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谈政府实施质量管理的基本原则 内容摘要：政府质量管理所倡导的“顾客满意”、“全员参与”、“全过程控制”、“持续改进”等原则，笔者认为这些原则契合现代政府管理的要求，提高公共产品和公共服务的质量。关键词：政府 质量管理 基本原则 历史的进步和形势的发展使政府面临的内外环境发生了很大变化，来自私营企业的正面竞争和内部的种种问题,都使得政府质量管理的重要性得到了越来越多的认同。本文认为，“顾客满意”、“全员参与”、“全过程控制”、“持续改进”等原则契合当代政府改革的基本理念，有助于不断提高公共产品和公共服务的质量，是政府质量管理的核心要求。 “顾客满意”原则 “顾客满意”原则强调以顾客为关注焦点，有助于政府树立以公众为中心的服务意识，提高公共产品和公共服务的质量。 质量管理强调“以顾客为关注焦点”。“组织依存于顾客。因此，组织应当理解顾客当前和未来的需求，满足顾客要求并争取超越顾客期望。”顾客是决定组织生存和发展的最重要因素，服务于顾客并满足甚至超越其需要应该成为组织存在的前提和决策的基础。由此可见，顾客满意是质量管理的首要原则。 对于政府部门来说，顾客是指直接或间接受其行为影响的公众。20世纪80年代以来，随着信息技术的迅速发展和产品的充足供应，顾客的选择机会和选择权力大大加强。为满足顾客的个性化需要，生产导向型社会逐渐向顾客导向型社会转变。这种转变不仅体现在企业的经营管理活动中，也日渐为政府管理所重视和借鉴。与企业类似，随着社会环境的迅速变化和公众需求的日益个性化、多样化，政府也迫切需要改变提供公共产品和公共服务时只顾生产而不顾公众需求的方式，强化“为顾客服务、对顾客负责”的顾客导向。当然，与企业强调顾客满意的最终目的在于获取利润不同，政府强调顾客满意的最终目的是为了保证集体机会均等和公共利益，其实质在于回应顾客需求，为顾客服务，对顾客负责。它的基本内容包括了解公众的需求和期望，尊重公众的知情权和选择权，确保政府管理目标与公众的需求和期望在沟通的基础上联系起来，测量公众的满意程度并提高政府部门对测量结果的快速回应性，树立“为顾客服务、对顾客负责”的组织文化等。 在政府管理中坚持“顾客满意”原则，有助于作为政府组织的整体和作为其工作人员的个体端正服务态度，把服务对象置于中心位置，与公众密切交流，明确和理解他们的要求及对政府服务质量的评价。作为这一过程的结果，更多不同的利益诉求纳入政府的决策系统当中，无疑会更大程度地满足和实现公共利益，从而提高公共物品或服务的质量。 “全员参与”原则 “全员参与”原则强调以人为本，有助于政府充分调动组织内外人力资源的主动性、积极性和创造性，提供优质的公共产品和公共服务。 “各级人员都是组织之本，只有他们的充分参与，才能使他们的才干为组织带来收益。”组织中所有部门和人员的工作质量直接或间接地体现为产品和服务的质量，因此，组织的质量管理不仅需要最高领导者的正确领导，更重要的是全员参与。全员参与是政府成功实施质量管理的保证。 首先是行政领导的作用，这是全员参与的核心。这里讲的领导作用，主要是针对行政组织最高领导者的，但对于其他各层管理者，在自身管辖的范围内，也应充分发挥相应的作用。所以，政府质量管理要求领导层考虑所有相关方的需要，建立质量方针和质量体系；强化组织整体的质量意识，提高全体人员关注质量的自觉性和紧迫感；为人员提供所需的资源、培训及在职责范围内的自主权；建立信任，消除忧虑。 其次是行政组织内部一般工作人员的参与，这是全员参与的基础。他们在具体的政府管理过程中负责提高质量水平。运用质量管理方法，对于他们来说就不是简单地对其下达命令，而是要求他们思考并积极参与到运作过程中来。为此，行政领导应在组织中营造自由分享知识和经验的氛围，使他们了解自身贡献的重要性和在组织中的作用，让他们自己寻找解决问题的方法并承担相应的责任，并结合个体的目标和制约条件客观评价其绩效，积极寻找机会提高他们的知识、经验和能力。鼓励和扩大内部成员的参与有助于充分利用内部已有的智力资源，提高组织成员的积极性和创造性，营造和谐的组织氛围，激发组织成员的责任感，增强组织的凝聚力，进而能更充分地了解公众的需求并以更方便快捷的方式予以满足，从而达到提高公共产品和公共服务质量的目的。 社会公众参与也是政府质量管理贯彻“全员参与”原则的重要组成部分。随着社会的发展，公众的参与意识增强了，同时政府作为提供公共产品和服务的垄断者的地位也有所动摇，为了在不断提高公共产品和公共服务质量的基础上保持公众对政府的信任和支持，鼓励和扩大公众参与就显得格外重要。换言之，鼓励和扩大公众参与能保证政府所提供的公共产品和公共服务真正符合广大公众的质量要求，改善政府形象和提升公众对政府的信任感，同时也有利于维护公共利益和实现政治民主化。 “全过程控制”原则 “全过程控制”原则强调过程控制和系统控制，有助于政府在避免公共资源浪费的同时，保证公共产品和公共服务的优质高效。 政府绩效的提高有赖于全过程控制，即过程控制和系统控制的有机结合。首先是过程控制。“将活动和相关的资源作为过程进行管理，可以更高效地得到期望的结果。”质量管理理论认为任何活动都是通过“过程”实现的，政府管理活动亦不例外。这种方法通过分析过程、控制过程和改进过程优化影响质量的所有活动和所有环节，从而确保最终产品和服务的高质量。因此，政府在开展质量管理时，必须着眼于过程，把活动和相关的资源作为过程进行管理，以更高效地服务于公众，得到期望的结果。其次是系统控制。“将相互关联的过程作为系统加以识别、理解和管理，有助于组织提高实现目标的有效性和效率。”运用系统工程的方法对过程实施系统管理，不仅能促使目标的有效实现，而且还可以通过各个过程的协调运作来减少浪费，缩短周期，进而降低质量成本。这种思路应该体现在政府质量管理的方方面面，在建立和实施质量管理体系时尤其重要。 表1比较了过程控制和系统控制的区别，并列出了各自在政府质量管理中的要点。从中可以看出两者的区别与联系。系统控制着眼于整个政府系统，而过程控制仅仅是针对单个过程。也就是说，系统控制属于政府宏观管理的范畴，而过程控制属于政府微观管理的范畴。显然，过程控制是系统控制的基础。 政府同样面临着财政和信用等资源短缺的问题，因此，必须发挥政府职能作用，遵循“全过程控制”原则，建立质量管理体系，以提高政府决策、执行和监督过程的质量。在此过程中，系统控制提倡的事前预防和控制可以将有限的公共资源应用于更需要政府提供优质服务的地方，避免造成公共资源的浪费，提高公共产品和公共服务质量。 “持续改进”原则 “持续改进”原则强调永远不满足于现状，有助于公共产品和公共服务质量的持续提高，从而保持甚至超越公众的满意度。 “持续改进总体业绩应当是组织的一个永恒目标。”质量管理的最终目标是实现顾客满意。如前所述，随着信息技术的发展和产品供应的丰富，顾客需求的个性化和复杂化趋势日益明显。为适应这种变化，组织不能仅仅满足于现有水平，而是必须树立不断改进的意识，才能持续获得顾客的支持，在激烈的市场竞争中得以生存。质量管理强调质量的保持、改进和提高过程始终是一个螺旋上升的过程，不能停留在原有水平上。因此，要求组织全体人员保持强烈的“怀疑精神”和“改进意识”，永远不满足于现状，不断地采取改进措施，持续地提高产品和服务的质量。与企业相比较来说，政府所处的环境更加开放，面临的要素更加复杂，也就更容易受外界的影响，决策和执行的结果更难以预测，因此，公共产品和公共服务质量同样也有一个持续改进、不断提高的过程。 基于这种认识，对公共产品和公共服务质量的持续改进应进行动态管理。其主要内容大体包括：从高层领导和各级管理者做起，在政府中营造必须持续改进质量的危机意识和氛围；为公务员提供关于持续改进方法和工具的培训；使公务员明了持续改进对个人和政府发展的重要性，从而使产品、过程和体系的持续改进成为每个公务员的目标；确定目标以指导、测量和追踪持续改进的效果；及时承认改进的结果并对有关人员进行表扬和奖励。 我国当前的政府管理体制仍倾向于根据每个雇员的专长设立固定的职位，并通过相应的规章制度赋予相应的责任。这种相对严格而又刻板的管理模式不但缺乏有效的激励机制，而且形成了政府雇员逃避风险、不事创新、不求有功、但求无过的普遍心态，使政府失去了追求有效性和效率的内在动力，导致政府内部安于现状的心态日益滋长，最终陷入裹足不前、墨守成规的窠臼。在政治和行政体制改革的宏观背景中实施政府质量管理，使政府内部真正确立持续改进的原则，就能激起公务员主动寻求实际效果和公众期望值之间差距的热情，并据此提供灵敏的回应性服务，保证并不断提高公共产品和公共服务的质量，使政府真正成为代表公众利益的服务机构。 参考文献： 1.IS