公共需求管理及公共服务标准化.doc

公共需求管理与公共服务标准化鄯爱红【专题名称】公共行政【专 题 号】D01【复印期号】2012年07期【原文出处】北京行政学院学报2012年2期第4245页【英文标题】Public Needs Management and Public Service Standardization【作者简介】鄯爱红(1965-)，女，北京行政学院公共管理教研部教授、副主任，博士，北京行政学院公共管理教研部，北京100044【内容提要】公共服务标准化建设是服务型政府建设的一个重要发展阶段，它是与公共需求的变化相适应的。本文把人的需要分为生存型需要、安全型需要、享受型需要和发展型需要。中国目前公共需求正从生存型向安全型、享受型、发展型转变，政府公共服务精细化、标准化是这一需要变化的必然要求。政府应通过了解需求、整合需求和引导需求，推进公共服务标准化建设，提升公共服务水平。With the change in public need, constructing public service standardization is an important stage of constructing service-oriented government. This paper divides the needs of people into four categories: the need of survive, the need of safety, the need of enjoyment, the need of development. At present, public need in China is changing from the former to the latter three. Standardization and refinement of governments public service are an inevitable requirement for this change. Government should promote the construction of public service standardization and enhance the level of public services by understanding, managing and guiding these needs.【日 期】2011-10-12【关 键 词】公共服务标准化/公共需求变化/公共需求管理public service standardization/changes in public need/public need managementEE23UU8728571政府基本公共服务标准化的概念是“政府基本公共服务”与“标准化”两个要素的结合。政府基本公共服务一般包括公共教育、医疗卫生、市政设施、公共交通、社会保障、公共安全、保障性住房、环境保护等。标准是对科学技术和经济领域中某些多次重复的事物给予公认的统一规定。标准的制订必须以科技成果和实践经验为基础，经有关各方协商一致，由主管机构批准，并以特定形式发布，作为共同遵守的准则。“政府基本公共服务标准化是为实现社会公平与提升公共服务效能，将标准化原则和方法运用到政府基本公共服务领域，通过对服务标准的制定和实施，以达到服务要素配置均等化，服务质量目标化，服务方法规范化，服务提供程序化的过程”。1政府基本公共服务标准化建设标志着标准化从传统的工业标准化向服务标准化的拓展，标志着标准从纯粹技术规范向行为规范的转变。公共服务标准化建设是服务型政府建设的一个重要发展阶段，标志着政府由强化公共服务职能到以公民需求为导向提供公共服务的转变，标志着公共服务提供方式由粗放型向精细化的转变。公共服务标准化建设是与公共需求的变化相适应的。一、公共服务标准化是满足不断变化的公共需求的要求马克思和恩格斯把人的需要分成生存、享受和发展三个层次。人们生存需要、享受需要和发展需要的满足既取决于生产力水平，也取决于一定的经济制度。美国心理学家马斯洛在人类动机理论中提出人的需要有五个层次：生理需要、安全需要、社交需要、尊重的需要、自我实现的需要。将这两种需要层次论进行一下综合，可以把人的需要分为生存需要(衣食住等基本需要)、安全需要(包括心理上和物质上的安全保障，就业与社会保障和退休金等)、享受需要(在满足了基本的生理需要之后对这些需要满足的方式、方法的舒适度、便利度和审美度的需求)和发展需要(社交、被人尊重、自我实现等)。有学者认为，中国目前正处于从生存型社会向发展型社会过渡时期。如果把人的需求进一步细化，可以认为从生存型向发展型的过渡还伴随着人的安全需求和享乐需求的增强。这四种需要虽有一定的层次性和先后顺序性，但并不是绝对的，并不是当一种需要满足之后才会产生高一层级的需求，而是一个相对的次序。显而易见的是，伴随着经济社会的不断发展，中国公民安全型需求、享受型需求和发展型需求在不断增长，这种需求变化带来了公共服务需求的变化，要求政府不仅要提供充足的公共服务，而且要提供优质的公共服务；不仅要求在结果上提供高效的公共服务，而且要求公共服务提供的方式、方法和程序也要做出改进，合乎公正、公开的原则。(一)公众安全型需求增强要求政府强化公共服务职能改革开放三十多年，随着经济社会的不断发展，物质财富日益丰富，人们的需求从满足基本生存为主转向追求安全、享受和自身发展为主，直接地表现为对基本公共服务的实际需求，特别是与民生密切相关的基础教育、基本医疗、基本社会保障方面的公共需求不断增长。这一点可以从消费结构变化中得到印证。同以往相比，当前广大社会成员的消费结构发生两个重要变化：一是食品与衣着等基本消费支出的比例在不断下降，从1990年的67.61%下降到2006年的46.15%；二是医疗保健、教育等消费支出比例不断上升，城镇居民在这方面的支出比例从20世纪90年代初期的10%左右上升到2006年的30%左右。从生存需求向安全需求过渡，使以下六个方面成为公共服务需要重点加以关注的领域。1.就业与再就业。中国已成为就业、再就业的第一大国，广大老百姓对就业的需求已成为公共服务的首要任务。2.义务教育。中华人民共和国义务教育法规定：义务教育是国家统一实施的所有适龄儿童、少年必须接受的教育，是国家必须予以保障的公益性事业。如何提供基本均等的义务教育是目前需要关注的重要问题。3.医疗卫生。涉及公共卫生、疾病预防、医疗保障等多方面。4.社会保障。目前，中国老龄化社会正在逼近，低收入者的医疗困难日益加剧，就业压力不断加大，建立完善社会保障体系不仅必要而且紧迫。5.公共安全。包括以食品、医疗、生产为重点的公共安全问题。6.环境保护。环境是重要的发展资源，良好环境本身就是稀缺资源。基本的环境质量是一种公共产品，是政府必须确保的公共服务。(二)公众享受型需求增强要求政府提供精细化的公共服务人的需求是一个无限递增的过程。当低层次需求满足之后，就必然会产生高层次需求。公共需求也是一个由质到量、由低到高的不断发展的过程。近年来，政府强化公共服务职能，公众在教育、医疗、环境等方面的条件有了很大改善，但是传统粗放式的公共服务提供方式，难以很好地满足公众日益精细化的公共需求。以北京市公共交通问题为例：近年来，北京市政府投入很大，地铁、公交网络发展很快，而且，为了缓解交通压力，北京整治交通措施频出，尾号限行、错时上下班等虽有一定的成效，但是，公共交通压力还是很大，上下班高峰期人满为患，挤不堪言。如何解决公共交通的拥堵问题，还应以人的出行需求为基础，提供更加精细的交通服务，不仅要使城市交通网络、公交线路、换乘站点、换乘停车场等交通设施实现有机衔接，以方便市民乘用，而且要通过精细化的需求管理，使市民出行的环境优化，尽可能舒适化、人性化，适应市民出行需求多样化、多层次和多向性的特点。如，目前在交通出行方面，很多地方政府出台了优待老人的政策，结果发现，老年人在高峰期出行，使上班族享受不到应有的方便，有城市出台政策：高峰期不优惠，这样就使公共资源利用得到最大化，老年人有事出行，可以付费出行。公共服务追求精细化，但不是豪华化。在一个社会中，公民及其组织对服务的需求可以是无限的，但不能要求公共服务去满足所有需求。公共服务只须保障公民及其组织的基本的公共需求的满足。譬如，公共服务应该保障对每一个公民基础教育和基本社会保障的供给，在这方面，穷人和富人享有同等的权利，享受同样的服务，如果富人有高于社会基本公共服务的豪华型需求，则应通过市场机制供给。在一个社会中，公民及其组织的基本的公共服务需求、公共服务水平和优先事项安排是由该社会的发展水平、文化传统、价值取向、社会经济体制以及发展战略等多方面的因素决定的。在公共服务标准化建设中，政府部门通过流程的梳理和再造，提高本部门服务水平和效率。服务标准化的核心是服务质量及其持续改进，公共服务标准化建设可以使政府将其关注重点回归到公共服务的提供及其质量改善上，不断优化工作程序，提升服务水平。(三)公众发展型需求的增强要求政府加强公共服务标准化建设马克思的发展需要和马斯洛的自我实现需要可以被理解为是对人在满足了基本的生存需要、安全需要和享受需要之后对自我精神价值、人生意义的一种追求。人是社会的动物，人生意义和价值的实现并不在于仅仅满足于基本的生存需求，而更多地体现为在与他人交往中、在社会生活中得到他人尊重，获得平等的待遇，体现在参与社会生活中。目前伴随着中国公民意识的不断觉醒，人们追求平等、参与社会生活的需求在不断增强，为政府提供标准化的公共服务提出了要求。通过对政府公共服务标准的制定和实施，有利于实现政府公共服务的规范化，避免公共服务提供的主观随意性；有利于实现政府公共服务的透明化，减少腐败、增强政府的公信力；有利于对政府公共服务质量进行评估提供较为客观的标准；有利于从制度上实现公共服务均等化，促进区域之间、城乡之间、不同户籍人口之间所享有的公共服务均等化。随着经济社会的发展，公共需求不断增强，不仅表现为对基本教育、医疗和环境的需要，人们的发展需求，即道德和政治需要也在不断增强，他们已经不满足于被动地接受服务。目前在地方服务型政府建设过程中，多年积累的体制性问题开始频发，深层冲突和矛盾也凸显出来。这些矛盾与公民的权利意识、追求平等、参与社会生活的需求增强有直接关系。比如，长期以来，政府在提供公共服务的过程中都是以“为民做主”、“人民父母官”等身份出现的，但是现在，公民要求参与到公共服务的决策中，提供和不提供什么服务、满足和不满足什么需求由公民自己做主。换句话说，时代发展对官员素质及其行为方式提出的新要求与现有官员结构的不合理及官员行为方式存在任意性问题之间的矛盾开始凸显。公众对社会事务的参与度不断提高，在一定程度上导致对政府合法性和权威的认同感不断地降低，这使得政府必须将更多的注意力集中在服务于公众的需求与提升公众满意度的问题上。公众满意是公共服务供给和生产的出发点与归宿，也是评判公共服务水平高低、效果好坏的最终标准。“从政府绩效评估的角度理解，公众满意度是指公众对政府绩效(效果)的感知与他们的期望值相比较后形成的一种失望或愉快的感觉程度的大小。公众满意与否取决于其实际体验与期望之比。”1当政府公共服务的水平达到甚至超过公众预期时，公众就会趋向于满意或比较满意，当政府的公共服务水平不能达到公众的预期时，公众就会产生不满意的感受，就会有种种抱怨产生。二、加强公共需求管理，推进公共服务标准化建设公共服务标准化建设是适应公共需求变化的必然要求，公共服务标准化建设就是要提供标准化的公共服务，对于政府提供公共服务规范化发挥着技术支撑的作用。公共服务标准化的前提是要加强对公共需求的管理。(一)了解需求管理需求的前提是了解需求，为此需要变现有的“自上而下”的公共服务提供机制为“自下而上”的公共服务机制。要充分注意公共需求变化对政府的公共服务、公共管理提出哪些现实需求，并由此作为公共服务、公共管理标准化建设的基础。标准化的效力不仅仅来源于技术要求的科学性，更来源于其形成中的社会自治机制、协商机制和政府公信力。公共需求是一个动态概念，取决于生产力发展水平和一定历史时期人们的物质和精神生活水平，公共服务指标的设定应以人们的物质和精神需求为前提，从了解公众需求的方式来讲，越来越体现为开放的公众参与和协商机制。目前，我国的公共服务供给决策是一种自上而下的机制，加之基层民众缺乏公共服务需求的有效表达机制，决策者不能准确了解和掌握基层民众的公共服务需求，在实践中导致基本公共服务供给与需求不相适应，结构失衡，对公共需求的动态适应性较弱，供给过剩和短缺现象并存。为此，应改变现有的“自上而下”的公共服务供给决策体制为“自下而上”的供给决策体制，明确划分中央与地方公共服务供给的责任。在提供民生类公共服务中，由于地方政府在地理上更接近当地公民，更了解当地公共服务的需求，也更便于公民参与服务决策，因此地方政府较中央政府具有更大的优势。世界银行1997年的发展报告认为，“最明白无误和最重要的原则是，公共物品和服务应当由能够完成支付成本和赢得收益的最低级政府提供”。从当代分权改革实践看，许多国家通过权力下放，将公共服务的责任、决策权、财权等管理权限，从中央下放给地方政府，特别是基层政府，调动了地方政府的积极性。(二)整合需求通过科学的方式和方法整合需求，最大限度地提高公共服务的效率。公共需求是为维持社会经济生活、维持社会再生产正常运行、维护市场经济正常秩序，而必须由政府集中执行和组织的社会职能的需要，是社会公众在生产、生活、工作中共同的需要，它不是一般意义上的人人有份的个人需要，也不是个人需要的简单相加。公共需求是一个动态概念，在不同的生产力发展水平下与不同的历史时期各不相同。政府应以公民需求为导向，形成一套建立在包括公共选择的民主过程和调查分析的科学程序基础上的需求整合机制，准确判断公共需求的种类和数量，明确公共物品供给的步骤和方式。为了公民真实表达偏好，需要形成畅通的公民需求表达渠道；为了便于科学分析，需要构筑反映公民公共物品供需的信息平台。同时推动政府转型，提升政府服务职能。公共服务产品的提供以公共需求为导向，由于公共需求的多样、多层、多元，就目前的财力实际状况看，只能把公共服务产品的供给定位在保基本、促均等上，除此之外的公共服务项目，可交给市场去做。政府应通过多样化的制度安排，收集辖区居民的公共服务需求信息，并结合区域经济社会发展实际，对公共服务供给做出规划安排，明确公共服务供给的基本类型、总体规模、具体标准、先后顺序和空间分布。同时，根据分类管理的原则，选定公共服务市场化改革的具体领域，确定公共服务外包业务的具体品种、数量质量标准和操作思路。根据公民的需求而不是政府的需求来提供公共服务是新公共管理的核心理念。但是，公众对公共服务质量的需求是无限的，其预期随着社会经济发展状况和政府的承诺而不断增大，其中，政府的承诺是公众预期的直接依据，因此，政府在做出承诺时一定要量力而行，要根据人力、物力、财力对能提供什么样的公共服务有一个准确的判断，也就是说，政府提供公共服务的水平和质量应该有一个各方一致认同的标准，才能使公共服务向最优化发展，维护良好的秩序。“政府在提供公共服务时，既要考虑到公民的需求层次，又要考虑到自身能力的限制，实现公共服务需求与供给的平衡。两者只有有机的结合起来，实现公共服务需求和供给的平衡，才能科学界定一国政府在具体历史阶段提供公共服务的基本内容和重点及责任范围，实现公共服务的科学发展。”2(三)引导需求人的需求是无限的，但是自然资源和物质财富是有限的。无限的需求与有限的资源和财富之间的矛盾是人类需要面对的一对永恒矛盾。如何解决这一矛盾体现着人类的智慧，也考验着历朝历代政府的能力。政府提供公共服务时，应对公民的需求进行精细化的区分，在满足基本的公共需求的同时，应通过提供满足高层次精神需求的公共服务，激活公众高层次的需求，引导公众低层次的需求向