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论宅基地使用权制度的缺陷及完善 摘要：宅基地使用权是我国特有的一项独立的用益物权，现行立法对此规定得比较零散，而且还存在大量的缺陷，这不仅损害了农民的利益，还阻碍了农村经济的发展，应通过多种渠道采取措施对该制度进行完善。关键词：宅基地使用权；用益物权；物权 2007年10月1日起施行的中华人民共和国物权法（以下简称物权法），以专章的形式规定了“宅基地使用权”，明确了它是一项重要的用益物权，具有积极的意义。宅基地使用权不仅关系到农民群众的切身利益，而且事关农村的稳定，影响着国家和社会的健康发展。但物权法对此的规定仅有四个条文（152条-155条）的内容，无法涵盖宅基地使用权的诸多内容。况且，现行宅基地使用权制度极其不完善，存在许多漏洞，无法全面地保护农民的利益，甚至会严重影响农村经济的发展和农民生活水平的提高。因此，有必要对我国宅基地使用权制度的现状做一个全面的探讨。 一、宅基地使用权的立法现状 沈宗灵先生说过：“法律概念在法律体系中具有其独特的功能，它对法律的制定、执行和适用均具有重要的意义，它与权利和义务紧密关联，要构建现代国家的法律体系，其中最重要的一步就是设定一整套符合逻辑的、和谐而无矛盾的法律概念体系。”因此必须对宅基地使用权进行明确定义。这一点物权法做到了。物权法第152条规定：“宅基地使用权人依法对集体所有的土地享有占有和使用的权利，有权依法利用该土地建造住宅及其附属设施。”依据法律解释学，从体系上、文义上对这一条文进行分析我们可以看出：它明确了宅基地使用权是一项独立的用益物权，与土地承包经营权、建设用地使用权及地役权处于并列地位。宅基地使用权的主体仅为农村居民，城镇居民是作为建设用地使用权的主体而规定的。宅基地使用权的客体仅指集体所有的土地，国有土地是建设用地使用权的客体。虽然在城镇规划过程中，存在农村居民转变为城镇居民的现象，但这并不意味着转变后的城镇居民仍然享有宅基地使用权，因为此时的土地已从集体所有转为国家所有，国有土地不设立宅基地使用权。针对这一点笔者认为，由于城镇规划的需要，一些土地由集体所有转为国家所有，原有的宅基地使用权由集体土地使用权转为划拨的国有土地使用权，居民虽然从农村居民转变为城镇居民，仍然享有宅基地使用权，此时宅基地使用权的客体为国有土地，而物权法却忽略了这一现象的存在。宅基地使用权的内容有：依法取得、占有、使用土地，在宅基地上建造住宅及其附属设施，受法律保护，在行使权利时不得妨碍公共利益和他人的合法权益等。但是，宅基地使用权的内容还应当包括权利人可以有限制地处分宅基地使用权，因为宅基地使用权是一种民事权利，权利人可以对它进行处分，考虑到宅基地使用权特殊性，权利人的处分应当是有限制的，而这一点在物权法第152条中却没有涵盖。 物权法第153条将对宅基地使用权的取得、行使和转让的规定让与了土地管理法等法律和国家的有关规定。而这些规定主要体现在土地管理法、担保法及相关的政策性文件中。土地管理法第62条第二款规定：“农村村民建住宅，应当符合乡（镇）土地利用总体规划，并尽量使用原有的宅基地和村内空闲地。”1999年5月6日国务院办公厅发布的关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知第2条第二款规定：“农村的住宅不得向城镇居民出售。”2004年12月24日国务院关于深化改革严格土地管理的决定强调：“加强农村宅基地管理，禁止城镇居民在农村购置宅基地。”通过以上规定可以看出，现行法律确定宅基地使用主体仅限于农民，无论宅基地及建于其上的房屋均不得向外转让。担保法第37条规定：宅基地的使用权不得抵押。土地管理法第62条第四款规定：“农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。”根据以上规定确定：我国宅基地及建筑于其上的房屋不得抵押、不得转让、不得出租，宅基地使用权人享有的权利仅限于占有和使用。 二、宅基地使用权制度的现存缺陷 宅基地使用权制度是在我国土地公有制的特殊环境下产生的，是我国特有的制度。它出现得比较晚，也没有其他国家的法律可以借鉴，现行立法中虽然规定了与宅基地使用权相关的一些内容，但是没有形成完整的宅基地使用权制度，还存在很多缺陷。 （一）法律规范少，效力层次低，社会实用性差 从我国的立法现状上看，现阶段调整宅基地使用权的法律规范数量极少，而且大部分是一些规范性文件，效力层次比较低，单单靠民法通则和土地管理法来调整力度明显不够。物权法虽把宅基地使用权作为独立的一章加以规定，但也仅只有四条的内容，并且延续了过去的政策，没有跟上社会发展的脚步。尤其是在对待对宅基地使用权的流转问题上，现行立法采取了严格的限制政策。但是根据现阶段经济的发展，人们对一项财产的需求已经不仅仅局限为使用价值，更重要的是财产的交换价值，何况并不是所有农民都靠宅基地来满足其居住需求，有些农民在拥有宅基地的同时在城镇购买了房屋，人们对于宅基地的需求不再仅限于占有、使用，他们需要通过转让、抵押、出租、出借等形式来发挥财产的更大的价值，得到更大的收益。而我国法律规定将宅基地使用权仅限定在占有和使用上，禁止转让、抵押、出租，限制了其效用的发挥。 （二）登记制度不完善 物权法第155条：“已经登记的宅基地使用权转让或者消灭的，应当及时办理变更登记或者注销登记。”该条对宅基地使用权的登记提出了要求，但是现行法中没有规定宅基地使用权的登记机关，很多房地产及其产权产籍归属不明，房屋所有权和宅基地使用权管理混乱。同时，由于法律禁止宅基地使用权的流转，致使宅基地使用权人在转让使用权后不对宅基地使用权进行转让登记，为产权纠纷埋下了隐患，同时造成了司法和管理的困难。 （三）宅基地管理混乱，“一户多宅”现象严重 根据1993年7月，中共中央办公厅、国务院办公厅发布的关于涉及农民负担项目审核处理意见的通知的规定，村民使用宅基地是无偿的，这必然诱使一部分经济条件好的人通过各种手段获取宅基地。再加上宅基地使用权管理制度不健全，出现了农民超标准建房，建了新房也拒不交出闲置宅基地，村镇干部中也存在利用权力、关系多占宅基地的问题，与此同时又有些农户分不到宅基地，出现了明显的宅基地分配不公的现象。而且，虽然我国法律禁止城镇人到农村购买宅基地，但现实中确实也存在着大量的城镇居民到农村购买宅基地的情况，给本来就很紧张的集体土地资源又增加了压力。这样原本想保护集体财产，却无法有效地保护集体及农民的财产权益，反而使宅基地的管理更乱了。 （四）宅基地使用权的物权效用受到了限制 根据物权法第1条的规定，制订物权法的目的之一是充分发挥物的效用。物权法在第十三章确定了宅基地使用权具有物权性质，却同时限制了其物权效用的发挥，将宅基地使用权仅确定为占有和使用，禁止转让、抵押、出租，使宅基地使用权不能充分发挥其效用。这一限制不符合市场经济的要求，没有体现出效益优先的价值取向。宅基地不能抵押、入股，不能以其他合理的手段进行流转，农民融资困难，这样一种对农民居住的基本保障措施却严重阻碍了农村经济的发展和农村居民生活水平的提高。 三、完善宅基地使用权制度的若干建议 从以上的缺陷分析中我们可以看出，缺陷产生的根源在于现阶段经济发展对宅基地使用权的需求与我国立法产生了矛盾。要解决这些缺陷，就必须从根本上解决这个矛盾。 （一）制定宅基地使用权法 构建一个完整的宅基地使用权的法律体系是完善宅基地使用权制度的前提。我国宅基地使用权缺乏法律依据，应仿照城市房地产管理法制定一部完整的、系统的宅基地使用权法，详细规定宅基地使用权的概念、取得方式、内容、行使、消灭、流转、法律责任及其他法律应当规定的条款。 （二）建立完善的宅基地使用权登记制度 我国目前的不动产登记制度存在多个登记机关、多头登记的问题，即由国土管理机关、房产管理机关、矿产管理机关及林业管理机关等，分别负责不动产物权或准物权的登记，没有一个统一的、与行政管理脱钩的不动产登记制度。宅基地使用权的登记问题也深受其害，带有浓厚的行政意味。孙宪忠先生认为，从实质主义登记原则、公示要件主义原则出发，不动产登记机关应该是司法机关，而不是行政机关。我国宅基地使用权的登记机关应该与行政管理相脱钩，统一到县级人民法院，同时应明确登记与否并不影响宅基地使用权转让合同的效力，只是不能对抗善意的第三人。 （三）建立宅基地使用权的无偿使用与有偿使用相结合的制度 宅基地使用权的无偿使用虽然在一定程度上减轻了农村居民的负担，但是却造成了“一户多宅”现象的泛滥，影响宅基地资源的合理分配。应建立农村宅基地无偿使用与有偿使用相结合的制度。“无偿使用”针对的是“一户一宅”的规定，“有偿使用”则专指对“一户一宅”以外的宅基地进行收费，换句话说就是只对多占、超占的宅基地的使用进行收费。这样，既考虑了国家减轻农村居民负担的政策，又能够约束多占、超占宅基地的行为，利于土地资源的节约。有偿使用的具体规定如下：对在标准面积范围内的宅基地不收取任何费用；对超过标准面积的宅基地收取超占宅基地使用费；不交超占宅基地使用费的，集体经济组织可以给予合理的宽限期，在宽限期内仍没有正当理由拒不交付的，集体经济组织有权收回超占的宅基地；集体经济组织收取的超占宅基地使用费应用于集体公共设施建设，不得挪作他用；集体经济组织成员有权对集体经济组织的行为进行监督。 （四）建立宅基地使用权交易市场，全面发挥宅基地使用权的物权效用 目前，宅基地使用权的转让、出租、抵押等流转行为是被严格禁止的，阻碍了宅基地使用权的物权效用的发挥，引发了许多问题。现实经济的发展状况迫切需要建立宅基地使用权交易市场，必须做好以下几个方面：放宽宅基地使用权人的身份限制，非本农村集体经济组织成员的人可以通过转让、承租等非申请的方法获得宅基地使用权；对超占、多占的宅基地的使用要缴纳使用费；通过立法，明确规定宅基地使用权可以单独出租、出卖、抵押、赠与及入股等，并同时规定通过以上方法丧失宅基地的不得再申请宅基地；如果移转的宅基地属于原使用权人多占、超占的宅基地的，移转后的宅基地使用权人仍需向集体经济组织缴纳多占、超占宅基地使用费；宅基地使用权的取得、变更及消灭，都必须到县级人民法院进行登记，不登记不能对抗善意的第三人；建立宅基地使用权流转市场，规范流转行为，对采用非法手段进行暗箱操作的要进行严惩；明确规定不论宅基地使用权辗转于谁手，宅基地的所有权仍归本集体经济组织所有，使用权人应无条件接受集体组织的管理。 四、结束语 宅基地使用权制度是一个新生的制度，是中国特色的社会主义市场经济发展到现阶段的必然产物，它事关九亿农民的切身利益，是解决“三农”问题的重要措施，应当正确看待而不能刻意的进行遏制，否则就违背了市场经济发展的规律。但目前我国宅