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财政研究论文-规范财政分配行为提高事业资源配置效率.doc财政研究论文-规范财政分配行为提高事业资源配置效率.doc -- 2 元

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财政研究论文规范财政分配行为提高事业资源配置效率摘要本文针对我国政府与事业单位之间分配关系长期不顺,导致事业资源分配效率低下的缺陷,提出要正确认识市场经济下事业单位的性质,规范财政资金分配范围进一步改革预算管理制度,改进预算编制方式和方法,公平合理地分配各项事业经费,达到事业资源配置的帕累托改进,以更好地发展社会各项事业。关键词规范政府事业单位分配关系政府与事业单位的分配关系,主要表现在财政资金供给与社会事业发展以及社会各项事业之间的资金配置方面。从我国财政实践看,财政在事业资金分配问题上,长期来没有理顺政府与事业单位之间的分配关系。计划经济体制下,政府与事业单位的资金分配关系表现为统收统支的模式,即事业单位的所有收入全部上交国家财政,其发展事业所需支出则全部由国家统一拨款来满足,事业单位对本单位事业发展所需的人、财、物无自主权,全部统一由国家计划安排。这种制度在当时的历史条件下,对于促进社会各项事业的发展曾经起到了一定的积极作用,但这种高度集中的统收统支体制,也助长了事业单位等、靠、要的依赖思想,延缓了各项事业的发展改革开放后,随着社会主义市场经济体系的确立,政府与事业单位之间的分配关系也有所改变,由统收统支、经费包干转为财政补助。这种分配关系从本质上说应该符合市场经济下公共财政的分配要求,但在实际操作中,由于计划经济下长期养成的思维定势的影响、转制过程中相应法律、法规的缺位以及落后的预算管理制度,财政补助分配方式的优势未能得到充分体现。表现在一方面政府仍然包揽过多,使有限的财政资金在事业发展需要与供给之间的矛盾更为突出另一方面财政分配行为不规范,管理粗放,导致事业财务管理上存在诸多漏洞,造成事业资金使用的低效率。因此,要规范政府与事业单位之间的分配关系,必须进一步改革预算管理制度,改进预算编制方式和方法,规范财政资金分配行为,以合理配置事业资源。一、正确认识市场经济下事业单位的性质,规范财政资金分配范围所谓事业单位,通常是指为社会提供公共产品和公共服务的非赢利组织。长期以来大多数人认为,事业单位是为社会提供必须的公共产品和公共服务的,因此,事业单位运转所需经费应由财政拨款解决。应该说这一观点不无合理性,因为事业单位所提供的公共产品和公共服务与私人产品相比具有非竞争性和非排它性特点,收益外溢程度高,所产生的社会效益要远远大于经济效益,一般市场投资主体是不愿涉及这一领域的。因此由财政拨款解决是理所当然的。但是事业单位提供公共品所需的一切经费都由财政包揽却是不尽合理的。因为事业单位提供的公共产品和公共服务属于公共品中的准公共品。所谓准公共品是指介于公共品和私人品之间既具有公共品特性又具有私人品特点的产品,用集合的概念表述,就是公共品集合和私人品集会的交集。因此准公共品既可以公共生产、公共提供,也可以公共生产、公共和市场混合提供,或市场生产、市场提供。准公共品的这一特征,决定了政府对事业单位的资金供给范围和资金供给数量,应以事业单位产品的公共性程度为依据。从我国目前的状况来看,事业单位的类型比较复杂,有公益性的、有经营性的、还有公益性和经营性兼而有之的,具体涉及文化、教育、科学、卫生、体育以及农、林、水、气、海洋、地质、环保和工、交、商贸等部门。不仅不同事业行业的产品公共性程度不同,而且就是同一事业行业中的不同单位,其产品的公共性程度差别也较大。如教育,九年义务教育对于个人而言,无论在就业还是其他社会生活方面,都不具有明显的竞争优势,但它却能提高整个中华民族的素质,因而公共性程度特别高,近似于纯公共品而成人教育,是个人需要调整知识结构、提高学历层次以增加个人的社会竞争优势而产生的,具有明显的私人品性质。这给事业单位的正确分类带来了一定的困难。因此,我们在确定财政资金供给范围时,不应以行业类型为界,而应从实际出发,对不同事业性质的单位加以分类,具体确定不同财政资金供给政策,提高财政资金的支出效益。一般来说,从公共财政理论出发,对于公共性程度较高的基本上属于公益性的单位,由于所从事的事务基本代表社会共同利益和长远利益,其产品一般不能或者不宜企业、私人或者市场去生产和提供,只能公共生产、公共提供,因而所需要的经费,也基本上由财政来给予保障,如九年义务制基础教育、基础研究等对于既具有公益性又具有经营性特点的单位,虽然也属于财政资金供应范围之内,但由于其产品的公共性程度较之公益性单位的产品要低,若其经费也基本由财政包揽,实行公共提供,则这些单位的产品在消费上就没有相应的价格予以约束,从而会引起过度消费导致效率损失。因此,财政对这些单位的资金分配,一般应在核定这些单位事业收支的基础上给予定额或定项补助。至于补助范围和补助标准,则应按准公共品公共性的不同层次来确定,财政对其的补助应仅限于公共提供部分,即这类单位要按照国家政策规定组织一部分收入,收人抵补支出后的不足部分,财政可以核拨部分经费给予扶持,如非义务教育、公益性医院等对于公共性程度较低而私人消费需求较高、基本上属于经营性的单位,应逐步推向市场,在条件成熟时,与财政供给脱钩,完全由市场去调节,如能马上转化为生产力的技术开发研究、成人教育等。而对于事业单位内部,其资金配置范围也应照此核定。事业单位应改变小单位大社会的状况,将后勤服务这种公共性程度较低、而私人需求程度较高的事务,原则上交由社会去办。这不仅可节约单位资金,提高资金支出效益,而且可以实现后勤服务资源社会共享,使后勤服务资源的利用率更高,配置更为合理。通过规范财政资金分配范围,对事业单位经费该保的保,该压的压,该推向社会停止供给的,就应停止供给。以此为契机来转变计划经济下长期形成的事业单位运行机制,唤醒事业单位的市场经济意识,使事业单位的财务行为逐渐理性化,从而缓解资金供给与事业发展的矛盾,促进社会事业全面发展。二、改进事业经费分配办法,合理确定事业单位经费水平财政事业经费的分配是否合理,关系到有限的事业资源能否配置于最适宜的使用方面上,也关系到事业单位发展事业的主动性和积极性,是财政分配效率和公平的具体体现。一般地,在财政部门财力既定的情况下,事业单位从财政得到的经费水平的高低除了事业性质差异的影响外,主要取决于预算编制方式和方法。因此选择料学合理的预算编制方式方法,是公平、有效地分配事业经费、合理确定事业单位经费水平的前提。目前我国各级财政预算编制较粗,不能反映部门和单位的全部收支情况,其编制方法也缺乏科学依据,对此必须在公平、效率的基础上加以改进。(1)改变传统的按部门、单位和按经费性质交叉编制预算的方式,实行部门预算。所谓部门预算,是指财政对各部门根据其职能和社会事业发展的需要,统一编制反映该部门所有收入和支出的预算。传统的按部门、单位和按经费性质交叉的预算编制方式,往往使一个主管部门和单位的经费涉及到财政部门多个处室,各部门编制和上报预算时需要区分财政经费来源渠道,对所属单位预算投资金性质统一汇总,同时编制多个预算,分别报送财政部门相应的预算分配职能机构审批。如行政经费由财政的行政部门负责审批分配,离退休人员经费由财政的社保部门审批分配,基建经费由财政的基建管理部门审批分配,预算外资金由财政的综合部门负责管理、核拨等。其结果使得各单位、部门的预算编制只保持了形式上的完整性,而实际预算所反映的内容却并不完整,单位自行组织的大量事业性收入、经营性收入以及其他收入,并未包括在单位、部门的预算内,削弱了预算的作用。此外,经费多头管理,财政资源分割,在实际运作中不仅容易引起财政各职能部门之间互相扯皮,弱化财政的管理职能,而且容易造成财政内部各部门之间、财政与单位之间信息不对称,使单位可以多头讨钱。编制部门预算,一是可以理顺财政与部门之间的关系,强化预算约束,改变现行的一个部门多种资金渠道、多头申请预算资金的做法,预算的编制将变得公开、公平、公正,从而防止预算分配过程中的黑箱操作,减少追加支出的随意性二是可以理顺部门与单位之间的关系,部门预算将事业经费直接核定到二级单位和具体项目,可以避免部门挤占、挪用下级单位事业资金的现象,有利于加强财务管理,规范部门、单位的财务行为。(2)摈弃基数加增长的编制方法,采用零基预算法。基数加增长的编制方法,是以支出基数为基础,再加上当年影响支出增长的各种因素来确定当年预算。这种方法虽然简单易行,但很不公平,因为它不管原有支出基数是否合理,都得在此基础上加上一个增长率。长期以来,我国预算编制从上到下
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奋斗不息上传于2013-12-09

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