受平等、便利的公共服务。其次，农村公共服务奖励资金不是解决村组干部福利待遇的资金，服务人员的选定不能搞指派制或暗箱操作，要避免因程序不到位，环节不公开，而引起新的不稳定