电子文件战略及其实践中的重点与难点问题探讨.ppt

电子文件战略及其实践中的重点与难点问题探讨,4/20/2019 5:48:21 pm,第2页,主要内容结构,电子文件战略的提出及意义 国外电子文件战略的典型经验 电子文件战略的框架体系 电子文件战略实践的重点难点 电子文件战略实践的具体建议,4/20/2019 5:48:21 pm,第3页,一、电子文件战略的提出及意义,（一）电子文件战略的提出 20世纪90年代以来，伴随着信息技术的飞速发展和电子政务建设的有序推进，电子文件（electronic records）管理工作尤为被重视和关注，在电子文件归档、cad电子文件管理等方面也开展了富有成效的实践试点和经验总结，电子文件发展和管理呈现蓬勃之势。 2006-2008年，国家档案局调查显示，已有近80%的中央和国家机关、中央企业采用办公自动化或电子政务系统，产生了各类电子文件近2亿件 。,4/20/2019 5:48:21 pm,第4页,2007年，“电子文件管理机制研究”课题组调查结果表明，我国政府部门生成的电子文件数量占全部文件数量72.7%，其中14.3%的机构生成的文件全部以电子文件的形式存在；有49%的机构生成的电子文件数量占全部文件数量的50%以上（包括50%），48%受访机构认为未来5年，50%以上的文件将仅以电子文件的方式存在。在己经开始接收电了文件进馆的档案馆中，有52.9%的档案馆预测未来5年接收进馆的电子文件数量将成倍增加。 上述调研表明：在不久的将来，电子文件将成为政府、企事业单位信息资源的主要承载体和表现形式，并将是继纸质档案出现以来人类档案史上的第二次革命。,4/20/2019 5:48:21 pm,第5页,我国从1995年国家档案局发布磁性载体档案管理与保护规范（da/t 15-95）首次对电子文件进行了标准化规定以来，到2009年颁布电子文件管理暂行办法（中办 国办 厅字200939号）（下称暂行办法）等，理论界和实践界一直在探讨电子文件管理标准与规范问题，并取得了一定成绩，也形成富有特色的电子文件管理原则和管理方法。,4/20/2019 5:48:21 pm,第6页,从总体上看，各地区、各系统在电子文件管理中具有明显的自发性和分散性特征，尚缺乏国家战略层面的顶层设计与规划，导致部分电子文件无法被完整保存与科学管理，电子文件管理水平提升相当缓慢，远远滞后于信息化建设的高速发展和电子文件本身“井喷”态势。 因而，从国家层面构建电子文件战略体系是有必要的，且具有重要现实意义。 2006年冯惠玲教授等发表的电子文件管理国家战略刍议第一次阐述了电子文件管理国家战略概念及相关问题，引起了对电子文件战略这一热点的研究高潮。,4/20/2019 5:48:21 pm,第7页,（二）电子文件战略意义,1.电子文件战略是从宏观层面加强对电子文件管理的关键内容，对电子文件工作的具体开展具有指导性。 电子文件战略主要是指从宏观层面对电子文件管理进行全局性、基本性、长期性问题的筹划和指导，体现了一个国家对电子文件管理工作的基本态度和思路。 其实质是指以战略的眼光来审视和实施电子文件的宏观管理问题，并对微观的具体实践起着指导作用。电子文件战略是现实电子文件发展和管理实践的客观需要。,4/20/2019 5:48:21 pm,第8页,（二）电子文件战略意义,2.电子文件战略是现实电子文件发展和管理实践的客观需要 电子文件发展和管理自身的局限性 分散性 自发性 经验性 电子文件信息资源“信息孤岛 ”现象严重 因而，实现统一、长期的电子文件规划是必要的，也是可行的,4/20/2019 5:48:21 pm,第9页,（二）电子文件战略意义,3.电子文件战略制定与实行有利于推进我国信息化战略和电子政府建设 。 从宏观、中观、微观三个层次的对电子文件管理基本目标、责任主体、运营模式等作设想和规范 ，有利于提升社会电子文件意识，健全电子文件管理体系、发展电子文件服务模式，营造良好的电子文件管理环境。,4/20/2019 5:48:21 pm,第10页,二、国外电子文件战略的典型经验,国外电子文件战略较为典型主要有以下四个： 澳大利亚：业务责任驱动多元化战略 加拿大：公共管理服务驱动多元化战略 英国 ：信息自由法驱动多元化战略 美国 ：电子政府信息技术驱动多元战略,4/20/2019 5:48:21 pm,第11页,澳大利亚：业务责任驱动多元化战略 主要表现 政府机关采用文件连续体和业务连续体集成化管理模式； 建立政府机关与国家档案馆和责任权威机构的责任战略联盟； 建立具有全局意义和综合性特征的文件管理框架； 将电子文件管理纳入风险管理、问责体系； 文件管理的绩效评价和审计被视为业务活动绩效的重要内容。,4/20/2019 5:48:21 pm,第12页,加拿大公共管理服务驱动多元化战略 主要表现 从政府公共服务的视角探讨政府管理层对电子文件管理工作的支持； 强调高效的电子文件管理可以减少与电子文件管理相关工作的风险，降低成本提高效率，并且能支持政府决策、法律取证； 加强政府对社会的问责和服务，促进政府与政府的交流，提高公众对政府的信任。,4/20/2019 5:48:21 pm,第13页,英国信息自由法驱动多元化战略 主要表现 在中央和地方政府电子文件管理以信息自由法为依据进行，电子文件被看成电子政府的重要资产； 强调信息自由能给政府和电子文件管理产生变革，电子文件管理是电子政府电子化的重要部分，也是电子政务支持信息自由法的具体实施。,4/20/2019 5:48:21 pm,第14页,美国电子政府信息技术驱动多元战略 主要表现 从电子文件管理的技术视角探讨战略问题，电子文件被看作保障美国电子政府建设的基础设施； 技术分析法和技术构建是电子政府实现的战略对策； era可以看作是美国电子政府信息技术驱动多元化战略的具体技术实施。,4/20/2019 5:48:21 pm,第15页,各国经验总结： 各国电子文件战略都是沿着顶层设计、全面规划和集中控制的轨迹展开。 电子文件战略从宏观目标到微观控制具有四大共性。,4/20/2019 5:48:21 pm,第16页, 共性之一 将电子文件管理作为信息时代政府治理与政府责任的重要内容，并纳入国家电子政务建设大体系中，从政府宏观层面确定电子文件的重要性 。,4/20/2019 5:48:21 pm,第17页, 共性之二 将保持电子文件的真实性和有效性作为电子文件管理的基本宗旨，要求维护电子文件原始性和证据性，以为国家将来的长期范围内保持国家历史记录 。,4/20/2019 5:48:21 pm,第18页, 共性之三 形成了电子文件管理的专门组织机构，以国家档案馆为中心，形成电子文件管理和服务网络，作为电子文件永久保存的政府专门机构，档案管理在电子文件管理链条中具有十分重要的作用。,4/20/2019 5:48:21 pm,第19页, 共性之四 从微观技术层面确保电子文件的管理，主要是基于电子文件政策、标准、技术、业务等微观层面的保障体系的完善来推进本国的电子文件管理的规范化。,4/20/2019 5:48:21 pm,第20页,三、电子文件战略的框架体系,电子文件战略框架体系内容 目标体系 管理体系 组织体系 技术体系,4/20/2019 5:48:21 pm,第21页,（一）电子文件战略目标体系 主要是探讨电子文件战略究竟要实现一个“什么样目标”问题。 电子文件战略目标即要实现电子文件真实性、永久性和有效性。 暂行办法总则第一条就明确了电子文件管理是为了“确保电子文件的真实、完整、可用和安全，保存国家历史记录，促进信息资源开发利用，推动国家信息化健康发展”，,4/20/2019 5:48:21 pm,第22页,国家档案局长杨冬权指出：电子文件战略不仅要确保电子文件可以长期不失真、不失密和不丢失，而且要确保重要的电子文件中的信息能过去多年以后还能被读取利用，也就是说，我们不仅要考虑电子文件的今天，而且还要考虑它的明天和后天；不仅要考虑电子文件的短期效益，而且还要考虑它的长远效益 。,4/20/2019 5:48:21 pm,第23页,（二）电子文件战略管理体系 主要是探讨电子文件战略“如何通过管理手段”实现预定目标的问题。 实质就是对电子文件进行计划、组织、协调、控制的全过程，尤其是对电子文件全局的、长远的发展方向、目标、任务和政策，以及资源调配做出的决策和支持。,4/20/2019 5:48:21 pm,第24页,从宏观上来讲，电子文件战略管理体系包括： 统筹规划 制度安排 监督评价,4/20/2019 5:48:21 pm,第25页,从微观上来讲，电子文件战略管理体系主要体现为暂行办法中对电子文件管理的基本要求： 统一管理。对电子文件管理工作实行统筹规划，统一管理制度，对具有保存价值的电子文件实行集中管理。 全程管理。对电子文件形成、办理、传输、保存、利用、销毁等实行全过程管理，确保电子文件始终处于受控状态。 规范管理。制定统一标准和规范，对电子文件实行规范化管理。,4/20/2019 5:48:21 pm,第26页,（三）电子文件战略组织体系 “电子文件管理体制与机制核心问题是有关电子文件管理责权分配和履行的制度，也就是由那些组织机构、哪些人员从事电子文件管理工作，其职责分工如何，有哪些措施保证其有效地履行分内职责。” 在国家层面明确电子文件管理的职能部门及其职责 。 建立国家电子文件管理部门联合会议制度，并明确国家电子文件管理部际联席会议的成员单位、主要职责和工作关系。,4/20/2019 5:48:21 pm,第27页,意义 有利于理顺电子文件管理体制、机制上的各种关系； 有利于档案行政管理部门从国家层面、法规层面、服务层面同有关部门共同规划和推动电子文件管理工作提供组织保障。,4/20/2019 5:48:21 pm,第28页,（四）电子文件战略技术体系 信息技术和电子政务是实现电子文件管理不可或缺的工具，也是保障电子文件战略实施的关键性要素与手段。 实现电子文件战略必须通过完善、科学的信息技术与管理信息系统来实现传统管理活动的自动化和智能化。,4/20/2019 5:48:21 pm,第29页,电子文件战略技术体系主要包括： 电子文件技术开发 电子文件技术监控 电子文件技术运用 电子文件技术市场的培育,4/20/2019 5:48:21 pm,第30页,电子文件管理的大环境和氛围尚未形成 电子文件管理机构设置及基本职责分工不明 电子文件管理标准体系难以规范和统一 电子文件信息资源共建与共享机制尚不顺畅 电子文件的安全保管和利用得不到保障 电子文件保密与知识产权保护问题亟需解决,四、电子文件战略实践的重点难点,4/20/2019 5:48:21 pm,第31页,电子文件管理的大环境和氛围尚未形成 传统的纸质文件已经在文件档案管理中根深蒂固，电子文件却处于可有可无的尴尬状态 ； 电子文件的法定效应未被确立 ，只有在还原为纸质公文后才能产生或被认可，很难独立成为人们信服的证据； 在管理过程中更愿意保存好纸质文件，而忽视电子文件的管理，电子文件管理只能是“副业” 。,重点难点（一）,4/20/2019 5:48:21 pm,第32页,因此，营造电子文件管理的文化氛围是电子文件战略实施的首要任务，尤其是在电子政务环境下，树立电子文件管理理念、观念和意识，体现国家意志，是一个重点，也是一项社会系统工程 。,4/20/2019 5:48:21 pm,第33页,电子文件管理机构设置及基本职责分工不明 从管理学角度来看，组织落实是实现任务目标的基本保证。实际工作中，无论做什么事，不但要明确做什么，怎么做，还必须明确谁来做，否则不可能成功。 从电子文件管理现状来看，目前的电子文件战略日益被重视，呼声也很高，但实际中，大多数省、市档案行政部门中，没有设立专门负责信息化及电子文件与电子档案管理的工作部门，甚至在全部所属不但职责范围内，也很难找到电子文件这项工作内容。,重点难点（二）,4/20/2019 5:48:21 pm,第34页,因此，如何对电子文件作具体工作分工和责任划分、部门与机构的设置、资金的来源与拨付、人员编制的安排与配置等问题进行规范还有待于在实践中细化和明确。,4/20/2019 5:48:21 pm,第35页,电子文件管理标准体系难以规范和统一 电子文件管理标准体系建设是实施电子文件战略的基本措施，具体来说标准体系主要可以理解为标准、法规、规章和条例等的总和。 现状：由于尚未启动国家层面的电子文件管理规划、研究和实施项目，以致在电子文件数量日益暴增情况下，不少地区、专业系统以及机关、企事业单位根据自身的理解和技术水平自行制定了电子文件管理规范和标准，造成电子文件标准存在“缺、散、低”问题，使数以亿记的电子文件处于风险之中，大量的电子文件信息孤岛形成。,重点难点（三）,4/20/2019 5:48:21 pm,第36页,因此，如何从电子文件国家战略层面统一规范，对电子文件管理标准进行顶层设计，以达到电子文件数据兼容、格式融合是当前急需解决问题，在电子文件管理中具有不可替代作用。,4/20/2019 5:48:21 pm,第37页,电子文件信息资源共建与共享机制尚不顺畅 电子文件战略最基本的任务目标就是实现电子文件信息资源的共建与共享。 现状：在目前实践中，电子文件在形成、办理、传输、保存和利用过程中，由于形成单位与保管单位的分离性，使电子文件形成、保存与利用相互脱节，共建共享机制不顺畅，各单位相互扯皮或推诿现象明显，造成电子文件重复建设和重复归档。,重点难点（四）,4/20/2019 5:48:21 pm,第38页,因而，在电子政务环境下，如何理顺电子文件主体责任与义务，建立电子文件共建共享网络体系，形成电子文件信息资源的共建共享机制，显得至关重要。,4/20/2019 5:48:21 pm,第39页,电子文件的安全保管和利用得不到保障 由于人们对电子文件认识的不尽全面和电子信息技术的不尽完善，使得现有电子文件管理模式中隐含着诸多贻患无穷的文件管理风险，如光盘等耐久性的电子文件载体的功能失效使数据不被读取，网络和电脑发生系统崩溃或意外删除导致数据丢失，病毒或网络黑客恶意破坏或篡改导致数据失真，电子文件传播不慎导致信息泄密等都严重威胁电子文件安全等。,重点难点（五）,4/20/2019 5:48:21 pm,第40页,因而，在电子文件管理过程中，安全保密问题是一项不容忽视的内容，也是电子文件保持“不失真、不失密和不丢失”的基本保障。如何确保电子文件从形成、收集、保管与利用等过程的安全性，是电子文件战略实践中具有挑战性的重点与难点。,4/20/2019 5:48:21 pm,第41页,电子文件保密与知识产权保护问题亟需解决 电子文件保密与知识产权保护工作是当前电子文件工作的两个重点。 电子文件本身承载着组织的大量信息，包括组织拥有知识产权信息或不便于公开信息，此类信息在传递或管理过程中容易泄密或引起侵权。,重点难点（六）,4/20/2019 5:48:21 pm,第42页,因此，电子文件管理中如何根据保密法确定电子文件保密范围和年限，如何按照知识产权管理原则确定电子文件传递保管途径、开放利用范围，以及如何划分保密与知识产权保护范畴，都是值得研究的。,4/20/2019 5:48:21 pm,第43页,五、电子文件战略实践的具体建议,宏观层面：推进电子文件纳入政府信息化体系 中观层面：优化电子文件科学管理的基本策略 微观层面：完善电子文件“五性”的保障机制,4/20/2019 5:48:21 pm,第44页,宏观层面：推进电子文件纳入政府信息化体系 高度重视电子文件管理工作，培育良好的电子文件文化氛围。 电子文件管理文化氛围是人们对电子文件管理活动所具有的观念、意识和态度的总称。 通过政府的政策制度与宣传引导积极在全社会培育和营造电子文件氛围，从观念、理念、意识和态度上重视电子文件。 逐步构建和完善我国电子文件管理的政策体系和法律框架，将确保电子文件真实性、长久性和有效性作为一项重要工作和目标要求，并为实现这一目标制定全国电子文件管理规划和攻关计划。,具体建议（一）,4/20/2019 5:48:21 pm,第45页,电子文件管理要纳入国家电子政府建设战略目标体系，实现电子业务融合 。 电子文件是在电子政务、电子商务等电子化业务中形成的社会活动原始记录，它既是流经各种电子业务系统周身的血脉，又是最终沉淀下来的活动写照和结晶，与各项电子业务有着千丝万缕的联系。 从宏观上，电子文件要纳入国家信息化、电子政务、电子商务的计划和对策之中；从微观上，电子文件在机构内部实现电子文件管理与政务活动集成与融合。,4/20/2019 5:48:21 pm,第46页,将电子文件管理纳入国家政府信息化建设整体评估体系。 明确电子文件属于政府信息资产范畴，电子文件管理的水平的高低也是衡量国家政府信息化建设成果的一项重要指标内容，没有电子文件管理的现代化，也就不会有电子政府的现代化。 将电子文件风险评估纳入电子政务信息安全评估体系，将电子文件安全管理纳入电子政务安全管理体系。,4/20/2019 5:48:21 pm,第47页,中观层面：优化电子文件科学管理的基本策略 电子文件的全程管理 前端控制和全程管理是电子政务环境下电子文件管理的基本策略。根据“文件连续体理论”和“文件生命周期理论”，电子文件从产生、办理、归档、保管利用到鉴定销毁是一个完整的过程。 在电子文件管理过程中，要实行“前端控制”与“全程管理”相结合的管理原则，对电子文件从形成、收集、积累、鉴定、归档等进行全过程的管理与监控，保证管理工作的连续性。,具体建议（二）,4/20/2019 5:48:21 pm,第48页,电子文件的制度管理 制度管理主要是指在电子文件管理过程中要有法可依，有法必依的问题。当前我国针对电子文件管理制定了一些法律和规定，但这些法律和规定无论从理论上还是从技术上都处于探索阶段，其中一些条文对实际问题的解决仍缺乏针对性和指导性，其中最关键的就是电子文件的真实性认定问题和法律效力问题等。,4/20/2019 5:48:21 pm,第49页,电子文件的标准管理 电子文件管理标准体系是实施我国电子文件战略的基本措施。就目前我国电子文件管理现状来看，电子文件管理标准问题是电子文件工作进一步深入的瓶颈之一，由于标准体系的“缺、散、低”，严重影响了电子文件战略实施。 必须要加强标准体系建设，主要包括电子文件分类、收集、整理、鉴定、归档等标准以及数据格式、系统格式等标准。,4/20/2019 5:48:21 pm,第50页,电子文件的集成管理 电子文件管集成的一般意义可理解为聚集、集合、综合之意。电子文件集成管理就是要在电子政务环境下，通过信息网络技术对分散异构的电子文件信息资源进行优化组合与无缝联结，实现电子文件信息资源的合理组织和优化配置，以便共建与共享。 电子文件的集成管理可以通过电子文件的系统集成、资源集成、管理集成和服务集成等四个方面实