关于进一步完善城中村改造和拆迁工作.doc

关于进一步完善城中村改造和拆迁工作利益导向机制的意见 为“好快稳省”地推进城中村改造和拆迁工作，进一步加强规范管理、落实工作责任，现就进一步完善城中村改造和拆迁工作利益导向机制提出以下意见。一、指导思想强化“谁业主、谁拆迁、谁安置、谁得益”的利益导向机制，落实工作职责，形成部门合力，实行有效激励。二、总体原则1、属地负责。按照属地负责、权责统一的原则，柯桥中心城建管办、柯桥开发委、滨海工业区管委会、平水副城建管委、轻纺城建管委、各镇（街道）作为拆迁业主，分别对所辖区域内的拆迁项目属地负责拆迁、安置和资金筹措等工作，并相应分享拆迁土地的净收益分成，具体分成比例按2009年度土地出让金净收益分成比例确定。轻纺城建管委作为拆迁业主的项目按属地原则委托属地镇（街道）实施拆迁、安置事务。2、政策监管。按照统一政策、加强监管的原则，县内所有拆迁项目必须接受监管、审核和审计。县拆迁主管部门和审核部门分别负责政策审核和评估审核。3、财政保障。涉及县重大公共性建设的项目，经县委、县政府同意，拆迁和安置资金由县财政全额保障或按一定比例匹配，拆迁、安置事务实行属地负责原则。三、进一步规范拆迁程序1、根据全县经济社会发展的需要，按照业主单位申报、县建设局汇总、县委县政府审定、县发改局立项的程序，确定年度拆迁计划。2、拆迁业主根据年度拆迁计划，会同拆迁责任单位制订具体项目的拆迁计划、安置补偿方案，并办理相关手续。3、拆迁责任单位按有关规定组织拆迁项目的拆迁调查、丈量评估、确权确户、拆迁公告发布、房屋腾空、择房签约、补偿安置等工作。4、拆迁责任单位应在全面收集有关资料并核实资料合理性、真实性和全面性的前提下，及时向拆迁主管部门和审核部门申请审核。县房屋拆迁政策审核小组据此在5天内完成对被拆迁房屋权属情况的审核，并出具书面意见。县政府性投资项目审核中心据此在7天内完成对拆迁评估和拆迁协议等的审核，并出具书面意见。5、拆迁责任单位在拆迁项目基本完成后2个月内负责完成项目自查，并与业主单位完成初步结算。四、进一步明确责任分解1、柯桥中心城建管办、柯桥开发委、滨海工业区管委会、平水副城建管委、轻纺城建管委、各镇（街道）作为拆迁业主，负责具体的资金保障，并相应分享净收益。柯桥中心城建管办、柯桥开发委、滨海工业区管委会、平水副城建管委可据此制定对归口管理的镇街拆迁工作的责任归属和利益激励的具体规定。2、各镇（街道）作为拆迁责任单位根据县拆迁政策组织实施拆迁，对拆迁审计结果负责，并可相应分享利益激励。3、拆迁业主对因资金未能及时到位导致拆迁和安置拖延等情况承担责任。安置房建设单位对建设周期超出合理期限致使临时周转时间延长等情况承担责任。拆迁责任单位对因前期征迁工作影响安置房建设、接到交房通知后怠于安置等情况承担责任。4、拆迁安置小区的物业管理按关于加强城区拆迁安置小区物业管理的实施意见（绍县政办发200836号）执行。五、进一步强化监管制度1、各部门、各单位要维护拆迁安置补偿政策的严肃性，切实维护群众合法利益，严把政策关口，严控拆迁成本，严防失职渎职。2、全面实施对住宅与非住宅拆迁的审核。审核核减额度超过拆迁补偿总额15%以上的，予以通报批评，并视情追究拆迁责任单位及相关责任人的责任。3、拆迁项目完成后2个月内，拆迁责任单位必须向审计部门申请拆迁审计。部分有遗留户的项目，可以申请对已经签订协议的部分进行提前审计。拆迁责任主体及其相关工作人员对审计结果负责。六、本规定自发文之日起执行。此前正在实施项目的拆迁、安置资金和土地净收益分成比例由县政府另行明确。南山：制度保障整体推进2005年，南山区城中村改造立足于规划先行，制度保障，整体推进，各项工作扎实展开，基础性工作成效显著，成为名副其实的城改基础年。三大支柱2005年以来，南山区按照市委市政府的战略部署，在有关部门的大力支持下，开展了一次大规模的城中村情况调查。据统计，全区城中村问题涉及28个集体股份公司以及南油、沙河集团的部分属地，共有相对成片的旧村46个，总人口约53万，各类建筑16230栋，总建筑面积1145.8万平方米，占地7.1平方公里。根据统计，南山区城中村分布广、占地多、数量大、容积率高。其中，北部片区西丽、桃源的城中村，有相当部分处于水源保护区和大学城规划片区，情况比较复杂；中、南部片区南头、南山、沙河等的城中村，也存在着一系列错综复杂的历史遗留问题，改造的难度非常大。在综合分析全区城中村基本情况后，南山区旧城改造办公室有关负责人表示，规划、制度、人才是全面推进南山城中村改造的三大基础性支柱。为了保证工作的顺利和稳步推进，2005年，南山区着眼于整体推进，重点就是从规划、制度和人才三个方面夯实工作基础。规划领先首先，?叨戎厥幼罟婊嘀啤?2005年初就基本完成南山区城中村改造专项规划，是我市6区中最早完成专项规划的，规划成果大部分被全市的专项规划吸纳。记者看到，南山区城中村改造专项规划分为上、下两册，包括了全区城中村的现状情况和改造定位，为城中村改造提供了一个良好的规划指引。其次，扎实抓好专项规划的落实。以年初编制完成的南山区城中村改造专项规划为蓝本，南山区共开展了18个城中村改造项目的详细规划编修工作。其中田厦、大铲、南光和南苑新村等5个项目完成后，已报市里进入了规划审批程序；沙河西路、东滨路、赤湾、大嵌、南油工业区、白石洲片区等7个项目已经初步完成或正在进行规划设计；长源、麻嵌、新围、一甲、向南及全区中小工业区等6个项目已经开始前期调研?制度保障旧城改造在我市是一项前所未有的系统性工程，工作量大，无先例可循，规范的制度保障至关重要。为此，南山区不断完善城中村改造各项政策和管理制度，初步形成了全区城中村改造的制度保障体系。今年，根据深圳市城中村改造暂行规定和实施意见，该区编制完成了南山区城中村（旧村）改造实施办法和南山区城中村改造专项资金使用管理办法，形成了基本的政策体系，极大地调动了股份公司和村民投身城中村改造的积极性，扭转了被动局面，保障了项目运作的透明规范。同时，对于制度暂时无法覆盖的领域，在实践中积极朝着“科学民主决策、透明规范运作”的方向探索，逐步形成了良好的工作规范，使办理的所有城改工作项目都在“阳光”下运作，几乎所有工作人员对于相关的项目都有自己的“话语权”。同时，南山区城中村改造工作坚持以人为本，加强目标管理，落实“责任风暴”和“治庸计划”，该区制定了南山十大理政行动之容貌行动旧改工作方案，明确了各个工作项目的目标、工作步骤、时限、责任人等。设立项目工作组，在部门分工的基础上，根据项目运作要求，从各部门抽调人员组成项目组，把责任进一步落实到人。同时，推出工作周表，每周都将个人承担的具体项目在周表中体现出来，为加强督办、考核业绩提供了最有力的依据。人才建设与一般的城市建设项目比较，城中村改造具有其特殊性。为了在稳步推进城中村改造的同时，积极探索城中村改造的基本规律和特性，建立一支高效稳定的专业化工作团队，为城中村改造奠定人才与专业基础，南山区旧城改造办公室大力加强专业队伍建设。2004年，该办仅有10人左右，而且规划、工程、拆迁等方面的专业人才比较缺乏。此后，他们在区委区政府的重视和支持下，不断引进专业人才，不断探索专业运作规范，到2005年底全办已增加到21人，人才的专业结构和年龄结构整体趋于合理，基本完成了旧改办的队伍和专业建设。为今后推进旧改行使职能打下较好的人才和专业基础。两大项目大冲村改造范围68.4万平方米，是全市占地面积最大的城中村改造项目。沙河片区5个村（即白石洲片区）占地约45万平方米，却有近2300栋农民房和近10万居住人口，是全市房屋栋数最多、密度最大、居住人口最多的城中村之一。2005年，这两个相邻不远的“巨无霸”城中村，相继成为了南山区乃至全市的重点改造项目。首先是在2005年4月，大冲村改造的详细规划成为我市今年首批通过的规划项目。随后，南山区旧改办与粤海街道组成的工作班子随后进驻大冲开展工作，完成了大冲市政道路管网初步规划设计方案，重新制定引进开发商基本原则、工作方案及查丈工作方案，安排有资质的查丈队伍准备进场查丈。项目查丈工作于2005年12月底启动，测绘队伍进村后，在区旧改办和粤海街道的组织下和新的股份公司班子和村民的支持下，查丈工作依次按照集体物业、班子成员物业、党员干部物业、普通村民物业排序推进。至新年1月12日，已查丈集体物业83栋。预计在2006年3月份全部查丈完毕。白石洲片区改造项目是市、区2005年8月份决策并新下达的重点改造项目。该项目规模大，情况复杂。南山区旧改办根据要求，投入大量人力，仅用不到一个月的时间，就完成了?婊芯俊凳桨赋醺澹壳肮婊丫灼涓澹型诮谏媳杏泄夭棵派笈硪环矫妫仙匠歉牟棵趴朔髦掷眩橹沽烁闷牟饣娌檎晒鳎刂?2005年12月底目前已查丈1300多栋，完成了大半工作量，测绘查丈工作争取在春节前全面完成。多点改造除大冲和白石洲这两个大型重点改造项目外，南山区还有一批重点改造项目同步推进。据介绍，大铲村和田厦村是南山区两个条件相对成熟的推倒重建项目，在这两个项目的专项规划申报审批的同时，南山区已抓紧?垢飨畛锉腹鳌凳桨刚诮徊酵晟疲鹎仓貌钩桨敢鸦救范矣氪蠖嗍迕翊锍闪斯彩丁饬礁鱿钅渴杓仆家丫校谧羯杓撇坑牍婊桨赶谓雍谩?桂庙新村是规划方案已经审批通过推倒重建项目，目前，该项目的拆迁、施工设计等各项筹备工作基本完成，即将正式动工兴建。还有湾厦综合整治，这是南山区的第一个综合整治试点项目，今年3月启动，10月完工，共投资1200万，目前已改造了该村市政道路设施和村中心区域的建筑立面，村容村貌明显改善，街区形象和功能得到提升，街道、股份公司和村民均表示满意。位于蛇口的荣村工业区改造，也已完成了市政设施改造，目前此项目已列入工业区改造试点重点调研项目。据了解，南山区今年新增城中村改造计划项目也快速推进。沙河西路综合整治也是今年下半年的重点项目。作为我市的迎宾路，市、区各级领导对这一项目高度重视，南山区城改部门按照要求加快进度开展规划设计公开招标和规划研究等各项工作，仅用两个多月时间完成了所有程序和规划研究任务，并进入规划申报审批阶段。目前项目的施工设计也开始启动。效益产业在城中村改造工作中，南山区理清工作思路，确立了全区城中村改造的整体模式。该区紧紧围绕改善城区综合环境，完善城市功能配套，增强集体经济发展后劲，解决城中村违法建筑等?勘辏虻刂埔耍凳虑笫牵妨巳指脑炷剑憾源蟪濉笮碌?10个旧村，采取“推倒重来”的整体改造模式，将原来的旧村全部推倒，按照城市规划重新建设；对北头等10个旧村，采取局部改造加综合环境整治的模式，对原旧村的局部区域推倒重建，其它区域实施综合环境整治；对向南等23个旧村以及西丽一级水源保护区三村，采取综合整治的模式，整理原旧村的局部空间，改善建筑外观、市政配套?凸采枋嵘寤肪称分省?同时，南山区将城中村改造与产业升级换代与结构调整紧密结合，促进产业发展，为效益产业做强做大拓展空间。在整体规划上，该区按照“三个基地，一个中心”的功能定位，将城中村改造同促进高新技术、港口物流、商贸物流和大文化产业四大效益产业结合起来。如：将大冲旧改定位为市高新园区的后勤服务基地，将桂庙旧村定位为深圳大学的生活服务配套基地，将南油工业区全面改造提升为新的商贸中心。规范、引导和鼓励各个旧改项目重点发展商贸配套设施，压缩住宅开发强度，留足公共活动空间，完善生活文化等各种配套。旧城改造南山区旧城改造办公室有关负责人介绍，今年南山区将突出重点，积极稳妥推进旧改工作。其基本思路是：分解任务，明确责任，加强考核，抓重点项目出成果，抓综合整治出效果，抓战略研究促发展，抓专项任务求落实。该负责人表示，2006年，南山区城中村改造将全面贯彻全区经济发展战略思路，加快南油工业区改造的规划研究设计，为加快园区改造，实现产业换代升级创造条件。重点推进南山区北部和中部两个重要节点，即南头中心片区和西丽中心片区的规划研究，争取年内完成规划研究设计，为加快推进这两个中心片区改造，提升全区综合环境质量打下基础。据介绍，沙河西路沿线旧村是南山区2006年的综合整治重点项目，白石洲片区是继续强力推进的市、区重点项目。而大冲、大铲、田厦、桂庙新村、南光是南山区今年要重点启动的5个推倒重建项目。其中大冲是重中之重，全区将集中优势兵力打攻坚战，争取年内动工。大铲、田厦两个相对成熟的推倒重建项目，也将大力推进，南山城改部门将安排专人，全程跟踪推进，争取早日动工，早出成果。总体上，2006年，南山区整体改造项目，将以大冲为核心，以大铲、田厦、桂庙新村、南光4个项目为重点，全面启动，大力实施，整体形成重大的突破和强大的声势，掀起南山区城中村改造的又一个高潮。盐田：以“点”带面推动城改负责盐田区城中村改造工作的重建局局长张广敏说：“2005年在区委区政府的坚强领导下，在市城改办的正确指导下，我们攻坚克难，雷厉风行，扎实推进，紧紧依靠各街道办事处、村股份合作公司和原居民，城改工作取得了突破。”提高起点做好改造规划，反复进行科学论证研究张广敏说，规划是城中村改造工作的龙头。为此，盐田区高起点、高标准做好城中村改造的各项专项规划，深入调研，广泛征求社会各界的意见。组织实力雄厚的规划专家小组对成果进行反复论证、研究，使相关规划成果顺利通过规划部门审查。据介绍，截至2005年底，盐田区编制完成了全区城中村改造总体方案及规划纲要；盐田三、四村及西?较糯逭灏崆罟婊灿谌?11月底通过审批。此外，还编制完成了暗径东村、径口村、大梅沙村、洪安围村和江屋村等的改造专项规划，其中暗径东村和江屋村的改造专项规划已获市规划部门审批，目前正抓紧改造前期各项工作。抓住重点推进一些村落整体搬迁，整合港口陆域土地资源张广敏说，盐田三、四村及西山吓村整体搬迁是市政府为整合盐田港后方陆域土地资源，为港口物流业的发展和“区港联动”的实施作出的重大决策。整体搬迁共涉及4个行政村，13个自然村，1196户原居民，需拆除建筑1714栋，建筑面积达51.8万平方米，为此，区委区政府高度重视，从搬迁的难点村民思想工作入手，同时积极开展了开发模式研究、落实安置用地及资金、计划立项，环评和拆迁查丈等前期工作。在市规划、国土等部门的鼎力支持下，整体搬迁各项工作正有序高效推进。目前，整体搬迁的安置用地和资金来源方式已基本确定。张广敏说：“我们已于2005年5月10日取得了由市规划部门核发的安置用地规划选址意见书；7月20日取得市国土部门关于安置用地的土地预审意见书。在资金来源方式上，市里也基本确定了受益单位出一点、区政府拿一点、市政府支持一点的筹措原则。整体搬迁资金缺口的可研报告已提交有关部门评审。”此外，整体搬迁的计划立项和环境影响评估工作也于去年11月底完成。张广敏风趣地说：“我们此前进行的各项工作可谓是基本上办好了整体搬迁的准生证，接下来的就是推动项目的实际进展，十月怀胎了。”2005年，整体搬迁的一项重点就是启动永庆、小径墩村的租拆工作。永庆、小径墩村是整体搬迁范围内的两个自然村，其用地范围已被纳入全球排名第一的物流企业普洛斯公司驻盐田港的项目用地。张广敏说：“这两个自然村搬迁的特殊之处在于普洛斯项目用地很急，必须在整体搬迁尚没有出台统一的补偿安置方案之前，就要对其先行搬迁。为此，常务副区长龙岳华首先创造性地提出了租拆方案，即以租用方式与村民签订拆迁协议。”据介绍，除了做好村民的思想工作外，盐田区已经委托评估公司完成了所有须赔偿的建筑物及附属物的评估工作，并请公证部门进行了公证。张广敏表示：“我们目前正在抓紧与村民协商有关拆迁协议，力争尽快完成拆迁，为普洛斯项目及时提供用地。”搞好试点推动城中村改造，完善综合功能提升中心区城市形象为了推进盐田的城中村改造，该区选择了地理位置较好、面积较小、条件相对成熟的暗径东村作为改造试点。2005年12月26日，经过一年多的艰苦推进，盐田区城中村改造首个项目暗径东村改造项目正式签署了合作开发协议。该项目合作协议的签署，标志着盐田区城中村改造攻坚战打响了第一炮。三年后，一个配套完善的花园式高档商住小区将出现在盐田中心区。有规划专家认为该村的改造将提升盐田中心区的城市形象。据了解，该村的改造，首先将完善盐田中心区的城市综合功能。通过整体改造，建成现代商业与居住综合发展区；围绕区级中心发展商业、娱乐等服务功能，完善该片区的功能配置，进一步强化中心区的中心地位。其次是配合盐田中心?婊璧娜嫫舳嵘行那某鞘行蜗蟆壳埃翁镄姓幕行囊呀刹度胧褂茫攘谛姓行牡呐敉骞登惨寻崆鸪瓯稀嵘翁镏行那恼逍蜗螅邪稻抖宓母脑焓瞧仍诿冀薜拇笫隆?抓准切入点开展丰富多彩的宣传活动，使城中村改造工作深入人心张广敏说：“城中村改造首先是原居民传统观念的转变。为此，我们宣传先行，与各街道密切配合，始终将做好、做细群众的思想工作当作一项重要工作来抓，采取灵活多样、群众喜闻乐见的方式，如制作大型公益广告牌、派发宣传册、举行社区专题演出和组织外出参观等，宣传城中村改造的规定、政策和好处，使城中村改造工作入心入脑，人人皆知。”盐田区重建局有关人士介绍说，要改城中村，必须先改思想。要通过组织原居民坐下来学、走出去看等形式，帮助他们转变“占天占地、独门独院”的居住旧观念，让他们从“洗脚上田”转变为“洗脑进城”，从等待观望转变为积极支持。同时，除了宣传改造的必要性和带来的好处外，还要宣传政策，把政策交给群众。积极监管强力做好城中村改造首个项目，以生发示范效应盐田?榧浅轮位谇炝稳澹螅嵋樯现赋觯骸把翁锏某侵写甯脑煲园稻抖逦痉叮贫侵写甯脑欤繁墒煲桓龈脑煲桓觥脑煲桓龀晒桓觥繁扛鼋值蓝加幸桓鼍纱甯脑煜钅科舳！贝稍诟么位嵋樯纤鞯谋嬷谢菇侵写甯脑炝形搜翁锴?2006年9项重点工作之一。袁宝成在报告中就暗径东村改造，启动辖区内其他村的整体改造，加快推进盐田三、四村和西山吓村的整体搬迁工作等提出了具体的要求。张广敏说：“区领导已对2006年的工作提出了明确的要求。在区委、区政府领导的高度重视和坚强领导下，我们有信心，有能力将我区的城中村改造工作稳步推进。”首先是坚持规划先行，做好纳入年度计划的各城中村改造专项规划其次是积极监管，强力推进暗径东村改造。张广敏表示，暗径东村改造是盐田的第一个城中村改造项目，对全区城中村改造工作具有示范效应。“因此一定要把好关，打响这第一炮。”该村上半年将完成拆迁安置、设计和报建，下半年动工，2008年底建成。再次是稳步推进整体搬迁。其中，首要的任务是全面完成永庆和小径墩村的搬迁后续工作，为普洛斯项目及时提供建设用地，其次是完成盐田三、四村、西山吓村整体搬迁的其他各项建设前期工作，为尽快进入具体施工阶段创造条件。张广敏表示：“在新的一年里，我们将按照区委二届六次全会精神，全力推进城中村改造工作，同时，积极实施“责任风暴”，强化责任意识，大力提高执行力和工作效率。”我国城中村改造的八大困境与对城中村的实质是城乡二元经济结构存在的差异和矛盾在城市化进程中的集中反映，对于城市化管理者而言是一个必须面对的现实问题，又没有一个现成的可以照搬照抄的模式。全国各大城市都有大量城中村的存在。比如，北京有城中村231个，西安有187个，广州有138个，南京绕城公路以内有71个，太原有83个，在郑州，这样的城中村共有141个。一、城中村形成的原因1.城乡二元体制和政策原因。城中村出现是城乡土地所有制矛盾、社会转型过程中的制度真空以及法律法规不健全、村落社会关系网络的顽强存续、城市管理疏漏的结果。政府趋利型的土地征用是导致城中村形成的主要原因；城乡二元社会保障政策刺激了对城中村空间需求；城市就业结构滞涨促进了城中村非正规就业环境的发展；二元化的市政与行政体制加剧了城中村的形成。2.城中村是一个类型独特的社区，其存在的经济基础和生存的依赖之源是土地和物业。村民主要的经济来源是村集体经济分红、出租屋收入以及小规模的商业。村集体拥有大量的土地、厂房、房产等，以村籍为边界的高收入和高福利的支持、非正式经济体制外的强化促使城中村问题越来越严重。3.宗族通常是村落的一个重要组成部分，宗族和村落重叠现象比较严重。宗族文化迟滞了从乡村聚落到都市村庄的演进。传统观念的文化土壤、都市环境的心理适应以及经济利益的内在牵引是都市村庄得以存续的条件。二、城中村存在的问题城中村在发展中缺乏统一规划，整体建筑非常混乱，村内建筑密度高、建筑间距小，街道脏乱差；城中村对外交通落后，数千人的城中村往往只有一两条宽度5米左右的街道，多以房屋间距作为不倒，只有2-3米；公共配套极度缺乏，没有绿地、公共广场、教育配套等公建配套；市政管线工程薄弱，各种市政建设极不规范，随意拉线铺管，存在不少隐患；城中村消防管理时空，到处都是出租屋，若发生火灾，消防车、救护车无法进入；城中村居住人口复杂，各种刑事、治安案件层出不穷。城中村已成为我国大多数城市科学发展亟待解决的问题。城中村改造是国内城市发展的必然选择与结果。对于城市的发展具有重大的意义，城中村改造有利于改善居民居住环境，提高居民生活水平，改变城市形象与面貌，增强城市辐射力和带动力，不断提高城市知名度和竞争力；解决城乡并存的二元结构，集约、节约利用土地，盘活土地使用效益，拓宽经济发展空间，提高居民经济收入；完善社会公共管理职能，优化社会公共管理方式，解决居民的居住、出行、医疗 、教育、社保等保障问题。三、困境及对策瑞安的新天地成为上海的新名片，南京夫子庙改造重新秦淮风情，深圳华侨城打造成为国内最成功的主题公园。国内房地产市场上，越来越多的开发企业遇到土地资源瓶颈，城市土地资源随着开发日益减少，而多数城市老城区的功能及定位重新确立，因此房地产开发重新已经移到旧城区。然而在旧城的城中村改造中，存在诸多困境，从深层次考虑，这些困境的成功解决是项目成功的要素。同致行对于城中村改造总结了八大困境。1.改造成本困境拆迁补偿费用是城中村改造项目中开发企业投入的一项重要成本，城中村高密度的建筑体量和居民数量，未开发前期的安置增加的巨大的成本投入。开发企业不但进行拆迁补偿安置，还要承担大量道路拓宽、市政管线等市政配套费用。使得城中村改造项目用于拆迁补偿的费用在总投资中比重过大，上海世茂滨江花园当时仅拆迁就耗费22亿元。因此，拆迁补偿安置所占的总投资可能高达50%以上。面对成本困境，开发企业应该进行详细的成本预算和资金平衡管理，详细计算整个项目的成本收益，在项目周期内，保持资金的平衡管理。2.拆迁补偿困境城中村的原村民头脑中有着根深蒂固的“旧土”观念，不愿意离开固有的居住区域。由于这些村民主要依靠出租房屋维持生计，害怕失去房屋后，自身收益受到影响，因而会过高提出拆迁补偿标准，而且由于村民数量众多，很难达成一致的补偿意见。在一些城市旧城改造中就出现了“钉子户”现象。针对拆迁难、补偿难的问题，开发企业必须争取政府部门的配合与支持，用政府的公信力来主导城中村拆迁工作。3.利益协调困境在城中村项目改造过程中，会涉及到诸多利益关系，包括：市政府、区政府、开发商、村委会、村民等利益主体。如何协调这些利益主体，对于城中村项目的顺利改造十分重要。开发商与政府的利益关系主要体现在：土地规划、公用配套建设、土地费用返还、项目报建等方面；开发商与村委会的利益关系主要是村民安置房建设与选址，最主要的是开发商与村民的利益关系，主要体现在补偿标准和方式。征求多方利益主体要求，共同商量。4.土地权属困境土地权属不清是城中村改造最大的制度障碍，经过长时间的积累，城中村土地基本被各种建筑覆盖，许多建筑属于违规建筑。由于违法行为具有普遍性难以强制拆除，因此一旦承认其合法性必将加大改造补偿成本并引发新的抢建；如不承认其合法性，又无法进行拆迁补偿，改造难以进行。在进行城中村改造之前，必须对城中村所有建筑进行摸查，计算出需要拆迁的总面积以及各种建筑的产权、年代、功能等，为下一步的补偿做好准备。5.容积率困境城中村改造项目容积率(红线范围内建筑面积与土地面积之比)不提高，开发商无利可图则无积极性。郑州内城中村平均容积率接近3.0-5.0，要想有利可图，容积率要提高到6.0-8.0。即使在城中村范围内维持现状的开发强度都难以达到改善城市环境的目的，容积率再提高，不但将牺牲城市环境，市政公用配套的压力也太大。6.规划设计困境由于城中村改造项目成本投入高、容积率高、总体量大，因而给项目整体规划设计造成一定难题，如何来对项目进行科学定位策划成为规划的关键。开发企业一般需要借助于专业策划公司来进行前期的定位。项目前期根据项目自身的状况、区域特点、周边配套、竞争楼盘、市场需求等多方面，对项目进行了全新的超前定位与科学规划，实现项目收益的最大化，从而较好解决了项目规划设计难的问题。7.开发周期困境各利益主体博弈的时间决定了整个城中村改造项目开发的周期。很多城中村房屋拆迁过程中，由于开发企业与村民之间矛盾与纠纷并没有很好解决，结果造成了拆迁工作没有顺利完成，使得整个项目处于停滞状态，后续的开发建设工作无法开展。同时，由于土地面积大和容积率相对较高，整个项目的总体量非常大，一般在30-50万平方米，甚至一些项目超过100万平方米。上述原因造成了城中村改造项目开发周期长，开发周期过长增加了开发企业资金管理的成本与风险。解决这一困境，需要协调开发企业内部各个部门工作，规划、施工、报建、销售等部门密切配合，同时开展多项工作，尽量缩短开发周期。8.后期销售困境后期销售的困境主要体现在城中村所在区域的市场容量和消费能力与城中村改造项目的体量、商业住宅比例以及销售价格制定之间是否匹配。在城中村改造项目所在区域的市场容量和购买力有限的情况下，可能会造成物业供给量大于市场需求的现象，导致项目中大量物业的空置，使得投资回收期延长，甚至亏损。同时，其他城中村改造项目也可能开始启动，同一区域内的商品房供应量突然放量，冲击商品房市场。对于项目过程中出现的销售困境，着力于挖掘更大区域范围的客户，把项目的客户放大到整个城市甚至整个省份，同时加速项目产品的推售，走在其他竞争项目的前面，抢夺有利的销售时机。针对上述任务，孟津县采取强力措施加快城中村改造步伐。一是加强领导，落实责任。成立了县城建设改造领导小组和指挥部，县政府主要领导任组长，县委、人大、政府、政协分别由一名副职县领导任副组长，建设、土地、规划、公安、城关镇等部门一把手为成员。根据工作实际，召集相关部门人员，对照有关政策，召开专题会议，制定服务城中村改造优惠政策，研究、出台了孟津县2009年县城城中村改造实施方案，用以指导、抓好城中村改造工作。二是广泛动员，营造氛围。组织专门宣传队伍，深入长华、孟庄、城东等村进行宣传。组织党员、群众代表、村民组长和村两委成员学习讨论相关政策、方案。通过多种途径、多种形式做好群众的宣传解释工作，深入拆迁户家中，宣传城中村改造的大政方针，激发群众支持和参与城中村改造。三是分解任务，责任到人。县政府将城中村改造工作纳入目标管理，进行绩效考核。县城建设改造指挥部副组长分包城中村改造项目工程，各成员单位为项目责任单位，成员单位一把手为项目责任人，指挥部办公室人员为项目联络人。城关镇明确一名主要领导主抓城中村改造工作，班子成员分包具体城中村改造项目，每个项目成立一个建设指挥部，明确一名副职领导具体负责建设工作，一名机关干部专职负责联络协调，项目所在村支部书记为项目责任人。把工作开展情况列入干部年度考核中，对工作积极努力，工作进展快、成效大的干部由组织部门作为优先提拔的依据，并视工作情况予以奖励。将责任落实，任务分解，推动工作全面展开。四是建立制度，狠抓落实。建立城中村改造工作例会和周报告制度。每周召开一次联络员会议，半月进行一次建设现场工作督查，一月召开一次各成员单位和项目责任人参加的指挥部工作例会，及时掌握工作进度。建立督查检查制度。定期对各工程项目的完成情况进行督促检查，对达到工作进度的给予表扬奖励，对未达到时间进度的，采取下发限改通知、通报批评、媒体曝光等形式及时进行督促查办，并对整改情况跟踪问效。截至目前，承担城中村改造主要任务的长华村需拆迁房屋普查、丈量工作已完成，城东村中迈花园工程已拆迁房屋1000余平方米，城东花园工程已完成区域规划，正在与开发商洽谈开发建设事宜，其余几项工程正在进行前期准备工作。（城中村改造的若干问题探析以合肥城中村改造为考察视角内容提要城中村改造的法律前提是土地征收，“农民转居民”应是农民的集体土地（包括宅基地）被国家全部征收的法律后果，不能成为集体土地被征收的原因，不能倒果为因；城中村改造对村民进行实物补偿必须体现物权法的平等保护原则，补偿应该考虑农民的土地发展权，可以采取城中村土地股份制的多种改造方式；城中村改造没有考虑租房户的利益，会使以流动人口和低端劳动者为主要对象的城市低租房问题凸显，会引发一系列的民生问题和社会问题。关键词城中村改造 征地与转地 补偿 流动人口低租房2008年4月，合肥的城中村改造正式启动。合肥市政府计划用3年左右时间完成对全市“城中村”的改造。改造要同时实现四个转变，即：农民转变为市民，集体土地转变为国有土地，农村管理体制转变成城市管理体制，农村集体经济组织转变为符合现代企业要求的经济实体。合肥市政府将城中村改造定位于一项社会工程和民生工程，即寓意着这项工程的双重特质：既涉及人民群众的切身利益，又涉及城市总体规划和建设。改造将采用如下方式进行：变更土地性质，将集体土地依法转为国有，进入土地储备中心挂牌招标拍卖；将在籍农业户口变更为非农业户口，统一拆迁、集中安置；撤村建居，实行城市社区管理模式；将被征地农民纳入城镇就业服务网，提供就业援助，并逐步纳入城市养老保障体系；实行集体经济组织改制。未来3年内，合肥的城中村将从人们的视野中消失。“合肥：计划用3年时间彻底消灭358个城中村”，合肥晚报2008年4月9日。合肥城中村的由来是随着合肥的城市化、工业化的快速推进而产生的。在早期的城市化过程中，政府征地时有意避开村落，这种“吃肉留骨头”的土地征收方法，在当时有效地避免了拆迁补偿等一系列复杂的法律问题，但也为城市化进程留下一个绕不开的结。失去了耕地的农民仍然留在原住地，村落越来越陷入城市的包围之中。城市摊大饼式的快速扩张，导致了原来处于城市边缘的村落因周边土地用于城市建设而逐步被城市包围，甚至成为城市的中心或次中心。但其剩余土地性质、建设格局、社会管理和居民生活方式仍保留传统农村特征，成为“城中村”。城中村的失地农民因无地可种、无业可就，便利用城中村优越的地理位置“种房”出租。由原来的经营农业变为经营物业。城中村祖居户充分利用自己的宅基地，使自己的房子不断“长胖长高”。这些房子给老一代的失地农民提供了不错的生活来源。即便他们仍是农村户口，没有就业和社保，他们也可以“自食其力”，房租使得他们的生活稳定而悠闲。随着城市房价的不断上涨，房租的收益也水涨船高。城中村的房屋由于不含地价，低廉是其特征，低廉的房租吸引大量的流动人口聚居于此，外来的打工者、还没站稳脚跟的大中专毕业生，城中村也许是他们在合肥闯荡的第一站。他们敏锐的嗅觉帮助他们找到了一处条件简陋但价格理想的栖息之所。城中村的基础设施由于没有纳入城市规划，薄弱且日益老化，不断增加的居住人口使其不堪重负，村里“脏、乱、差”现象严重，卫生、消防、治安问题突出。人居环境和生活质量低劣。这些，都影响了城市的文明程度和现代化水平。闫月岭：“论城中村的依法改造”，载新闻与法治2008年第2期（下半月），第63页。更重要的是，城市的迅速发展和对土地的无限需求，使得地理位置优越的城中村的土地价值急剧攀升，原先的“骨头”早已变为“肥肉”。但这块“肥肉”受制于城中村集体土地的性质使得政府无法行之有效地统筹规划和进行建设。在这种情况下，为整合城市空间资源以合理规划和建设，“城中村”的改造又成为一种必然。城中村改造的好处多多、不胜枚举。改造可以让一些过去脏乱差、缺少市政建设和规划、社会治安状况混乱的城中村转变成一个个有规模、上档次、公共配套设施完善、现代化服务功能齐全的大型文明社区。城中村居民也得以旧村换新颜、旧屋变新屋。改造可以将城市的“疮疤”成为“亮点”，更深远的意义在于，城中村的改建为城市的发展腾出了空间，增强了潜力，提升了城市的竞争力。具体是：1.缓解了土地资源紧缺对城市经济发展的掣肘作用，可以节约集约利用土地；2.加快了城乡一体化进程，提升了城市形象，完善了城市功能，改善了人居环境；3.可以根治城市治安、消防、卫生、防震死角，提高城市文明程度。但是，犹如一块硬币有正面必有反面一样，城中村改造也有不利的一面，还会导致很多问题的产生。这些问题如果不能得到有效的、统筹的解决，城中村改造也许并不能给我们带来福音，相反，可能会从源头上带来难解的麻烦。城中村改造是一项需要全面考虑各种因素的复杂的系统工程，切忌拍脑袋行事。政府必须全盘考虑，制定切实可行的解决方案，才能使城市健康发展。下面着重从法律和社会两个方面讨论这些问题。一、城中村改造的法律问题（一）城中村改造的法律依据宪法和土地管理法规定了我国土地的两种社会主义公有制形式全民所有制和劳动群众集体所有制，农村和城市郊区的土地，除法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有。集体土地主要用于农业生产，还可以兴办乡镇企业、建设村民住宅或乡（镇）村公共设施和公益事业。国家对建设用地的需求依法只能通过农地国有化的方式，即征收为国有后，再区别不同的建设项目进行行政划拨或出让、转让，开展城市建设。城中村改造的法律前提，是通过对城中村的集体土地进行国有化改造，从而实现“农民转居民、村庄变社区、集体土地转国有土地、集体经济转混合经济”的“四个转变”过程。“征收”是集体土地国有化的唯一法律途径。除此之外，法律没有规定其他集体土地“转为国有”的途径。合肥市在城中村改造中把集体土地“转为国有”的依据是国务院制定的土地管理法实施条例第2条第5项的规定：“农村集体经济组织全部成员转为城镇居民的，原属于其成员集体所有的土地属于国家所有”。然而，土地所有权是实体权利，是最重要的物权，对它的剥夺或改变权利归属只能由国家最高权力机关依据宪法并用法律的形式规定。立法法第8条第6项也规定，对非国有财产的征收，只能制定法律，明确排除了在征收非国有财产问题上除法律之外的其他规范性文件的作用。因此，国务院出台的行政法规是无权对征收集体土地的问题做出规定的。事实上，该土地管理法实施条例也只规定了“农转居”后集体土地“属于”国家所有，但究竟通过何种法律途径使集体土地“转为国有土地”并“属于国家所有”？土地管理法实施条例未作任何规定，实际上它也无权作任何规定。集体土地的依法征收是政府征地权力的宪法依据和行为准则，不得逾越，更不能被曲解和篡改。根据下位法不得违反上位法、任何法律法规不得违反宪法的法理，地方政府关于城中村集体土地“转为”国有土地的规定因违宪和违法而无效。城中村改造是涉及农民的基本经济权利和土地发展权利的重大调整，必须严格依法办事，才能站得住脚，不留后患。“农民转居民应是农民的集体土地（包括宅基地）被国家全部征收的法律后果，绝不能成为集体土地被征收的原因”。崔艺红：“城中村改造中集体土地国有化的法律途径及其补偿问题的思考”，载中国物价2007年第8期，第37页。而“征收”，必须是出于“公共利益的需要”而不是商业开发。目前主要依据国务院行政法规对城中村土地“转为国有”的做法，不具有合法性。合法的做法是：按照先征地、后改造的法律程序逐步推进城中村改造。用征收依法完成改造范围内集体土地的国有化，原集体宅基地使用人成为国有土地使用权人，其原宅基地上的私房依法变为城市私有房屋。土地征为国有后，再根据城市规划和发展要求进行拆迁改造与安置补偿，这时再适用国务院城市房屋拆迁管理办法的规定。先征地、后改造的程序有明确的法律规定，也使城中村改造的法律关系明晰。更重要的是，它使政府推进城中村改造的行政行为始终在法治的规范下进行。（二）城中村改造的补偿城中村里的祖居户大多以房屋租赁作为家庭最主要的经营方式和经济来源。对他们来说，房屋租赁投入成本低，经营管理相对简单。在租出去、收回来的循环中，不需要太高的文化和技术。得益于此，这些弱势的非农化村民能够借助已有资源实现生活的小康和富裕。房屋和土地就成为村民最主要的生产和生活资料。“与城中村改造最大、最直接的利益相关者是村民，如果不兼顾他们的利益，不解决他们的后顾之忧，就得不到他们的支持，改造工作就很难顺利进行”。周杰：“论城中村改造的难点及对策”，载中州学刊2007年第2期，第118页。城中村改造不仅直接涉及到他们的房屋、宅基地等私人财产，更关系到他们在改造后的生活来源如何解决等切身利益。村民最大的担忧是，他们既得的房地产租金收益和集体分红收益在改造中得不到保护。村民们可观的眼前收益和不断看涨的发展收益如果在改造中得不到有效的保护，便会成为村民们对抗改造的最大动因。此外，改造后的就业问题、社会保障问题以及因改造而失去的市中心区域房地产升值的大好前景等等，都是村民需要考虑的问题。城中村改造的实施，将使村集体失去最后一块土地，使村民失去最后一个讨价还价的筹码。他们为此会寸土必争、寸利必夺。相同的利益还会使他们结成利益共同体。因此，政府在改造中，必须一揽子解决原村民的生存、吃饭、发展问题，认真实现其朴素的“以土地换生存，以土地换出路，以土地换发展”诉求。然而，目前相关政策的设计并没有充分体现把村民的利益“实现好、维护好、发展好”的要求。具体表现在：1.实物补偿没有体现物权法的平等保护原则城中村改造势必产生补偿问题，根据合肥市城中村改造暂行管理规定的具体补偿标准是：城中村改造范围内，符合合肥市城市房屋拆迁管理办法中常住人口和祖居户的，房屋被拆迁实行实物安置和就地、就近安置。拆迁房屋安置不考虑原有面积多少，只按人均建筑面积30平方米实行产权调换，并可按建安成本人均增购建筑面积不超过15平方米的拆迁安置房。同时按拆迁安置住房面积的4%配置商业用房，产权归市国资委，收益归居民集体。据合肥市政府政研室调研报告显示，合肥全市共有城中村358个，其中二环以内有119个，二环以外239个，总占地79177亩，各类房屋建筑面积1452万平方米，总户数56981户，涉及人口接近18万。“合肥：改造城中村让18万人受惠”，安徽商报2008年3月31日。根据以上数据可以计算出；合肥的城中村人均拥有房屋面积80.6平方米，人均占地0.44亩。合肥的人均30平方米、可以按建安成本增购15平方米的安置补偿标准是如何确定的，补偿为什么不补偿“面积”而补偿“户籍人口”？为什么不实行“拆一还一”的补偿？因为“拆一还一”更符合法律的平等原则。而且合肥通常的补偿标准就是以“拆一还一”为原则。我认为，不论是公共利益还是商业开发，平等是必须遵循的原则，而不平等的交易无异于掠夺。物权法第3条第3款规定“国家实行社会主义市场经济，保障一切市场主体的平等法律地位和发展权利。”对国家、集体和私人的物权实行平等保护，是物权法的一大亮点。但合肥对超过人均30平方米的面积不予补偿，其实质是不承认这些房子的物权。这种规定缺乏法律依据。“不承认超面积房屋物权”的做法会大大减少补偿数量，如果按照“拆一还一”的标准，合肥至少要准备1452万平方米的住房予以置换，而如果按照每人30平方米的补偿标准，动迁18万人只需要准备540万平方米的住房，即使按照每人45平方米的标准，也只需810万平方米。均远远低于1452万平方米的数字。而对城中村里人均0.44亩、总量近8万亩的土地，除去建补偿用房占用一部分，其余全被政府拿走，没有补偿。这些土地如果按照合肥市目前的基准地价计算，将是数百亿元的天文数字。政府在城中村改造中获利如此之巨，肯定会影响到政府自身的角色定位。在城中村改造中，政府作为社会管理者的角色，不应该是利益博弈的一方，在整个过程中政府应该“零受益”。它的利益主要不应体现为直接的利益而应体现为一种“外溢”的利益，即公共利益改善城市形象、提高城市文明程度、促进城市经济社会协调发展。政府的首要责任是保证利益之争在一个公平、公正的环境中进行，它应关注所有群体的合理利益诉求，力争在不同群体的收益转移要求中寻求次满意均衡点，补偿提供者能够接受的最高补偿额，补偿获得者能够接受的最低补偿额，而不应有任何偏袒。然而，尽管宪法修正案对土地征收征用条款增加了“给予补偿”的规定，突出了对农民利益的保护，但宪法对“为了公共利益的需要”这一征地目的的规定过于原则和笼统，更重要的是将“公共利益”的解释权授予政府。在现行的征地制度下，征地与供地之间存在着巨大的利差，法律规定的模糊和利益的驱动导致地方政府在征地环节中既是“公共利益”的解释者，又是征地政策的制定者和执行者；既是征地主体，又是补偿主体。这种身份极易造成政府的强势介入。这时，以依法补偿为条件的土地征收被故意曲解为可以不予补偿或不足补偿为特征的“转地”也就自然而然了。2.补偿没有考虑农民的土地发展权在城中村改造过程中，城中村的农民在把自己房屋、土地的所有权以及依附于土地所有权的土地发展权一并贡献出来的时候，其土地所有权没有得到充分、合理的补偿，其土地发展权更被完全忽视。“通过一次性补偿方式解决利益分配问题，实际是将村民排除在长期分享土地增值利益之外。”谢青、苏振锋、岳亮：“基于土地增值的城中村改造利益分配研究”，载宁夏社会科学2006年第5期，第34页。土地发展权通俗的说就是利用土地使自己生活得更好的权利。我们不允许城中村的农民自己发展，要“改造”，要由政府拿过来统一规划和发展，当然，统一规划和发展也能带给农民利益，但那种普惠的利益毕竟不是农民自己直接的和完全的利益。城中村改造后的房地产售价普遍较高，这主要源于城中村优越的地理区位及由其带来的房地产的较大升值潜力。因此，这部分利益主要应该由改造前这一区位的土地拥有者即城中村村民享有，是他们的土地发展权的物质体现。开发商只应获得和其他开发项目大体相当的平均收益，而不能侵占村集体和村民的利益。政府在拿走农民土地、房屋的时候，不能只补偿其生存权，也要补偿其发展权，要从土地征用的预期收益中切一块来对农民的土地发展权进行补偿，不能全部由政府或开发商拿走，这样才能体现出城中村改造的“公益”性质，才符合公平正义的原则。目前城中村改造实行补偿标准完全不考虑农民的发展权，不符合公平