后危机时代的政府转型.ppt

后危机时代的政府转型,郁建兴博士 浙江大学公共管理学院教授、副院长 2010年11月27日,正确认识宏观经济形势,全球金融危机对中国的冲击，表面上看是对金融或者经济的冲击，实质上是对中国经济发展方式乃至整个经济社会发展模式（中国模式）的冲击。,重新认识中国经济发展，明确政府职能转变方向,麻省理工学院黄亚生教授回顾改革开放以来中国经济增长后认为： 那种认为中国可以脱离经济发展一般规律的观点是错误的。 结合GDP、人民生活水平等主要经济数据的表现，分析改革开放后的中国政策，可以认为，中国经济的成功恰恰在于鼓励私有部门发展、金融自由化和产权保护。 就制度建设而言，中国的转型过程远未完成，基本经济制度的完善对当前时期的中国而言至关紧要。,我们要把加快经济发展方式转变作为深入贯彻落实科学发展观的重要目标和战略举措，从制度安排入手，以优化经济结构、提高自主创新能力为重点，以完善政绩考核评价机制为抓手，增强加快经济发展方式转变的自觉性和主动性，不断在经济发展方式转变上取得实质性进展。 做好明年经济工作，重点要在促进发展方式转变上下功夫，真正把保持经济平稳较快发展和加快经济发展方式转变有机统一起来，在发展中促转变，在转变中谋发展。,“转变经济增长方式，调整经济结构”,2010年两会,2010年3月5日，十一届全国人大三次会议开幕。温家宝作政府工作报告。,2010年政府工作报告：2010年主要工作,十七届五中全会关于制定“十二五”规划的建议,“十二五”时期(2011-2015年)，是全面建设小康社会的关键时期，是深化改革开放、加快转变经济发展方式的攻坚时期。 以加快转变经济发展方式为主线，是推动科学发展的必由之路。加快转变经济发展方式是我国经济社会领域的一场深刻变革，必须贯穿经济社会发展全过程和各领域，提高发展的全面性、协调性、可持续性，坚持在发展中促转变、在转变中谋发展，实现经济社会又好又快发展。,“十二五”规划建议,Google搜索,转变经济发展方式,高级 语言,转变经济发展方式，刻不容缓？,转变经济发展方式,1998年中央经济工作会议,2003年中央经济工作会议,Google搜索,2009年中央经济工作会议,明年经济工作的总体要求是：特别是要更加注重提高经济增长质量和效益，更加注重推动经济发展方式转变和经济结构调整，更加注重推进改革开放和自主创新、增强经济增长活力和动力，更加注重改善民生、保持社会和谐稳定，更加注重统筹国内国际两个大局，努力实现经济平稳较快发展。,明年经济工作的总体要求是：把扩大国内需求作为促进经济增长的主要措施，稳定和加强农业，深化国有企业改革，调整经济结构，努力开拓城乡市场，千方百计扩大出口，防范和化解金融风险，整顿经济秩序，保持国民经济持续快速健康发展和社会全面进步，迎接建国五十周年。,明年经济工作的总体要求是：切实把工作重点转到调整经济结构、转变增长方式、提高增长质量和效益上来，实现国民经济持续快速协调健康发展和社会全面进步,更多搜索结果,政府工作报告 中央经济工作会议 中央政治局会议 十七届四中全会 ,转变经济发展方式,1995年9月：“九五”计划,2000年10月“十五”计划,Google搜索,2005年10月“十一五”规划,坚持发展是硬道理，坚持抓好发展这个党执政兴国的第一要务，坚持以经济建设为中心，坚持用发展和改革的办法解决前进中的问题。(但是，）发展必须是科学发展，坚持以人为本，转变发展观念，创新发展模式，提高发展质量，落实“五个统筹”，把经济社会发展切实转入全面协调可持续发展的轨道。,实现“九五”和2010年的奋斗目标，关键是实行两个具有全局意义的根本性转变，一是经济体制从传统的计划经济体制向社会主义市场经济体制转变，二是经济增长方式从粗放型向集约型转变，促进国民经济持续、快速、健康发展和社会全面进步。,实现国民经济持续快速健康发展，必须以提高经济效益为中心，对经济结构进行战略性调整。把经济结构问题解决好，才能扩大国内需求，增加有效供给，也才能切实提高国民经济的整体素质，在日趋激烈的国际竞争中赢得主动。,更多搜索结果,政府工作报告 中央经济工作会议 中央政治局会议 十七届四中全会 ,转变经济发展方式,Google搜索,1980年中央工作会议,“我们应当寻找一条新的路子，不是靠多上基本建设，多铺新摊子，大量增加能源和原材料的消耗，而是主要靠发挥现有企业的作用，进行合理的技术改造，降低消耗，提高质量，提高效率，来扩大社会生产。这种路子，速度可能不那么合理，但经济效益会好，社会财富会增加得多，人民得到的实惠也会多。只有走这条路子，才能在我们这样一个人口多、底子薄的国家，处理好积累和消费的关系，处理好发展生产建设和改善人民生活的关系，从根本上解决财政经济的困难，求得经济的稳定增长。”,更多搜索结果,政府工作报告 中央经济工作会议 中央政治局会议 十七届四中全会 ,问 题,为什么“转变经济增长方式，调整经济结构”被一再提出，但我国的经济发展模式仍然没有发生重要变化？ 为什么“把扩大国内需求作为促进经济增长的主要措施”被一再提出，但内需经济体始终无法建立？ “转变经济发展方式，刻不容缓”，究竟还将“缓”多久？,已有发展模式的基本特征,经济发展严重依赖外部市场： 外向型经济增长 经济体“内需不足”的缺陷，导致宏观经济体缺乏抵御外部市场波动的免疫力： 居民消费占GDP比重不断下降,高出口依存度,改革开放后，我国经济的出口依存度日益上升，受国际经济形势影响的程度和范围不断加深。 2008-2009年，出口总额的下降减弱了中国经济增长的引擎，对宏观经济形势产生了负面影响。,点击返回,低居民消费率,改革开放后，我国居民消费支出占GDP的比重不断下降。,我国居民消费支出占GDP比重较许多国家偏低。 2006年数据。,低居民消费率,点击返回,已有发展模式的基本特征,过度依赖出口、工业制造、土地、资源等自然性、物质性的硬投入；而不是依赖国内消费、服务业、科技进步、管理创新等创新性要素的投入。 结构升级、社会建设与管理、生态文明建设、政府转型明显滞后。 偏好增长、出口、工业、小农和权力。,印度模式VS中国模式：谁是发展中国家的典范？,三种发展模式： 华盛顿共识：自由放任的资本主义思想 北京共识：倚重国家的、半市场性的经济 孟买共识：以人为本，重视消费水平提升和扩大中产阶级 孟买共识的优势： 比较均衡的经济增长：在印度经济中，消费发挥着重要作用。而对中国而言，“恢复均衡”正是当前经济增长的重中之重； 比较理性的公司和银行：经济活动单位更重视盈利能力，而较少受到政府干预性政策的影响，存在较低的资产泡沫、产能过剩和金融体系被削弱等问题。,增加发展模式转变的制度供给,发展模式难以转变，最重要的原因在于转变发展模式的制度供给严重不足，发展型政府尚未转型为服务型政府，从而在一些老问题没有得到根本解决的同时，又产生了许多新问题。 政府更加需要转型升级。,发展型政府的得与失,发展型国家的理论范式,“发展型国家”理论范式的形成 查默斯约翰逊：通产省与日本奇迹（1982年），以经济国家主义为视角，提出了“资本主义发展型国家”概念；在此基础上，许多学者对东北亚国家进行了研究，由此形成一种发展型国家理论范式。 “发展型国家”理论范式的内容 经济发展的优先性，产业政策的策略性，官僚的有效性，公私合作的紧密性以及政治合法性基础的独特性等。 既是对以往发展理论的批判，又是对特定时期东亚发展经验的总结，具有较大解释力。,中国的发展型国家（政府）,改革开放以来，特别是进入20世纪90年代以后，中国突破和超越了传统的社会主义发展型国家，形成了一种新形态的发展型国家，它在推动中国经济、社会发展等方面发挥了关键作用。 经济发展主义：十一届三中全会后，“以经济建设为中心”取代了“以阶级斗争为纲”，国家的政治合法性基础逐渐从个人魅力转向了经济增长。 经济国家主义：强调通过国家计划实现合理化，在不排斥市场的同时，强调市场运行必须受到国家计划的指导。 独特的政商关系：“中央治官、地方治事”，地方政府的自主性导致地方层面独特的政商关系，地方政府掌握经济发展的主动权。 国家合作主义：政府为实施某种任务或职能而建立民间组织，将商业协会纳入全国范围的等级架构之中，以及非政府组织与政府的密切联系。,从发展型政府到服务型政府,所谓发展型政府，是指发展中国家在向现代工业社会转变的过程中，以推动经济发展为主要目标，以长期担当经济发展的主体力量为主要方式，以经济增长作为政治合法性主要来源的政府模式。 所谓服务型政府，就是以“管理就是服务”为根本理念，以提供私人或社会不愿意提供，或没有能力提供的公共产品为主要职能的政府。,数据：政府经济建设费支出偏高,OECD国家经济事务支出占一般财政支出的比重,发展型政府的局限性（一）,市场改革停滞不前，政府“正在成为市场的敌人” 国有企业的垄断地位难以打破，非公经济发展空间有限 经济自由化改革迟滞不前，国有企业仍然占据着垄断行业，包括石油、天然气、电信通信等。电力、热能、煤炭和交通行业也主要由国企控制。 在地方层面，各级政府拥有的国有企业基本垄断了大多数盈利行业。 政府直接干预经济发展的程度和范围日益深化 价格自由化改革基本停滞：政府限制工资价格、资产价格（利息率、土地价格），规定公用事业、医疗卫生、教育和交通运输的价格，广泛干预了农产品价格，并始终掌握能源的定价权。,数据：国进民退导致国富民穷,发展型政府的局限性（二）,社会政策屈从于经济增长目标的特征未得到根本改变 2002年以来，政府虽然出台了一系列社会政策，但始终未能形成一个明确的、稳定的和富有承诺的社会政策模式和制度体系。 社会政策应急性特征依然显著，缺乏总体规划和宏观战略。 社会政策发展受到城乡二元结构的影响较大，沿袭了城乡分离的思路，身份二元化、碎片化特征明显。 社会政策发展强烈的受到现行中央与地方关系及其税制安排的结构限制，呈现出明显的区域碎片化特征。,数据：居民收入分配（国际比较）,数据：城乡居民收入差距不断拉大,发展型政府的局限（三）,经济分权导致地方政府成为转型升级的重要障碍 地方保护主义导致国内市场割据，内贸衰弱。 世界银行研究表明：1990年代早期，中国各省之间的贸易只占国内生产总值的22%，低于欧盟内部的28%和前苏联各共和国之间的27%。2008年，中国的国内贸易占GDP比重也仅为36%。 地方政府的地方保护主义政策，是造成内贸衰弱的重要原因。 警惕政府由“发展型”转变为“掠夺型” 在现有中央与地方关系下，形成了地方政府对增加地方财政收入的强烈偏好，扭曲了地方政府在促进本地经济社会发展中的角色，导致其可能从“发展型”转变为“掠夺型”。 地方政府的“泛利型”特征正在减退，被“绑架”的特征日益凸显，蚕食了政府干预经济的自主性。,服务型政府建设的三个层面,服务型政府建设：职能转变,超越关于政府大小的抽象争论,对政府机构、部门、人员的规模大小，与政府职能范围，特别是在提供公共服务范围大小的区分。 政府职能：弱化、强化和转化。,界定政府与市场、社会的互动边界,尊重市场、社会机制的基础性作用,市场、社会机制是促进经济发展、协调公平发展的首要机制，在市场、社会能发挥作用的领域，政府应该避免多此一举的干预。 政府应尊重市场在资源配置中的基础性作用，充分发挥市场力量推进经济发展；应尊重社会在集结公民意愿中的基础性作用，充分发挥社会力量解决社会问题。 发现、确认和培育市场和社会机制。,政府职能应体现“兜底”特征,政府需要承担经济社会发展中的“兜底”职能，作为对市场、社会力量的最终补充。 政府的职能具有逻辑上的优先次序：提供市场、社会的运行制度是政府的首要职能，匡正市场、社会失灵需要以不破坏市场和社会机制为前提进行，而培育市场、社会主体，促进市场、社会机制功能发挥，则是政府阶段性的工作职能，需要随着市场、社会力量的提升而调整、弱化。 具体而言，政府应重视完善市场经济体制，营造市场主体公平参与的竞争环境，深化垄断行业改革、支持和鼓励非公有制经济发展。,建立健全法治,在既定法理制度基础上实现政府、市场和公民社会之间的良性互动。 法治为人际之间、组织之间、政府之间、国家与社会之间的博弈提供合法化、程序化、制度化平台，它更符合国家长治久安的现代治国理念，同时也有利于提高国家的政治合法性。,服务型政府建设：体制创新,创新政府管理体制,政府管理体制决定了政府行为的内在逻辑，它是落实政府公共服务职能的关键。 政府行政管理体制 政府行政管理体制决定了政府职能的履行主体。在原有以“中央治官，地方治事”体制下，地方政府是落实公共服务职能的主体，但它既缺少职能履行的激励，也存在较多局限性。 公共财政体制 基于对发展型政府时期政府财政支出结构的路径依赖，政府在教育、医疗、社会保障等领域的投入严重不足，亟需加以转变。,第一，重构行政管理体制,“事实上的分权体制”,“职责同构” 从中央到地方的各级政府在职能、职责和机构设置上的高度统一和高度同构，体现为“上下对口、左右对齐”的情形。 “事实上的分权体制” 主要行政部门在运作资金、政策制定、人事考核等方面更多受制于本层级地方政府，因而行政管理体制中的横向问责远远超过纵向问责。,政府职能的“选择性履行”,“政治锦标赛”和“分税制” 对于能够促进地方经济发展的行为如招商引资等，地方政府往往趋之若鹜，不仅积极履行“裁判员”角色，而且会直接充当“运动员”，体现为政府职能“越位”、“错位”； 对于公共服务和社会管理职能，特别是其中与经济发展联系较弱的职能，地方政府往往热情不高，体现为政府职能“缺位”。,第一，重构行政管理体制,通过调整政府层级间关系特别是央地关系，确保政府职能得以履行，是行政管理体制改革的重要目标。 “混合型行政管理体制” 基于职能的性质差异决定采用行政集权方式设置中央-地方行政部门直接履行（垂直管理），抑或采用行政分权形式委托省级政府履行。对于纳入垂直管理系统的地方行政部门，其机构设立、人事编制、运作资金、政策制定以及执行等全部由中央政府予以承担和负责实施，并且只对中央政府承担纵向问责责任，它们与同层级地方政府不存在横向问责关系。而对于以行政分权形式委托给省级政府履行的职能，中央政府必须对其进行纵向问责。,“混合型行政管理体制”,政府层级间的职责分工不再是交叉互补关系，而是自上而下层层覆盖的关系。,第一，重构行政管理体制,基于新的行政管理体制，选择政府职能的履行方式 高层级政府可以完善对低层级政府的考核激励机制，提高公共服务、社会管理等职能在考核指标体系中的比重，确保政府职能的履行。 对于低层级政府缺乏激励提供，又难以考核的政府职能，高层级政府应采用垂直管理的方式加以履行。 建立社会问责机制，加强行政问责 除了在现有体制中强化政府问责促进政府职能的履行，中央政府还可以通过向社会分权，增强公共政策制定与执行的透明度和公众参与度，建立社会问责机制，监督地方政府的职能履行。 公共财政体制的建立构成了社会问责机制有效性的前置条件。 中央政府向社会放权的程度和范围决定了社会问责机制的有效性。,第二，完善公共财政体制,推进政府职能转变、体制转型的关键是确立公共财政体制 20世纪60年代初，美国联邦政府用于社会领域如科教文卫、社会就业、保障方面的财政支出占公共财政的20，而到了2000年这个比例达到60。 美国联邦政府财政支出结构 中国国家财政支出结构 “预算反映的是政府的活动及活动的成本，反映的是政府的工作计划，是政策选择，是政治上的权衡，是利益分配”(Wildavsky, 1986)。,美国联邦政府财政支出结构,2008年美国联邦政府财政支出结构,美国联邦政府财政支出结构,2009年美国联邦政府财政支出结构,美国州和地方财政支出结构,2007年美国州和地方财政支出结构,中国国家财政支出结构,2006年，国家财政支出结构,国家财政用于民生的支出和比例。,中国国家财政支出结构,结构： 完善公共财政体制特别是预算制度，调整公共财政支出的结构和比例； 制度： 公共财政投入还需要实现由项目化向制度化转变，由增量投入向存量结构调整转变，优先保障政府履行社会管理和公共服务职能的财力支持。 体制： 以混合型行政管理体制为基础，重新划分各层级政府职责，并按照财权、事权相匹配的要求，理顺各级政府间财政关系。,完善公共财政体制，促进政府职能转变,服务型政府建设：政策工具创新,服务型政府建设：政策工具创新,政府提供公共服务的绩效 政府提供公共产品和服务是需要成本的，存在着一个质量和效率问题，因而当代的公共管理改革才会突出政府绩效考核、公用事业民营化、建立公私伙伴关系等方面。 也就是说，政府不能直接经营竞争性物品和服务的生产和供给，即使是公共产品和服务，其生产与供给机制也可以是多样化的，服务型政府必须向公民提供高质量、高效率的公共产品和服务。,服务型政府建设：政策工具创新,2004年2月，浙江省丽水市庆元县开始建设“技能型乡镇政府”，它是后农业税费时代乡镇党委政府探索自身建设、顺应新农村建设要求的一种途径。,技能型乡镇政府建设,创新职能履行方式，提高政府绩效,1999年温岭市松门镇开始举行民主恳谈会。11年来，温岭市政府不断将此模式进一步创新和推广。,行政过程的民主：温岭,创新职能履行方式，提高政府绩效,“行政过程的民主”,创新职能履行方式，提高政府绩效,温岭“民主恳谈会”，是在原有制度的框架内进行技术层面的改良，通过功能调整来缓释民众政治参与导致的压力。 民主恳谈会将政府的既有权威和合法性作为前提肯定下