全省基层水利水务站所长培训班上讲座材料之一.doc

全省基层水利（水务）站（所）长培训班上讲座材料之一干旱灾害及应对云南省防汛抗旱指挥部办公室 李维书引 言旱灾是云南自然灾害之首。2009年以来，云南气候异常多变、江河来水持续偏少、库塘蓄水严重不足，云南连续五年遭遇严重干旱。2009年春夏干旱、2010年百年大旱、2011年雨季干旱、2012年季节性和目前的2013年冬春连旱。历史上少有的五年连旱，给云南各族群众生产生活造成了严重影响，给全省经济社会发展、工农业生产带来了巨大损失。大旱面前，全省上下按照省委、省政府的决策部署，把抗旱救灾作为压倒一切的中心工作，以实施应急增蓄为抓手，以科学调度水源为支撑，以无偿拉水送水为补充，切实落实各级政府主体责任，按省会城市所在地、州市政府所在地、县城、乡镇、广大农村五个层次算清水账，逐一落实保供措施，推动实行抗旱监视机制、抗旱服务机制、市包县、县包乡、乡包村、干部包群众的干部监督机制三个机制，充分调动全省广大干部和各族群众的积极性，上下一心、全力以赴，形成了全省一盘棋、合力抗大旱的生动局面，最大限度降低旱灾损失，最大程度地保障了全省城乡人饮安全，最大限度的统筹兼顾了全省生产、生活和生态用水安全，实现了省委、省政府“绝不让旱区一个人没水喝”的庄严承诺，实现了连续大旱情况下粮食持续增产农民持续增收的良好成效，有力支撑保障了全省经济社会发展。连续几年的抗旱减灾工作，在座的各位具是实践者，也是见证人。 今天讲五个问题：即干旱灾害，干旱灾害成因及特点,云南省目前抗旱减灾工作存在的困难和问题,如何应对干旱灾害，同时对基层水管单位抗旱工作提出几点建议。1、 干旱灾害提到干旱灾害，就回避不了干旱、旱情、旱灾及相互之间的关系问题：（一）什么是干旱？干旱是指由水分的收与支不平衡形成的水分短缺现象（或因降水减少，或入水量不足，造成工农业生产和城乡居民生活以及生态环境正常用水需求得不到满足的现象）。这是一种由气候变化等引起的随机性、临时性水分短缺现象，可能发生在任何区域的任意一段时间，既可能出现在干旱或半干旱的任何季节，也可能发生在半湿润甚至湿润地区的任何季节。干旱可能发生在水分循环的各个环节。根据发生环节的不同，可将干旱分为气象干旱、水文干旱和社会经济干旱3个层次。气象干旱，又称为大气干旱，是指因自然界降水和蒸发收支不平衡造成的异常水分短缺现象，常用降水量、气温、蒸发量等指标反映；水文干旱是指因气象干旱或地表、地下水不平衡造成的江河、湖泊径流和水利工程蓄水量减少以及地下水位下降的现象，常用径流量、蓄水量、河道水位、地下水位等指标反映；社会经济干旱是指因气象干旱、水文干旱或人类活动引起社会经济系统水资源供需不平衡的异常水分短缺现象，包括农村、城市和生态的影响，常用作物受旱面积、作物受灾面积、因旱饮水困难、城市日缺水量等指标反映。研究分析旱情、评估旱灾影响损失以及安排部署抗旱减灾工作所关注和主要是社会经济干旱的范围。（二）什么是旱情？旱情是干旱的表现形式和发生、发展过程，包括干旱历时、影响范围、发展趋势和受旱程度等。旱情的概念通常是针对农业而言，指作物生育期内，耕作层土壤水分得不到降水、地下水和灌溉水的适量补给，土壤供水不断消耗，农作物从土壤中吸收的水分不能满足正常生长要求，作物体内出现水分胁迫，生长受到抑制的情势。近年来，随着干旱灾害发生频率的增加，涉及的范围和领域不断扩大，影响程度也在加重，对城市和生态环境的不利影响日趋严重。根据受旱对象的不同，旱情可分为农村旱情、城市旱情和生态旱情等，其中农村旱情又包括农业旱情、牧业旱情和因旱人畜饮水困难。农业旱情是指耕地或农作物受旱状况，即土壤水分供给不能满足作物发芽或正常生长要求，导致作物生长受到抑制甚至干枯的现象。可选用土壤相对湿度、降水距平百分率、连续无雨日数、作物缺水率、断水天数等指标进行评估；牧业旱情是指牧草受旱情况，即土壤水分供给不能满足牧草返青或正常生长要求，导致牧草生长受到抑制甚至干枯的现象，可用降水量距平百分率、连续无雨日数、干土层厚度等指标进行评估；因旱人畜饮水困难是指由于干旱造成城乡居民以及农村大牲畜临时性的饮用水困难，可根据取水地点的改变或人均基本生活用水量以及因旱饮水困难持续时间来评判。城市旱情是指因旱造成城市供水不足，导致城市居民和工商业供水短缺的情况，包括供水短缺历时及程度等，可用城市干旱缺水率进行评估。生态旱情是指因旱造成江河径流量减少、地下水位下降、湖泊淀洼水面缩小或干涸、湿地萎缩、草场退化、植被覆盖率下降等现象。旱情等级的判断：2008年12月29日中华人民共和国水利部颁布了旱情等级标准（SL424-2008）是判断旱情的行业标准。根据受旱季节的不同，一般针对农业旱情，又分为春旱、夏旱、秋旱、冬旱和连季旱。春旱是指35月间发生的旱情。春季正是越冬作物返青、生长、发育和春播作物播种、出苗季节，特别是北方地区，春季本来就是“春雨贵如油”、“十年九春旱”的季节，假如降水量比正常年份再偏少，发生严重干旱，不仅影响夏粮产量，还造成春播基础不好，影响秋作物生长和收成。夏旱是指68月发生的旱情，三伏期间发生的旱情也称伏旱。夏季为晚秋作物播种和秋作物生长发育最旺盛季节，气温高、蒸发大，夏旱可能影响秋作物生长甚至减产。秋旱是指911月发生的旱情。秋季为秋作物成熟和越冬作物播种、出苗季节，秋旱不仅会影响当年秋粮产量，还影响下一年的夏粮生产。秋季是蓄水的关键时期，长时间干旱少雨，径流减少，将导致水利工程蓄水不足，给冬春用水造成困难。冬旱是指12月至次年2月发生的旱情。冬季雨雪少将影响来年春季的农业生产。连季旱是指两个或两个以上季节连续受旱，如春秋连旱、夏秋连旱、秋冬连旱、冬春连旱或春夏秋三季连旱等。旱情统计指标：作物受旱面积：指在田作物受旱面积。轻旱：对作物正常生长有影响。旱作区：作物在播种后生长期间，土壤墒情低于作物的需水量造成出苗率低于8成，作物叶子出现萎蔫或20厘米耕作层土壤相对湿度低于60%但大于等于40%；水稻区：插秧后各生育期内不能及时按需供水，稻田脱水，禾苗出现萎蔫。重旱：对作物生长和作物产量有较大影响。旱作区：出苗率低于6成；叶片枯萎或有死苗现象；20厘米耕作层土壤相对温度小于40%；水稻区：田间严重缺水，稻田发生龟裂，禾苗出现枯萎死苗。干枯：出苗率低于3成，作物大面积枯死或需毁种。水田缺水：在水稻栽插季节，因水源不足造成适时泡田、整田或栽插秧苗困难。旱地缺墒：在播种季节，将要播种的耕地20厘米耕作层土壤相对温度低于60%，影响适时播种或需要造墒播种。（三）什么是旱灾？旱灾，即干旱灾害，是指由于降水减少、水工程不足引起的用水短缺，并对生活、生产和生态造成危害的事件。旱灾具有区别于其他灾害的显著特点：第一，由于旱灾具有渐变发展的特点，其影响具有积累效应，其开始时间、结束时间难以准确判定；第二，与洪水、地震及滑坡泥石流等其他自然灾害不同的是，旱灾一般不会对人类社会造成直接的人员伤亡及建筑设施的毁坏，但带给人类社会的影响和损失却有过之而无不及。根据受灾对象的不同，可将旱灾划分为农业干旱灾害、城市干旱灾害和生态干旱灾害。农业干旱灾害是指作物生育期内由于受旱造成作物较大面积减产或绝收的灾害。城市干旱灾害指城市因遇枯水年造成城市供水水源不足，或者由于突发事件使城市供水水源遭到破坏，导致城市实际供水能力低于正常需求，致使城市正常的生活、生产和生态环境受到影响的灾害。生态干旱灾害是指湖泊、湿地、河网等主要以水为支撑的生态系统，由于天然降雨偏少、江河来水减少或地下水位下降等原因，造成湖泊水面缩小甚至干涸、河道断流、湿地萎缩、咸潮上溯以及污染加剧等，使原有的生态功能退化或丧失，生物种群减少甚至灭绝的灾害。（四）干旱、旱情和旱灾的联系及区别。干旱、旱情和旱灾是水分短缺这一自然现象在其发生发展过程中所表现出的3个不同阶段，既相互联系又相互区别。干旱是一种自然因素偏离正常状况的现象，是旱情和旱灾的主要诱因之一，而旱情和旱灾是指随着干旱的继续发展对经济社会的影响和破坏。抗旱减灾更为关注的是旱情和旱灾的阶段。干旱和旱情是有区别的。干旱的核心内容是水分收支不平衡造成的水分短缺现象，水分短缺不一定直接造成不利影响和损失；而旱情则是侧重考虑水分短缺对经济社会相关领域造成的影响情况，是干旱逐渐发展的结果。如西北等常年干旱的荒漠地区，由于没有人类活动，干旱不会表现出对经济社会的不利影响，也不会发展成旱情和旱灾。旱情也不等同于旱灾。旱情是旱灾发生的起因，旱灾是旱情发生发展的最终结果，由于社会系统或生态系统都具有忍受一定程度干旱缺水的能力，发生了旱情不一定会出现旱灾。旱情的严重程度与旱灾损失的大小也并非完全直接相关，还受到水源条件、作物种植结构、当地的经济发展程度、抗旱能力和措施等因素的影响。干旱和干旱灾害是有截然区别的，是两个科学概念。首先，学科范畴不同。干旱侧重于从自然科学角度研究干旱的物理形成机制、气候驱动机制与模式、干旱识别技术、干旱长短期预测技术、干旱与人类活动间的反馈机制等。而干旱灾害是灾害学的重要研究内容之一，且发展成为一个重要分支，即旱灾学。旱灾学是一门多学科交叉的综合性学科，涉及水利、气象、农业、地理、社会科学与人类科学等，侧重于从灾害的自然属性与社会属性双重角度研究干旱灾害成灾机理、时空演变规律、风险评估、影响评价、发展趋势预测以及防灾减灾措施等。第二，形成机制不同。干旱主要是由降雨偏少或气温偏高等异常因素所导致的，属于自然现象；而干旱灾害是多种因素共同作用的结果，是干旱和人类活动所形成的叠加效应，是自然环境系统和社会经济系统在特定的时间和空间条件下耦合的特定产物。干旱就其本身而言并不是灾害，只有当其对人类社会或生态环境造成不良影响时才演变成干旱灾害。换言之，干旱是起因，干旱灾害是后果，表现为一种因果关系，但是干旱灾害不单受干旱这一起因所制约，还包含着重要的人为因素，譬如社会经济基础、灾害设防能力、减灾工程和非工程措施等。在相同的干旱强度下，灾情会因抗御能力、经济水平和人类对干旱灾害的反应不同而呈现出较大的差异。第三，应对机制不同。由于干旱和干旱灾害的形成机制存在较大差异，这样就决定了人类的应对机制也截然不同。干旱是一种正常的气候波动，人类没有能力去控制其发生规律，更不可能消灭它。因此，当干旱发生之后，人类应主动去适应干旱，努力实现与干旱和谐相处。但是，干旱灾害的应对策略则不相同，这是因为人类的行为在一定程度上可以“放大”或“缩小”干旱灾害的影响。目前，应对干旱灾害危机管理侧重于灾害临近或已发生时采取紧急应对措施，进行抗旱救灾并防止旱灾影响和损失的扩大和蔓延；干旱灾害风险管理则贯穿于干旱灾害发生发展的全过程，更注重灾害发生前进行抗旱准备、预测、减灾和早期警报等工作，对可能出现的灾害预先处理、主动应对，将可能发生的灾害消灭在萌芽或初期形成的状态，尽量减少灾害出现的频率，降低灾害程度，以最低的抗旱成本最大可能地减少干旱灾害损失。 干旱过程的确定：干旱过程是指旱情发生、发展及解除的完整过程，包括干旱开始日期、结束日期、持续时间及最大干旱强度四个基本要素。干旱开始日期、结束日期及持续时间根据区域农业旱情指数和区域牧业旱情指数来确定。 二、干旱灾害成因及特点（一）干旱灾害成因干旱灾害是在自然和人为因素共同作用下形成和发展的，单纯的自然因素或人为因素都不能直接构成干旱灾害，自然因素只有与人类生产、生活等人为因素相联系时，才有可能造成干旱灾害。在一个地区，自然因素波动和人类社会经济活动之间，存在着动态的既相适应以相冲突的情况，干旱灾害就是在这样的条件下形成和演变的。 1.自然因素 一是降水量时空分布不均。云南省多年平均降水量1278.8mm，受季风气候影响，冬半年干旱、夏半年湿润的气候十分明显。降水量年内分配极不均匀，干湿季节分配差异极大。从各雨量站点年内分配过程看，全省大部分地区降水量主要集中在汛期（510月），降水量一般占全年的80%以上，枯期（114月）降水量仅占10%20%；全省大部分地区最大四个月降水量一般出现在69月，降水量占全年降水量的60%以上。无雨旱，有雨涝，水旱灾害常常交替发生，久旱之后突然发生大洪水，旱涝急转、涝中有旱相互交替比较突出，且灾害频率高、灾害强度大、持续时间长、受害范围广、损失程度深就是我省抗旱工作严峻的形势。 二是水资源时空分布不均。按照国际普遍采用的人均水资源量标准，人均淡水资源量大于10000 m3，为用水完全不紧张区；人均淡水资源量在100001670 m3，为旱季可能出现一些水供需问题；人均淡水资源量在1670-1000 m3，为可能用水紧张区；人均淡水资源量在1000-500 m3，有可能出现缺水现象；人均淡水资源量小于500 m3为用水极度紧张并有缺水现象。我省河流众多，径流面积100km2以上河流908条，全省多年平均降水量1258mm，水资源排全国第三，人均近5000 m3。但年降水量分布的总趋势是南多北少，西多东少，由北部和中部向东、南、西三面逐渐增多，全省降水量高值区在高黎贡山西南迎风坡，以盈江县的昔马站为代表，多年平均年降水量近4000mm，低值区位于金沙江河谷，以德钦县的奔子栏站为代表，多年平均年降水量仅300mm左右；两者相差约13倍。实测最大年降水量为昔马1998年的5217.9mm，最小是奔子栏1976年的141.8mm，极值比达37倍。地级行政区水资源总量前三位的依次是普洱市、怒江州和红河州，水资源总量分别为311.1亿m3、226.1亿m3、214.0亿m3。玉溪市、楚雄州、昆明市较少，分别为43.20亿m3、63.22亿m3和64.95亿m3。省内六大流域的水资源总量，从多到少依次澜沧江、红河、长江、怒江、伊洛瓦底江和珠江流域，分别为516.2亿m3、449.1亿m3、424.1亿m3、322.8亿m3、268.9亿m3、229.0亿m3。红河、澜沧江、怒江、伊洛瓦底江流域地表水资源可利用量占全省地表水资源可利用量的65%，长江、珠江占35%；六大流域中，地表水资源可利用量最大为红河，占全省的28%，最小的怒江仅占11%。水资源与人口、耕地等经济发展要素极不匹配，占全省土地面积6%的坝区，集中了2/3的人口和1/3的耕地，但水资源量只有全省的5%，滇中重要经济区的人均水资源量仅有700 m3左右，处于缺水状态，滇池流域不足300 m3，处于极度缺水状态。 2.人为因素 一是水资源刚性需求增加。随着人口的增长和经济社会发展，水资源刚性需求大幅度增加，同时对水的质量、供给保证率的要求也越来越高，导致水资源供需矛盾更加突出，进一步加剧和放大了干旱的影响。 二是水资源利用率较低。我省大中型骨干控制性水源工程不足，配套引水设施缺乏，工程性缺水问题十分突出。全省水资源开发利用程度仅为6.9%，蓄水总库容仅为径流总量的2%左右，且骨干蓄水工程少，供水以河道引水工程为主，保证程度低，抗旱减灾能力弱，远远满足不了抵御大旱的需要。我省的山区农村水资源供给主要依靠小水窖、小塘坝、小水库等五小水利工程，而这些工程往往调蓄能力小，控制程度低，供水保障率不高，遭遇严重干旱年份大大超出工程保证率，导致大量设施出现缺水干涸现象。全省多数城市和乡镇供水方式单一，保障率低，缺乏备用水源。全省有效灌溉面积仅占耕地面积的36.2%，人均有效灌溉面积仅约0.5亩，旱涝保收面积只有1365万亩，并且由于灌溉设施老化失修，抗旱效益衰减严重，抵御干旱风险能力弱。我省地形起伏大，耕地分散，中小型水利设施对农业抗旱至关重要，由于量大面广的中小型水利设施历史欠账多，投入不足，老化失修严重，致使大量耕地灌溉条件退化，导致旱区农业在严重旱灾面前十分脆弱。（二）干旱灾害特点干旱灾害的形成原因具有以下基本特点： （1）具有不可避免性。我省是一个干旱易发省份。由于我省天然降水量以及水资源时空分布不均，而且水土资源的组合很不平衡，干旱灾害已经成为全省不可避免的经常性自然灾害。全省春旱最为频繁，几乎年年发生，对农业生产影响最为严重，特别是春夏连旱，往往形成全省性的大旱大灾之年。1950年至2013年的64年间，全省出现干旱的年份有60年，其中出现23年大旱。 （2）具有广泛性。根据省水利厅组织专家学者编写科研的成果中国水旱灾害系列专著云南省水旱灾害，全省重旱、极旱区有33个县（市、区），占全省县级行政区的26.2%，主要分布在东部、东北部及中部、东南部部分地区；中旱、轻旱区有68个县（市），占全省的54%，微旱区有25个县（市、区），占全省的19.8%。2009年以来的连续干旱，造成全省16个州市129个县市区4182万人次不同程度受灾，2351万人次、1311万头次大牲畜饮水困难。2013年全省旱情从2月18日至3月30日，干旱范围由5 个州市发展到除西双版纳州以外的15个州市，农作物受旱面积从510.7万亩发展到1173.4万亩，人畜饮水困难分别由60.4万人、33.5万头大牲畜上升到326.05万人、153.36万头大牲畜。（3）具有持续性。干旱正呈常态化趋势发展，我省已连续四年均遭遇大面积干旱，大量的山区、半山区在连续四年干旱中，人畜饮水也尤为困难，减灾难度不断加大，全省干旱的时间、区域叠加效应突出。 （4）具有相对可控性。通过狠抓抗旱责任制落实、建立完善抗旱机制、科学周密制定保供水方案、强化自身建设，有效提升抗旱减灾能力，能够有效减轻干旱灾害造成的损失。三、云南省目前抗旱减灾工作存在的困难和问题虽然我省抗旱减灾工作取得了很大成绩，但也充分暴露出抗旱减灾能力薄弱的问题，抗旱工作还存在诸多困难，突出表现在以下几个方面：一是水资源调控能力不足。云南省大中型骨干控制性水源工程不足，配套引水设施缺乏，工程性缺水问题十分突出。全省水资源开发利用程度仅为6.9%，蓄水总库容仅为径流总量的2%左右，且骨干蓄水工程少，供水以河道引水工程为主，保证程度低，抗旱减灾能力弱，远远满足不了抵御大旱的需要。我省的山区农村水资源供给主要依靠小水窖、小塘坝、小水库等五小水利工程，而这些工程往往调蓄能力小，控制程度低，供水保障率不高，遭遇严重干旱年份大大超出工程保证率，导致大量设施出现缺水干涸现象。 二是水利基础设施薄弱。多数城市和乡镇供水方式单一，保障率低，缺乏备用水源。我省地形起伏大，耕地分散，中小型水利设施对农业抗旱至关重要，由于量大面广的中小型水利设施历史欠账多，投入不足，老化失修严重，致使大量耕地灌溉条件退化，导致旱区农业在严重旱灾面前十分脆弱。三是旱情监测预报预警手段缺乏。科学监测、科学预报、科学用水是减轻灾害损失的必要手段和重要前提。这次大旱暴露出我省旱情监测手段缺乏，旱情监测评估和预测分析能力严重滞后，难以为科学抗旱决策提供全面、及时、有效的信息。云南仅有的墒情监测站量少点稀，尚未形成有效监测网络，旱情信息的采集报送自动化水平低，时效性差，综合利用多种信息进行旱情分析、预警和评估的能力有限，尤其是遭遇严重旱情后，难以对旱情做到科学合理的评判分析，在一定程度上影响了抗旱应急指挥调度和抗旱工作的有效开展。四是抗旱减灾保障体系不健全。近年来，各级政府加大了对水利基础设施建设的投入，但由于云南省经济基础比较差，专门用于抗旱经费来源渠道少，抗旱投入不足。由于缺乏稳定的投入保障机制，抗旱投入长期不足，导致抗旱基础设施建设严重滞后于经济社会发展的要求。不仅许多抗旱设施严重老化失修，抵御干旱灾害的标准低、能力差，相当一部分抗旱服务组织也只能维持、不能发展、逐年萎缩，应急抗旱能力大大下降。现有的抗旱预案存在可操作性不强，相关措施难以落实等问题，抗旱紧急期水库、水电站的水量调度未形成有效制度。同时我省各州市大多数地方都没有建立抗旱物资储备制度，未出台抗旱用油、用电及抗旱设备购置的优惠政策，在近年抗旱关键时期，一些重旱区也发生抗旱机具价格偏高、抗旱运水设备、打井设备短缺的情况。五是社会抗灾减灾意识不强。当前，受全球气候变化影响，我省极端天气事件明显增多，水旱灾害的突发性、反常性、不可预见性日显突出，水旱灾害造成的经济社会损失在所有灾害损失中居首位，但由于干旱不同于洪水具有的突发性和损失集中的特点，大部分地区不同程度地存在重汛轻旱的思想，尤其是对抗大旱、抗长旱准备不足，各级防办发挥指挥协调职责、有效整合抗旱资源的能力还有待加强。农业生产成本高，农业比较效益低，也导致农民抗旱积极性不高。基层有关部门领导思想认识不到位，缺乏应对抗大旱、抗长旱的充分准备，主动抗旱、积极应对能力明显偏低。四、如何应对干旱灾害应对干旱是指通过采取工程措施或者非工程措施，预防和减轻干旱灾害对生活、生产和生态造成不良影响的活动，根据对象不同，分为农业抗旱、城市抗旱和生态抗旱。农业抗旱指通过发展灌溉、旱作农业，治理水土流失，推广节水技术，建立抗旱服务体系等措施，减轻干旱对农业造成的影响和损失，确保人畜饮水安全的活动。城市抗旱是指当城市遭遇干旱时，采取行政、法律、工程、经济、科技等手段，通过应急开源、合理调配水源和采取非常规节水等手段，减轻干旱对城市的影响和损失，确保城市供水安全的活动。生态抗旱是指通过调水、补水、地下水回灌等补救措施，改善、恢复因干旱受损的生态系统的活动。抗旱工作要以科学发展观为指导，从全面、协调、可持续发展的战略高度，认真贯彻以防为主，防抗结合的方针，在促进水资源的节约、保护和高效利用的基础上，采取各种综合措施，最大限度地减轻干旱灾害对整个经济社会以及生态环境造成的损失和影响。具体说必须努力实现两个转变，即从单一抗旱向全面抗旱转变，从被动抗旱向主动抗旱转变。基本原则：中华人民共和国抗旱条例第三条规定：“抗旱工作坚持以人为本、预防为主、防抗结合和因地制宜、统筹兼顾、局部利益服从全局利益的原则”。云南省抗旱条例第四条规定“抗旱工作应当遵循全面规划、城乡统筹、防抗结合、注重科学、开源与节流并重、局部利益服从全局利益的原则。抗旱工作应当优先保障城乡生活用水安全，统筹兼顾生产、生活用水”。1坚持以人为本的原则。要把人民群众的根本利益作为工作的出发点和落脚点，着力解决好与人民群众切身利益密切相关的水利问题，努力满足人民群众对供水安全、经济发展用水、粮食生产用水和生态环境用水等需求，促进人的全面发展、经济社会的可持续发展。2.坚持可持续发展原则。尊重自然规律和经济规律，充分考虑水资源承载能力和水环境承载能力，科学有效地抗御旱灾，减少或消除影响水资源可持续利用的生产行为与消费方式、妥善处理开发与保护的关系，不断改善生态环境，统筹水利工程的经济效益、社会效益和环境效益，保障水资源可持续利用。3.坚持因地制宜原则。统筹考虑不同流域、区域和城乡经济社会发展需求，区别情况、突出重点流域、重要区域和城乡重点抗旱基础设施建设，通过采取切实可行的抗旱对策措施，有针对性地解决城乡干旱缺水问题。4坚持量力而行原则。立足长远，根据当地社会经济发展水平和管理水平制定抗旱发展战略。根据水利建设实际和国家财力状况，优化配置水利建设资金，突出重点，优先安排节水和续建配套工程，开工建设一批事关全局、效益显著的抗旱水源工程。 5坚持科学性原则。抗旱战略要与国民经济发展需要紧密结合，宏观上要在水资源承载能力的基础上，合理规划工农业布局，开源节流，优化配置，高效利用，有效保护。以提高天然降水利用率为前提，以提高水资源的利用率为核心，工程措施、非工程措施有机结合，水利措施与农业和谐相处，实现社会效益、经济效益和生态效益的统一。 6.坚持依法抗旱原则。依法进行水资源的开发、利用、治理、配置、节约和保护、妥善处理上下游、干支流、左右岸、部门间、城乡间、区域间，以及开发与保护、建设与管理、近期与远期等关系，协调工业、农业以及生活、生产、生态用水。7坚持效益优先原则。依靠科技创新，努力降低抗旱成本，减轻农民负担，发展农村经济；兼顾国家和农民两方面的利益，调动农村集体和农民积极参与抗旱节水工作的积极性；处理好经济效益、社会效益、生态环境效益之间的关系。 抗旱减灾目标：通过兴建必要的水利工程，建设节水型社会，建立水资源战略储备和制定应急供水预案等综合抗旱减灾措施，在遭受一般干旱的情况下，能为城市生产和生活提供比较稳定的供水、保障经济社会快速、持续、健康发展。在发生严重干旱缺水的情况下，通过运用后备水源和采取水资源优化调度等应急措施，保证城市生活、重要行业和重要设施的基本用水需求，尽可能降低干旱造成的影响。 建成较为完善的农业抗旱减灾体系，使一般干旱缺水不成灾。遇到较严重干旱缺水情况时；因地制宜采取打井、开渠、修塘坝、截潜流等抗旱措施，重点保证农村人畜饮水，在可能的条件下，为口粮田生产、粮食主产区生产和高效经济作物的生产提供关键用水，尽可能减少干旱造成的农业损失。 （一）应对抗旱工程措施。抗旱工程措施主要有蓄水工程（包括水库、塘坝、水窖等）、引水工程（包括有坝引水、无坝引水）、提水工程（包括机电排灌站和机电井）、调水工程、节水灌溉工程、抗旱应急（备用）水水源工程。由于工作措施不是防办的主要任务，这里不作更多交流。 （二）应对干旱非工程措施。1.落实抗旱责任制。抗旱工作实行以行政首长责任制为中心的抗旱责任制，即行政首长责任制、部门分工责任制和抗旱业务部门岗位责任制。行政首长责任制是指省（自治区、直辖市）、地（市）、县（区）、乡级政府一般有一名主要领导分工抓抗旱工作，主要负责组织协调各部门工作，发动群众投入抗旱，促进和推动抗旱各方面工作的开展；部门分工负责制是指各级防汛抗旱指挥部的组成单位实行部门分工责任制。有明确的职责和承担的抗旱任务；抗旱业务部门岗位责任制是指中央、省（自治区、直辖市）、地市抗旱办公室按照业务范围建立健全各种岗位责任制，并将任务和职责落实到人，抗旱工作人员进行目标责任管理，年终进行考核。2.严格依法抗旱。从20世纪90年代开始，国家防办先后制定了一系列与抗旱相关的制度和办法，主要包括：旱情统计和报告制度、旱情会商制度、旱情发布制度、抗旱经费和抗旱物资的使用管理制度抗旱总结制度、灾情核对制度等。2009年2月国务院颁布了中华人民共和国抗旱条例，2008年12月水利部批准执行了抗旱等级标准（SL424-2008）。国务院、国家防总、财政部、水利部等部门还出台了特大抗旱补助费使用管理暂行办法、抗旱服务组织暂行管理办法、水旱灾害统计报表制度、国家防汛抗旱应急预案、抗旱预案编制大纲、土壤墒情监测规范（SL364-2006）、国务院关于加强抗旱工作的意见等一批规章制度。云南省2007年出台了云南省抗旱条例。在抗旱工作中，必须有严格按抗旱法规做好抗旱工作。 3.落实抗旱预案。按照抗旱条例规定，设立了云南省防汛抗旱指挥部，全省有防汛抗旱任务的县级以上人民政府都建立了防汛抗旱指挥机构，负责组织领导辖区内的防汛抗旱工作，全面落实行政首长负责制，统一指挥、分级分部门负责，每年向社会防汛抗旱责任人，接受社会的监督。省级和16个州市、129个县区全部完成了本级防汛抗旱应急预案的编制及审批，逐步建立了以云南省防汛抗旱应急预案为主的云南省防汛抗旱应急预案体系，形成了统一指挥、协调有序的应急管理机制。为抗旱工作实现依法抗旱、科学抗旱打下了坚实基础，要严格按抗旱预案抓好抗旱工作的落实。4.充分发挥应急队伍和物资储备的作用。我省已建立了昆明防汛抢险机动队、云南省红河州、保山市防汛抢险机动队等3支省级防汛抢险机动队伍，2012年，国家在我省昆明市设立中央防汛抗旱物资代储点，省级在昆明市、大理州、保山市、红河州、楚雄州成立了个省级防汛物资代储点，委托代储省级防汛抗旱物资，有10个州市、86个县市区有防汛抗旱物资储备库，全省防汛抗旱物资保障能力已初具规模。全省共有各级抗旱服务组织719个，其中州级3个，县级86个，乡级630个，总人数7948人(其中在编人员2342人)，基本形成了以县级抗旱服务队为基础，以乡镇抗旱服务分队为依托，村级抗旱小组和农民抗旱相结合的抗旱体系，特别是由于我省连续遭遇2009年2011年三年干旱，党中央、国务院非常关心我省抗旱工作，先后两次补助我省72个县级抗旱服务组织设备购置资金共14400万元(其中第一次补助50个10000万元，第二次补助22个4400万元),目前全省拥有仓储面积24893平方米，抗旱设备固定资产23316万元，应急拉水车466辆，打井洗井设备298台，移动喷灌设备13201台套，移动喷灌节水设备161台套，输水软管341.7万米，简易净水设备164台套，清淤设备24台套，发电和动力设备1830台套，抗旱浇地能力达到105万亩/天，应急送水能力3042吨/次，使我省在抗旱期间的机动送水能力、抗旱浇地能力、应急服务能力得到有力提升,为我省扎实有效开展抗旱减灾服务提供了强有力的保障和支撑，要维护保管好抗旱设备和物资，使其随时处于良好状态，为抗旱工作发挥效益。五、对基层水管单位抗旱工作的建议乡镇的基层水管站是防洪抗旱的前沿哨所，承担着为上级防汛抗旱指挥机构提供准确的防洪、抗旱基础信息，就抗旱工作而言，有以下几方面工作：（一）抓好汛期蓄水工作。在确保工程安全的前提下，大中小微并重，蓄引提调节并举，应蓄尽蓄，为抗旱工作打下基础。（二）全面掌握本区水利工程蓄水情况，本区农作物种植情况，易旱区域分布情况，人畜饮水困难分布情况，算好水帐，确保对抗旱工作心中有数。（三）熟悉抗旱法律、规章和抗旱工作预案。是依法抗旱科学抗旱的前提，也是为乡镇防灾减灾领导小组当好参谋的途径。（四）及时了解旱情情况，按时、准确上报灾情，为上级防汛抗旱指挥机构提供准确抗旱工作信息。（五）管理、维护好抗旱物资设备，及时有效组织做好抗旱救灾工作。同志们，抗旱工作涉及面广泛，内容复杂。由于水平有限、时间紧，有不妥之处在所难免，敬请批评指正！全省基层水利（水务）站（所）长培训班上讲座材料之二调整思路 深化改革全面推进新时期农村水利建设和基层水利服务体系建设云南省水利厅农水一处副处长 王中平一、近年来农田水利建设取得的成效近年来，特别是2009年旱灾以来，在省委省政府高位推动下，在厅党组的坚强领导下，农田水利也迎来了前所未有的发展机遇。特别是2011年中央一号文件和“兴水强滇”战略决定出台后，全省紧紧围绕群众最关心、最迫切需要解决的困难和问题，突出加大“五小水利”民生工程建设；围绕我省农业稳定发展和粮食安全的瓶颈制约，突出加强农田水利薄弱环节建设步伐，农村水利改革发展取得了显著成效，全省农田水利呈现大干快上的良好局面。五年来，大中小型灌区、高效节水、小（一）型水库除险加固、中央小农水重点县等农村水利工程累计完成投资达87亿元，其中争取中央投资50亿元，省级25亿元，州市县自筹12亿元，年均投资增幅近50%（仅指农水一处实施预算安排，若按全社会口径统计，农村水利投入占全省农田水利投入近50%）。全面完成规划内648座小（一）型病险水库除险加固任务，实施了88个小农水重点县和88个小农水专项工程，12个大型灌区、14个中型灌区、33个小型灌区，3个牧区水利县，8个省级高效节水示范项目，2个县规模化节水增效示范项目，建成230余万件山区“五小水利”工程。共新增灌溉面积125.6万亩，改善灌溉面积399.01万亩，新增高效节水灌溉面积56.3万亩，新增和恢复蓄水能力2.7亿立方米。农村水利的快速发展为云南农村稳定、农业发展和农民增收创造了良好环境，为云南农村小康奠定了坚实基础。（一）中央财政小型农田水利重点县建设成效斐然。五年来，全省88个重点县和106个专项工程相继立项建设，总投资达52亿元，其中中央资金27亿元，省级资金16亿元，州县自筹、群众投劳折资9亿元。整合资金20.62亿元。通过小型农田水利重点县集中资金、连片建设、规模发展，工程建成后新增灌溉面积89.93万亩，改善灌溉面积209.84万亩，项目区灌溉水利用系数从0.4提高到0.7。项目县有效灌溉面积提高10%以上，灌溉生产条件显著改善，农田抗御自然灾害能力显著提高，为保障全省粮食安全，加速土地流转，推动高原特色产业发展和群众增收提供了强力支撑。各地在小农水重点县建设上也有诸多亮点。一是突出产业打造。把重点县建设与高原特色产业发展有机结合，产业结构调整到哪里、水利就配套到哪里，在项目区大力引进企业、培植种植大户，推动土地流转，集约、高效发展特色药材、蔬菜、水果、花卉等高原特色产业。麒麟区在项目区引进曲靖绿联蔬菜公司、深圳乐颐果菜麒麟分公司、曲靖堂生专业合作社、香港勇记蔬菜公司等4家较大公司，投入3800多万元进行大棚蔬菜及生物产业种植，蔬菜种植面积达1.05万亩，仅3蔬菜公司产值就达9千多万元，产品直供港澳。石林县在项目区创建台湾农民创业园，引进80多家集生产、加工、销售为一体的产业区，仅锦苑花卉1家企业种植的1200亩鲜花,实现产值1.2亿元,出口创汇100万元美元,增加就业岗位1000个,实现户均增收1.5万元。祥云县在项目区积极引进了祥云县龙云经贸有限公司、祥云县华邦生态农业有限责任公司等5家龙头企业，发展高原特色无公害蔬菜和水果1万多，亩均产值达4万多元，农产品外销17个国家。宾川县在项目区大力发展成高效节水灌溉和高经济作物种植，成为省内较大的水果生产基地。元谋县在项目区大力发展高效节水灌溉和集中发展蔬菜产业，已成为内外驰名的“冬早蔬菜之乡”。二是破解制约瓶颈。昭阳区、鲁甸县、祥云县、新平县、开远市等一批重点县，把重点县建设与大中型灌区和骨干水源工程有机结合，加强项目资金整合，破解“最后一公里”难题。三是建管水平提升。在小型农田水利重点县建设上采取“四制”管理、实行农村小型水利工程管理体制和产权制度改革和一年一度的绩效考评等制度，小型农田水利重点县项目建设管理水平较以往的小型农田水利工程有大幅提高。如麒麟区以重点县建设项目为契机，全力推动农村水利产权制度改革，组建落实农民用水户协会，工程的管护责任得到较好落实，得到国家检查组的充分认可。（二）灌区续建配套与节水改造快速推进。五年来， 12个大型灌区、14个中型灌区、33个小型灌区先后立项建设，共投入资金14.96亿元,累计完成4148公里骨干渠道节水改造，新增灌溉面积33.55万亩，改善灌溉面积175.7万亩，年新增节水量8.54亿立方米，年新增粮食产能20.87万吨。灌区灌溉水利用系数从改造前的0.43提高到0.53左右，灌溉保证率从45%上升到60%，有效缓解了灌区供水矛盾，保障了灌区工农业生产用水、城乡生活用水、生态环境用水需求。（三）“五小水利”工程建设有效提高山区蓄水供水能力和抗旱减灾能力。五年来，通过整合各级各部门农田水利项目资金，采取民办公助、财政奖补、一事一议、投工投劳等组织形式，累计建成山区“五小水利”230余万件，增加蓄水容积0.6亿立方米。为增强山区抗御自然灾害能力，破解靠天吃饭难题作出了积极贡献。如：开远市碑格乡在长期的实践中，立足实际、积极开拓创新，探索出符合山区实际的“碑格模式”，一是技术上坚持统一规划，因地制宜，形成蜘蛛布网、长藤结瓜的水资源高效配置体系；二是建设中集中民力民智，整合资源，调动士气，落实责任，创造了“财力不够人力补，水泥不够石头补，男人不够女人补”的三补工作思路和乡党委政府、村委会、村小组长、各部门、村民协同作战的“五指结合”工作方法；三是管护上强化机制创新，乡水管站建立起“水利110”的社会化服务管理体系，实现了12个水管站工人全方位的基层水利管理和服务。非常值得全省各地借鉴学习和推广。昆明市、红河州、文山州等地方政府高度重视，切块安排五小水利”资金，按照先建后补和“一事一议”的原则，全力推动“五小水利”工程建设。（四）小（1）型病险水库除险加固全面完成。我省小（1）型病险水库除险加固采取切实有效措施，突出抓好每个重要环节，严控前期工作质量关，严格建设管理，千方百计筹措建设资金，强化资金管理，健全财务制度，落实水管体制改革，确保除险加固工程质量、进度和安全。09年完成规划内397座小（1）型病险水库除险加固任务外，2010年至2012年投资15.82亿元，全面完成了新编规划的251座小（1）型病险水库除险加固任务，保护人口233.98万人，保护耕地172.68万亩，新增和恢复防洪库容0.54亿立方米，新增和恢复兴利库容2.04亿立方米，新增和恢复灌溉面积61.86万亩，新增供水人口62万人口。（五）高效节水灌溉项目初显成效五年来，我省先后实施了14个节水灌溉示范项目，2个规模化节水增效示范县、8个高效节水重点县项目、8个省级高效节水项目，发展低压管道灌溉、喷灌、滴灌、微灌等高效节水灌溉面积56.3万亩，全省高效节水灌溉面积累计发展到160万亩。节水灌溉示范项目的实施为省内一批特色优质农产品基地的建成打下了坚实的基础，逐步形成了我省各具特色的特色农业产业布局，如德宏、保山的咖啡、柠檬；普洱、临沧的茶叶、甘蔗；文山的烤烟；红河、大理的葡萄、柑橘；昆明、玉溪的蔬菜、花卉等。如：石林县结合当地喀斯特岩溶区严重缺水的实际，大力推进高效节水灌溉建设，以良好的水利基础设施作为平台，大力引进社会资金，发展现代农业。通过实施节水示范项目、中型灌区节水改造、重点县建设，投入水利资金4795.67万元，共建设节水灌溉面积2万多亩，引入企业两家，带动企业投资2亿元（其中投入水利800万元），建成占地3600亩石林万家欢生态农业科技园一个，占地3000亩锦苑花卉种植园一个，利用先进的滴灌、微灌技术和灌溉设备、自动化设备，建成了压力补偿式滴灌区、微喷灌区、钢结构大棚等农灌水利设施，实现了一人操作灌溉全园的自动化、高效节水现代农田水利建设目标。项目区用水量从建设前1200万方削减至860万方。3600亩的石林万家欢生态农业科技园2010年的收入可达4000多万元，亩产值上万元。锦苑花卉种植园2010年种植的1200亩鲜切花,可实现产值1.2亿元,出口创汇100万元美元。两家企业吸纳农民工1000多个，实现户均增收1.5万元。二、准确把握农村水利发展面临的形势和机遇云南要和全国同步实现小康社会，全国的重点和难点在农村，云南不仅在农村更在农村水利，若没有农村水利的支撑，一切难以谈起，结合当前群众路线教育实践活动和十八界三中全会全面深化改革的总体要求，农村水利发展既面临诸多的不足，也存在诸多发展的机遇。不足方面：一是水利投入不足。按照到2020年全面建成小康社会需求，到人均1.2亩左右旱能灌、涝能排的基本口粮田，全省需发展有效灌溉面积2000万亩以上，加之特色经济林地用水，每年需农田水利投资80亿元以上，但目前全省农田水利投入不足50亿元。二是农村水利建设管理机制严重不适应新的形势要求。包产到户和农村税费改革取消“两工”以后，农户以发展家庭经济为主，基层组织发动兴修水利、维护工程这一公益性活动的能力弱化，广大地区等靠要思想仍然普遍存在，水费收取难、工程维护难，效益发挥难的问题仍然严重，群众迫切需要的民生水利问题迟迟难以解决，就其原因就是现行项目立项申报、建设和管护政策，群众的知情权、选择权、参与权和监督权未能得到充分尊重和发挥，群众在农村水利建设的主体地位和作用难以体现，依法行政的水平较低。三是山区水利发展严重滞后于坝区。全省94%属于山区，三分之二的耕地和人口居住在山区，且耕地和人口分散零星，水利工程建设成本高，缺乏骨干水源工程覆盖。坝区耕地、人口相对集中，基本有骨干水源工程控制。虽然近年来全省水利投入大幅增加，但骨干水源工程的投入占大头，大中型灌区、重点县建设以及其他部门的水利投入等仍然偏向坝区，虽然坝区的投入仍然不足、但山区投入量更加不足，山区供水保障能力严重低于坝区，“靠天吃饭”情况较为突出。四是水资源统一高效配置体系尚未形成。规划布局不够科学，各地编制的山区“五小水利”规划单打独斗的多，连通全局的少；传统的“三面光”渠道工程建得多、环境破坏大、占地补偿多、维护成本高、水资源浪费大，而集水资源高效利用、占地补偿少、环境破坏小、维护成本低的管道输水工程建得少；对工程建设研究的多，对水资源的优化配置和高效利用研究的少。五是基层水利服务体系建设亟待加强。乡镇机构改革后，部分乡镇水管站所并入乡镇农业服务中心，牌子、编制、印章、法人资格逐渐取缔，体制机制不顺，与当前水利高投入、高质量发展的需求不相适应。当然，随着近几年水利建设和改革发展不断推进，我们也面临良好的发展机遇。机遇方面：一是加大农村水利建设投入已经成为必然。随着近年来大量骨干水源工程的建成，作为薄弱环节的农村水利工程比将成为今后一段时期的投入重点。中央一号文件和“兴水强滇”战略已经明确指出将加大农田水利薄弱环节建设，出台的从土地出让金计提水利资金主要用于农田水利建设。十八届三中全会已经明确，要实行社会公务服务均等化、尝试用财政购买公共服务等，这些重大决策也必将为加大作为公共服务的农村水利建设发展的投入，可以看出，到2020年农村水利将迎来较快发展的黄金机遇期。特别在小型农田水利重点县建设投入上，财政部和水利部已经明确，从2013年起至2017年，云南、贵州、四川、重庆、广西、西藏等6省区的小农水重点县投入政策将调整，取消了以往重点县类型和专项工程，全部开展山丘区“五小水利”重点县建设类型，每个重点县每年中央补助标准由原来的800万元增加至1500万元，今年国家下达我省第五批27个山区“五小水利”重点县的资金是4.05亿元，今后每年中央投资增幅将达20%。二是省级将调整投资结构、增加山区水利和高效节水灌溉投入。首先省委省政府已经决定从2013年起到2015年，三年贷款100亿元，部分资金将用于高效节水灌溉工程、小型灌区建设、“五小水利”工程建设，且高效节水灌溉工程投入已经明确，2013到2020年，每年省级贷款10亿元，大力发展高效节水灌溉工程；其次土地出让金计提水利资金将主要用于农田水利建设。三是根据群众路线教育实践活动和贯彻落实十八届三中全会的相关要求，将全面建立群众参与农村水利建设新机制，全面深化改革，最大限度的激发农村水利发展的活力。十八界三中全会已经明确指出，要加大一般性转移支付力度、减少专项财政支出，要简政放权，也就是今后中央项目资金将大量切块到地方安排，中央将从以往的项目分配选择等一般事务性工作转变到制定标准、制定政策、强化监管上来，地方各级承担的水利建设和改革任务将大量加大。省水利厅已经明确要着力整改完善现行农村水利项目建设办法、政策，把全面建立群众参与、民族决策、自我管理的农村水利建设新机制作为贯彻落实群众路线教育实践活动和贯彻落实十八届三中全会精神的有力抓手，重点解决好项目分配机制、落实责任机制、理顺建管机制、强化监管机制，做到依法行政、公开公正，调动群众参与水利的积极性，发挥群众的主体作用。根据全省要与全国同步实现小康社会的目标，水利要为经济社会发展提供有力的支撑，全省正在抓紧编制云南小康水利发展规划，结合国家政策投资导向，到2020年全省农