西方行政学说史

对西蒙行政学思想的理解在20世纪40年代，西蒙，作为现代管理学和行为主义行政学派的一个重要代表，对古典组织理论进行了严格的批判。他认为，古典组织理论把组织中的职员当作工具，把人员作为组织中的既定因素而不是可变因素，此外西蒙认为传统行政理论所提出的行政原则（专业分工、统一指挥等）并非科学的原则，只能称之为“行政谚语”，因为有些行政原则之间存在着冲突，例如：控制幅度原则与力求组织层次减少的原则就存在冲突。在这种批判的基础上，以西蒙为主要代表人物的行为主义行政学派提出了自己的观点和思想。他们认为在社会研究领域中，要了解社会现象，必须从人在实际生活中的行为入手，而这种行为是可以用科学的方法去观察、分析、实验而获得可靠结论的。西蒙的行政思想有三个重要的组成部分：一是行政学方法研究理论，即事实-价值二分法；二是行政决策理论，提出了“有限理性”的观点；三是行政组织理论，即组织平衡理论。一、行政学方法研究理论。以往的行政学家自威尔逊、古德诺，都认为政治与行政可以明确地区分开，他们认为决策只是组织内高层领导的活动，管理人员和基层人员只是负责执行决策。在西蒙看来，政治和行政并不能完全的分开，之前行政学家认为的只有政治人员才具有的“决策”职能事实上贯穿于整个组织的各个层次，管理人员以至于从事执行性工作的基层人员都需要决策。因此西蒙主张从价值与事实的区分来看待政策问题与行政问题的区别。在理论辨别的角度说，事实命题是关于客观世界可观察的食物及运行方式的描述，即是什么，这一命题的判断取决于它是否与事实相符；价值命题是关于偏好的表述，即应该是什么，这一命题的判断则基于人的主观判断。在实际辨别的角度说，价值与事实的区别就相当于目标与手段的区别。行为目的的确定属于价值判断的范畴；为实现目的采取的手段属于事实判断的范畴。进一步看，某种手段达到某种目的，这一目的又可以用来达到另一目的，以此推就成为了一个手段-目的链。在这个手段-目的链上，价值就是指最终目的，即不再作为手段的目的；而事实则是达到最终目的之前的所有的抉择。从目标与手段的这一辨别角度，就可以区别价值与事实。通过价值与事实的二者的区分，西蒙重新对政治与行政的区分作出解释与理解。西蒙并不是将政治问题与行政问题的区分等同于价值与事实的区分，而是认为政治问题与行政问题都有价值与事实的因素，这二者的区分主要取决于其各自所含的价值因素与事实因素的相对重要性。就政治问题而言，价值因素占重要地位；就行政问题而言，事实因素占重要地位。西蒙所提出的“价值-事实二分法”批判了威尔逊、古德诺传统的“政治-行政二分法”，根据行政活动的实际情况区分了政治问题与行政问题的各自的性质，从而确定了行政行为的研究对象与内容，有助于行政人员去更好的把握自身的决策职能。二、行政决策理论。西蒙在决策与行政决策、行政行为行政组织决策过程的研究这两本书中系统地解释了他的决策理论和决策技术。传统的行政只关注“执行”，而西蒙认为执行也是决策活动，决策又是一种典型的行政活动；传统的行政理论认为实现组织目标的实际工作是由基层操作人员执行，而在西蒙看来，非操作人员对下级的决策影响在实现组织目标上也起很大的作用；传统的行政理论过分注重职责分配和权力因素，而西蒙认为组织应该对组织中每个人的决策及其影响因素做出研究。另外，在西蒙看来，决策效率程度是由每个人决策的理性程度，这种理性是一种“有限理性”；决策是有一定程序步骤的，应该去划分组织中每一个人应做那一部分决策。上面通过对传统行政理论的批评，西蒙得出了自己的行政决策理论。在西蒙的这一决策理论中，需要特别指出的就是“有限理性”的决策准则。在西蒙之前的传统行政理论都是基于“完全理性”和经济人假设这样的前提展开研究的。例如：泰勒的“科学管理运动”和韦伯的“官僚组织理论”等体现了这样的一种客观理性的思想。西蒙指出，要在人类的选择活动中做到完全理性化，就必须具备三方面的条件：一是信息的完备性，二是不受时间约束，三是要完全准确地预知别人的行动。而这三方面在现实中是无法真正达到的。现实中由于知识等的有限性和客观环境的限制，人们获取的信息永远不会达到完备。此外，人类的行为必然受到以往行为的约束，即受到时间的限制，新的决策总会受到过去行动策略后果的制约。还有，完全理性的决策需要考虑系他人的决策对自己的影响，但是如果每个人都没完没了地分析别人的行为，将会导致自身的行为无法选择。所以考虑到上面三个条件在现实中的不可实现性，西蒙认为人的行为不可能达到完全理性和绝对理性，只能是有限的理性。西蒙在有限理性的思想方式的指导下，提出了满意决策的概念。由于人是有限理性的，所以不可能达到最优、最完美的决策。因此在这种情况下，人们理性程度的高低也就决定了决策效率的高低。人们只能在“有限理性”的基础之上努力去得到“令人满意的”决策。西蒙的这种满意决策思想只需要满足两个条件：一是有一套最低满意程度标准，二是策略选择能够超过最低满意标准。另外，西蒙的决策理论还对行政决策过程进行了研究。在决策技术方面，西蒙将统一的决策活动划分为四个阶段。一是情报活动阶段，即了解环境变化，寻求相关的决策信息，找出制定决策的理由；二是设计活动阶段，即寻找、制定并分析各种有可能达到决策目标的备选方案；三是抉择活动阶段，即在诸行动方案中进行抉择，从一组备选方案中选出并确定一个最符合某种满意标准的方案；四是审查活动阶段，即对已进行的抉择作出评价。三、行政组织理论。西蒙着重对组织平衡和组织影响力这两个基本的组织理论问题进行了研究。西蒙对于组织平衡问题的研究同巴纳德相似，认为组织生存与发展的一个基本条件是组织人员愿意并且能够进行正式协作，及参加与不愿意离开组织，为实现组织的共同目标作出贡献。这个条件包括两个方面：一是个人诱因，及组织对其成员的吸引力，二是贡献，即组织成员对组织的贡献。这就是西蒙的组织平衡理论。他认为组织的成员为组织作出贡献，以换取自治提供给他们的诱因。只有组织成员贡献的总和在数量和种类上都很充分，足以提供必要数量和种类的诱因，组织才能生存和成长。另外，西蒙对组织影响力这一问题也进行了探讨。西蒙认为组织是重要的，它具有极大的作用，组织的一个重要的作用表现在组织对组织成员的影响力。个人在成为组织成员之后所作的有关组织的决定与纯粹关系个人的决定不同，它会受到组织的影响。西蒙将这种组织影响力概括为五点：权威、沟通、培训、效率准则、组织认同。 权威。权威是上下级双方的一种行为关系模式，既包括了上级下达命令，也包括了下级是否接受命令的选择。西蒙认为由于有了权威，组织中某一成员的决策才可能影响其他成员的行为，权威使得组织在即便未能达成一致意见的情况下，也能保证决策的制定和执行。 沟通。在西蒙看来，没有沟通就没有组织，就不能影响组织成员的决定。组织通过上行、下行、平行三种沟通程序来实现组织的影响力。 培训。通过培训，组织可以向组织成员提供一种思维的模式，灌输一种组织的价值观念，从而影响组织成员决策和处理问题的方式。 效率准则。效率准则是在简化决策情况下求最大成果。 组织认同。由于组织成员对组织的认同，组织成员在做决策时会更多的考虑到此决策对组织产生的影响和后果，而不是此决