珠海市应急管理咨询委员会关于基层应急体系建设情况的调研报告.doc

珠海市应急管理咨询委员会关于基层应急体系建设情况的调研报告十二五”规划的开局之年，是我市“加速”发展、营造“净畅宁美”、建设幸福珠海的重要之年，也是做好我市应急管理工作的创新之年。根据社会管理体制改革先行先试要求和全市应急管理工作会议部署及2011年市应急管理咨询委员会工作计划，2月28日，在原市人大常委会常务副主任、市应急管理咨询委员会主席关玉嘉同志带领下，市应急管理咨询委员会委员等一行8人对香洲区、前山街道办、横琴新区和斗门区乾务镇基层应急体系建设情况进行了专题调研。此次调研主要围绕如下五个方面进行：（一）各级党委政府对应急管理工作的重视程度；（二）基层应急管理体制机制建设方面存在的困难和问题；（三）基层应急管理办事机构、人员及办公场地、设施配备方面存在的困难和问题；（四）基层应急救援队伍、装备建设方面存在的困难和问题；（五）应急管理经费、应急物资保障方面存在的困难和问题等。调研人员以座谈和实地调研相结合，采取“一听、二看、三询问、四交流”的方式，分别听取了香洲区、前山街道办、横琴新区和斗门区乾务镇相关负责人的情况介绍，重点走访了香洲区前山街道办、横琴新区和斗门区乾务镇，查看了上述单位应急管理办事机构、办公场所和应急物资器材储备情况，围绕调研主题与上述单位领导、应急管理工作人员进行了意见交流，共同探讨进一步加强基层应急体系建设的思路和做法。现将有关调研情况报告如下：一、我市基层应急体系建设取得一定成效通过调研和走访，我们认为上述四个单位的应急管理工作总体情况较好，基本做到了班子有人抓、工作有人做、队伍有发展、办公有场所、制度有建设、培训有安排、事件能处置。好的方面主要有四点：（一）应急管理机构基本健全。调研的四个单位均成立了突发事件应急委员会或应急指挥中心，由各单位一把手或分管领导担任主任，并下设应急管理办事机构，负责应急管理日常工作和应急值守。各村（居）均成立了相应的应急工作小组，做到人员落实、责任落实、工作落实。如：斗门区乾务镇成立了突发事件应急委员会，由镇长担任主任，下设镇应急办；全镇18个村（居）均设立了应急工作小组，落实了相应人员；镇委、镇政府将突发事件应急预案和应急处置等工作落实情况纳入各级领导班子综合考核评价范围。（二）应急管理机制初步形成。调研的四个单位均能按照市应急委的部署和要求，建立应急管理工作机制和应急管理体系。主要表现在：一是建立了应急值守机制，落实应急管理值班人员，坚持24小时在岗值守或电话值班；二是建立了信息报告、通报和发布机制，确保上情下达、下情上报；三是建立了分类分级响应和快速反应机制；四是建立了风险评估和隐患排查机制，确保及时发现隐患，防范于未然；五是建立了应急联动机制，努力形成应急处置和救援合力；六是建立应急宣教机制，不断提高公众应急意识；七是建立应急预案管理机制，落实应急培训演练，不断提高应急队伍的突发事件应急处置和救援能力；八是落实应急管理考核机制，促进了应急管理工作的落实。如：横琴新区根据新区成立时间短、人员新、居民少和施工单位、外来人员不断增多的实际情况，调整了区突发事件应急委员成员，制定了区突发事件总体应急预案，并指导全区危化品单位、人员聚集单位和规模以上企业制定了相应应急预案15个；与驻岛部队、边防武警等单位组成了全区统一协调的应急联动机制。又如：斗门区乾务镇每年确定一个村、一家企业、一所学校作为示范点，坚持以抓机构、抓预案、抓队伍、抓宣传、抓信息、抓排查、抓保障、抓培训、抓演练、抓联动等“十抓”为突破口，形成了信息早报告、苗头早预防、隐患早排查、矛盾早化解、事件早处理等“五个早”工作机制；根据不同季节和行业特点，对辖区、业务范围内重要危险源、隐患点实行定期和不定期相结合的隐患排查；建立应急管理目标考核制度，年终对各级领导班子和部门应急管理工作的组织领导、应急值守、预案建设、隐患排查、预警信息发布、应急能力评估、应急知识宣传普及、突发事件处置等工作进行全面考核，有效地促进了全镇应急管理工作的落实。（三）应急救援队伍基本建立。调研的四个单位均高度重视应急救援队伍建设，落实人员，加强培训，组织演练，不断提高突发事件应急处置和救援能力。如：香洲区制定了22个应急预案，成立了应急大队，每个镇（街）均有3050人的综合应急救援队伍。香洲区前山街道办制定了专项应急预案10个、社区预案9个，建立了由基层民兵应急小分队、森林防火护林队、安全生产巡查队、劳动监察巡查队、司法调解员等组成的综合应急救援队伍，在9个股份制公司组建了十支兼职消防队，专门组建退伍军人专职应急救援队并在每周四开展应急救援知识和技能学习培训。（四）应急物资储备和经费基本落实。调研的四个单位基本做到了有应急物资仓库、有应急救护器材、有应急管理经费。如：香洲区每年从区财政安排500万元应急经费，并预留1300万元应急经费，在全区设置应急庇护场所134个。香洲区前山街道办应急救援物资和经费都比较到位，财政常备30万元应急资金；近年来投入20多万元购置了一批抢险救灾专业器材和救护装备，分别存放在应急储存仓库；在前山敬老院内设立了30个床位的街道办庇护中心，辖区各社区也设立5万多平方米的临时避险场所。斗门区乾务镇每年从镇财政安排100万元应急预留经费，近年来投入50多万元建设应急设施用于物资储备和应急管理。二、我市基层应急体系建设存在的困难和问题从调研的情况看，我市基层应急体系建设虽然取得了一定成效，但仍然存在一些困难和问题，必须引起高度重视。（一）应急管理机构人员不完备。主要表现在：一是基层应急管理办事机构目前处于“三无状态”，即：无编制、无职能、无级别，直接造成经费无出处、工资待遇低、无专职干部、队伍不稳定、人员配备不足、组织协调难、指挥无力度等问题，难以适应24小时应急值守工作要求，在一定程度上影响了应急管理工作的有效开展；二是基层应急管理办事机构隶属管理关系不统一，有的隶属武装部管理（香洲区前山街道办），有的隶属警务和综合管理局管理（横琴新区），有的隶属政府办公室管理（香洲区、斗门区乾务镇），可谓五花八门，造成全市应急指挥协调上的困难。（二）应急管理职责不明确。一是防范职责不明确，有的把常态防范工作归专业应急指挥机构负责，有的归职能部门负责，缺乏统一规定；二是有的部门之间职能交叉，应急归属指挥不明确。如：在应对台风、山体滑坡等自然灾害方面，气象、水利、国土资源、公共建设等部门都有监管职责，但又各管一面，必须通过明确各自职责才能做到既相互配合、防止出现漏洞，又避免项目重复建设和资源浪费；三是应急组织指挥职责不明确。大部分应急救援队伍隶属于上级行业主管部门指挥派遣，在突发事件应急处置中往往各自为阵、各自为战，而统一的应急指挥往往到事件发生一段时间后才启动，造成指挥滞后和现场指挥职责不明确。（三）应急管理场所和设施不完善。从调研走访的几个单位看，普遍存在基层应急管理办事机构办公场所小、办公设施简陋的问题，没有按照珠府办函201056号文要求配齐“三室一间一柜”（办公室、值班室、休息室、洗手间、资料图书柜）和“三电三机”（电脑、电话、电视、录像机、传真机、复印机），特别是横琴新区更为突出。（四）专业应急队伍不健全。一是应急救援队伍人员多为兼职；二是缺乏系统专业技能培训，救援技能单一，处置能力较弱；三是有的应急救援队伍的防护器材简单，救援装备不全，没有专用应急交通工具，突发事件发生后应急救援人员和一些大型救援装备、器材、物资不能及时送往现场，延误处置的最佳时机；四是有的基层应急救援队伍的人员经费无从解决。（五）应急经费和物资储备不足。一是基层应急经费没有专门财政预算保障，基本由各单位自筹，但经济基础差的单位无从解决；二是一些专职应急救援队伍的工资和办公费用无支出依据，难以落实。如香洲区前山街道办成立了一支由退伍军人组成的专职应急救援队，虽然街道办能筹措到经费，但在财务上没有开支名目，造成该救援队经费开支困难和不便；三是在装备、器材和物资储备方面，大多数单位有购置、有储备，但均存在数量少、陈旧、单一的问题。（六）应急宣教工作开展不深入。从走访调研的情况看，各单位应急管理宣传教育工作都在推进，但不够深入，普及面不广，基层各级领导干部及公众的危机意识和应急意识有待进一步加强。三、当前应急管理工作面临的形势当前我市应急管理工作面临着诸多新情况、新问题、新挑战。从内外部环境看，近期国外突发事件接二连三，日本、缅甸先后发生地震，中东和利比亚等地发生社会动荡，国际金融危机引发的不稳定因素增多，国际应急形势复杂多变。今后一段时期，国内处于工业化、信息化和体制转轨、社会转型期，经济加快发展伴随着各类矛盾凸显和突发事件高发，各种传统的与非传统的、自然的与社会的安全风险交织并存，公共安全面临着更加严峻的挑战。这些都对我市突发事件应急管理工作带来不利影响，提出了更高要求。从客观因素看，受全球气候变化的影响，极端天气极易引发我市台风、山火等自然灾害；全球处于地震多发期，我市的抗震能力、条件、水平还无法抵御中等以上破坏性地震；一大批重大项目正在建设或准备动工，客观上增加了安全生产事故发生的几率；已开通的轻轨和即将开通的铁路也存在潜在的安全风险；作为全省重点石化产业基地，重大危险源大幅增加，易发生危化品泄露、爆炸、污染等事故和环境突发事件；我市海域广阔，过往船舶密集，易发生船舶碰撞、搁浅和突发火灾、机械失灵等水上交通安全事故；我市处于阳江、台山核电站辐射区和核泄漏事故覆盖范围，防范任务严峻；受地理、气候和社会环境等因素影响，我市属于高致病性禽流感高危区，发生重大动物疫情的风险持续存在；我市改革发展进入关键阶段，各种利益关系错综复杂，社会矛盾多样，诱发群体性事件因素增加，维稳难度加大；我市毗邻港澳，口岸较多，口岸地区应急工作日趋繁重，随着开放程度的日益提高，各种涉外突发事件特别是涉港澳、涉台事件的发生都给应急任务增加了难度。四、进一步加强基层应急体系建设，提升全市突发事件应对能力的几点建议夯实基层应急管理工作，是做好全市应急管理工作的基础和关键，绝不能有丝毫懈怠。建议各级党委政府尤其是基层党委政府进一步增强做好应急管理工作的责任感和紧迫感，将全面加强应急管理工作提高到重要议事日程，纳入对各级党委政府和领导干部政绩考核内容，一级抓一级，层层抓落实，促进我市突发事件应对能力和应急管理工作水平全面提升。（一）理顺体制，进一步健全基层应急管理办事机构。针对目前全市基层应急管理办事机构隶属关系不统一的状况，建议按照“便于日常管理，便于组织指挥，便于综合协调，便于快速反应”的原则，各区（功能区）、镇（街）应急管理办事机构统一设在党政办公室，以利于加强统筹组织、指挥协调和快速反应，切实发挥“统筹、协调、补不足”的重要作用。基层党委政府应尽快解决所属应急管理办事机构人员、办公场地、设施配备、经费保障等方面存在的困难和问题，做到人员落实、经费保证、设施齐备、工作到位。各区（功能区）、镇（街）应创造条件，确保应急管理办事场所达到“三室一间一柜”（办公室、值班室、休息室、洗手间、资料图书柜）和“三电三机”（电脑、电话、电视、录像机、传真机、复印机）的配备标准。有条件的区（功能区）、镇（街）要加快应急指挥平台建设。（二）完善机制，进一步提高基层应急管理工作水平。1.进一步完善和落实应急预案管理机制。基层党委政府应规范预案管理，定期修订和完善应急预案，切实加强各级各类预案的有效衔接。同时，为检验各项应急预案的实用性，提高应对紧急情况的能力，应加强桌面推演与实战演练、专项演练与综合演练相结合的预案演练。加强高风险部位、高危行业和基层组织的预案演练，不定期组织涉及多部门的危化品安全事故应急救援联动演练，有计划地组织诸如防空、防台风、防洪、防山体滑坡、食品安全、医疗救护等各类各层次的应急演练，不定期组织跨部门、跨行业、跨区域的综合性应急演练，每学期组织所有中小学师生开展避震、消防疏散演练.2.进一步完善和落实信息报告和通报机制。基层党委政府应加强值班室规范化建设，认真落实应急值守，坚持24小时值班，提高信息报送水平，确保上情下达和下情上报；坚持快速反应，做好突发事件及敏感事件的信息发布和舆论引导工作，防范各种不正确信息的传播和扩散；建立健全信息报送考核、通报和责任追究制度，严格落实报送时限要求，坚决杜绝信息迟报、漏报、谎报、瞒报.3.进一步完善和落实分类分级响应和现场指挥官机制。突发事件处置应分工协作，各负其责，并随着突发事件的演变程度逐级提高或降低应急响应和指挥层级。突发事件应急处置和救援按照“属地管理、条块结合、以块为主”的原则进行，统一指挥协调按照应急预案规定的层级进行，现场指挥官按照“基层先行、逐级指挥”的原则派遣，专业抢险救援按照“谁主管、谁负责”的原则开展。基层党委政府应建立和完善应急组织指挥网络，形成上下联动、快速反应机制，确保突发事件发生后组织指挥顺畅、快速、高效，做到信息传送快、领导现场指挥快、应急救援队伍赶赴现场快、突发事件处置快。4.进一步完善和落实应急联动机制。基层党委政府和应急管理办事机构应根据辖区实际，建立和完善与各部门和单位在突发事件应对过程中的协调联动机制，形成快速处置突发事件的合力。建立健全军地、军警联动机制，加强与驻珠军警部队在防核、灭火、海上搜救等方面的沟通联系，不断提高应对突发事件的协同能力.5.进一步完善和落实风险评估和隐患排查机制。根据我市实际，风险评估和隐患排查应重点抓好五个方面：一是扎实开展建筑施工和危化品生产、经营、运输等重点单位的风险评估和隐患排查；二是加强易发生滑坡地段和危险水库的风险评估、隐患排查和专项治理；三是抓好商场、市场、学校、医院、口岸等重点场所和人员密集场所的消防安全管理；四是落实防讯、防火等重点时期的隐患排查；五是认真抓好各类风险隐患的监控和处置工作，加强预警预测，切实避免和减轻各类突发事件造成的损失。（三）健全法规，进一步推动我市应急管理法制化、规范化。针对应急管理工作起步较晚、应急管理法律法规尚不完善的情况，我市应充分发挥特区立法权优势，依据突发事件应对法和广东省突发事件应对条例加强应急管理立法，制定我市突发事件应对和应急管理工作方面的条例或规章，规范应急管理工作，着力解决应急管理体制机制方面存在的问题，为全面提高我市突发事件应对能力提供法制保障。（四）整合资源，进一步建立市区镇（街）应急救援队伍。要高度重视应急救援队伍建设，积极探索和构建涵盖海、陆、空和地下空间，专、兼职相结合的立体化应急救援队伍体系，不断提升突发事件应急处置和救援能力。1.加强市、区综合应急救援队伍建设。目前市、区（功能区）应急救援队伍各自为政、各自为战，人员分散、资源分散、经费分散、装备分散、储备物资分散，导致突发事件应对和处置能力普遍不强，难以形成招之即来、来之能战、战之能胜、指挥有方、组织有力、快速反应的综合应急救援力量。建议依托市公安局保安总公司建立市、区（功能区）综合应急救援支队、大队，作为市、区（功能区）处置各类突发事件的常备救援力量；每年从市、区（功能区）财政分别安排专项经费，用于队伍教育、管理、技能体能训练；采取政府购买服务的方式，签订合作协议，每调动队伍参与一次突发事件处置，由事发地政府（管委会）给予适当补助。2.提高基层应急救援队伍救援能力。各镇（街）可以基层民兵应急分队为基础，将森林防火护林队、安全生产巡查队、劳动监察巡查队、司法调解队、治安队和公安派出所等单位统一组成综合应急救援队伍。各镇（街）每年应组织应急救援人员进行2-4次、每次4-5天的应急知识、专业技能培训和各种预案的应急演练，使救援队伍全面掌握技能、熟悉预案，确保快速、有效地应对辖区可能随时发生的突发事件。3.落实基层应急救援队伍经费保障。针对基层应急救援队伍经费无保障、人员工资待遇低、队伍不稳定等现实问题，各区（功能区）、镇（街）应将应急救援队伍经费纳入年度预算，合理提高应急救援人员的工资和生活、福利待遇，确保队伍稳定和应急救援工作有力、有序、有效开展。（五）加大投入，进一步完善应急物资装备储备。1.加大应急物资装备资金投入。各级政府尤其是基层政府应加大应急物资装备资金投入，每年列入财政预算