试谈建立有效银行监管制度维护金融市场秩序

建立有效银行监管制度维护金融市场秩序“有效银行监管”这一概念是巴塞尔委员会在有效银行监管的核心原则中提出的概念概括地说有效银行监管方式应当以重视发挥市场机制作用为手段以维护金融市场稳定为目的以加强被监管者的信息披露和对风险的内部管理为中心压缩监管成本增进监管收益提高监管效率而这种监管方式的获得是近些年银行业为提高监管的有效性进行了广泛探索的结果随着市场经济的不断发展中国的金融风险因素在不断地积累建立一套有效银行监管制度已迫在眉睫一、传统银行业监管方式的缺陷传统的银行监管一直围绕着两个出发点展开一是制定各项强制性标准和合规要求要求金融机构的各项指标不得低于或高于规定值；二是构筑公共安全网提供隐性或公开的金融机构破产保护以保护债权人、尤其是个人储户的利益这种传统的银行业监管方式确实在一定程度上减弱了金融机构的经营风险保护了存款人的利益但随着银行业经营环境及其自身的不断发展变化这种方式逐渐显露出它的缺陷90年代以来银行业亏损倒闭的事件频频发生如巴林银行、里昂信贷、大和银行、住友银行等先后陷入经营困境造成巨额损失这进一步说明了现在的金融环境下传统的监管方式已是难以适从面临着巨大挑战1金融自由化侵蚀了传统监管方式的基础历史地看监管者为防范风险而进行的监管活动与国际银行界为开拓市场而进行的金融创新常常表现为不断推进的动态博奕过程如果说60年代和70年代的金融管制与金融创新基本上处于一种“猫鼠追逐”的状况那么进入80年代西方掀起金融自由化浪潮许多国家放松了对银行业的管制由此使得金融业务大量交叉渗透表外业务的增长异常迅速其中金融衍生工具的迅猛发展也成为金融自由化过程中最重要的内容虽然金融自由化和金融危机间并无直接的关系但许多银行体系却随着自由化经历了严重的问题特别是没有健全严密的内控体系和审慎的监管体系致使不断发展的银行业中所蕴含的风险迅速增加如金融衍生工具刺激了越来越多的国际银行从事投机交易金融衍生工具也就由避免风险的金融工具变成了最危险的金融工具“虚拟经济”的不断膨胀已越来超脱离实际经济运行并使得银行业传统的监管方式日益捉襟见肘2银行兼并浪潮向传统的监管方式提出了新的挑战90年代以来国际银行业并购事件层出不穷形成席卷全球的银行兼并浪潮银行业的兼并风潮向传统的监管方式提出了新的挑战首先银行业的兼并加强了银行业的集中程度银行业的集中一方面可以提高抗风险能力另一方面也容易因风险管理不当而积重难返西方金融界有一种说法；“太大了以致不能破产”超级银行、巨型银行出现问题甚至是倒闭对金融体系、甚至于整个社会经济意味着灾难性的打击1986年美国大陆伊利诺斯银行和1995年巴林银行的危机都曾引起国际金融界的巨大恐慌因此如何加强对越来越多的超级银行、巨型银行的监管是国际银行监管所面临的一个新课题其次银行业的兼并风潮使全球金融市场的竞争逐步进入垄断竞争时代因此防止超级垄断、维护平等竞争秩序、防止金融风险在恶性竞争中累积就成为监管当局最为迫切的任务之一第三银行业的兼并在推动银行规模扩大的同时也逐渐冲淡了银行业与证券、保险等行业的界限新兴的超级银行业务品种繁多业务区域遍布全球这无疑加大了国际银行监管的难度使各项监管措施更加难以及时、准确、有效地实施3.全球银行业的国际化对稳健的银行监管提出了新的要求银行国际化在给国际金融市场带来空前繁荣的同时也带来了巨大的潜在风险据国际清算银行1996年的统计在银行业为主导的外汇交易市场上日交易规模估计可达12万亿美元几乎为1989年的两倍；许多商业银行进行大量风险极高的OTC交易到1995年3月底合约总额达41万亿美元由于国际银行间的业务往来空前增加风险的累积、扩散十分迅捷在全球支付与清算系统中一旦某家银行出现问题不能按时清算必然会造成全球性的连锁反应4转型经济和新兴市场的发展要求调整国际银行业的监管转型经济和新兴市场的发展使得这些国家的银行业获得了新的发展空间在世界经济一体化浪潮的推动下一方面发达国家的银行业在转型和新兴市场的发展潜力和盈利机会的吸引下开始向这些地区扩张；与此同时发展中国家也纷纷加快金融改革步伐如推进本币自由兑换、开放金融市场、放松外资银行进入管制和国际资本流动管制并在国外广泛设立分支机构这就使得转型经济和新兴市场在国际银行业中的重要性不断趋于上升但是在传统的国际银行业监管原则的制定中考虑转型经济和新兴市场方面十分有限这就使得原来的监管原则对于新兴市场和转型经济来说显得有些隔靴搔痒二、有效银行监管制度的核心内容“如何适应新的变化情况来建立一套有效的监管制度”、“如何提高监管当局反金融危机的能力”是各国监管当局在不断思考和不断控制的问题巴塞尔委员会1997年推出的“核心原则”和新近公布的“新资本协议框架”正是这样一种努力所取得的成果这些成果表明一套有效的银行监管机制具备这样一些因素1进行全面的风险管理1988年“巴塞尔协议”起草时由于银行业仍侧重于传统的银行业职能信用风险被视为最重要的风险要素但是随着国际金融市场的蓬勃发展和银行业国际化趋势的增强仅仅管理信用风险也就难以满足有效监管的要求了对信用风险、市场风险、国家和转移风险、利率风险、流动性风除、操作风除、法律风险、信誉风险等各种风险实施全面风险管理成为银行业监管的一个重要趋势在各个局部风险的管理方面巴塞尔委员会的探索也是富有代表性的巴塞尔委员会发布的“银行业有效监管核心原则”和“新资本协议框架”更使防范银行业风硷的视野大大拓宽金融机构自身也正在努力提高资本充足率的同时认真考虑如何控制交易风除可以说银行业已经进入了一个全面的风险管理时期2加强银行内部风险控制90年中期“巴林风暴”和“大和风波”使国际金融界大为震惊对于这两个风险案例人们的一个共识是巴林银行倒闭和大和银行巨额亏损的根源在于内部控制系统不完善这同时也说明商业银行内部监管是银行风险的基础和关键所在离开商业银行完善的内部控制和风险监督外部监管的有效性是难以得到保证的因此在强化中央银行外部风险监管的同时需要商业银行加强其内部风险管理系统和市场监督新西兰储备银行于1996年1月起推行新的监管制度提出央行虽然有责任保护银行体系但是当银行出现问题时中央银行不再出面挽救并希望商业银行完善其内部控制制度这项改革旨在完善商业银行在存款保险和央行挽救下产生的道德风险危机问题避免银行过度冒险刺激银行加强控制经营风险、提高董事会的管理质量德意志银行为加强内部监督控制实行全员控制和全员监督即有专业控制又有地区和部门控制职责明确责任到人已形成一套较为科学和完整的内部管理体系英国的巴克莱银行努力准确衡量经营风险并对风险定价在放款时还对信贷风险设立特殊的准备金3改善信息披露制度引入市场约束准确、及时、充分地获取和处理各种信息是对银行业实施有效监管的一个基本前提因此完善信息披露制度也成为对银行业加强监管的一个重要的趋势巴塞尔委员会新近推迟的“新资本框架协议”对银行的资本结构、风险状况、资本充足状况等关键信息的披露提出了具体的要求新框架充分肯定了是具有迫使银行有效而合理的分配资金和控制风险的作用稳健的、经营良好的银行可以以更为有利的价格和条件从投资者、债权人、存款及其他交易对手那里获得资金；而风险程度高的银行在市场中则处于不利地位它们必须支付更高的风险溢价、提供额外的担保或采取其他安全措施于是这种市场惩罚机制可以促使银行保持充足的资本水平支持监管当局更有效地工作为了确保市场约束的有效实施必然要求建立银行信息披露制度新资本协议框架中所要求的信息披露的潜在参照标准是美国的银行信息披露要求如大型银行要求按季度披露范围广泛的风险信息4建立起银行监管的国际合作机制随着银行业的国际化金融风险在国家之间相互转移、扩散的趋势不断增强加强银行业监管的国际合作变得日益重要和迫切全球性统一监管成为大势所趋在全球性统一监管的进程中巴塞尔委员会、国际货币基金组织等国际机构发挥了重要作用目前国际银行监管的双边合作尽管少些双边信息沟通的主要形式是监管当局之间的非正式交流但由于非常及时和灵活同样起到了沟通信息的作用在处理银行危机时尤其如此概括地说有效银行监管的核心内容包括全面风险管理、外部监管、内部控制以及市场约束四大支柱且这四大支柱是紧密联系在一起的三、有效银行监管机制中监管主体的选择一些国家负责研究金融体制改革和银行立法的官方组织几乎都提出了应该由谁来履行银行业监管职能的问题对于转轨的中国来讲认真、谨慎地思考这一问题显得尤为重要因此银行业监管的这种制度结构和决策过程涉及许多利益并从根本上决定着银行业监管的效果综观世界各国银行业监管主体有由中央银行负责的有由财政部门负责的有由政府设立专门的银行监管机构负责的和由中央银行联合其他银行业监管机构共同负责的形式不一而足（具体见表1）但近年来面对金融业竞争的激化、经营风险上升和银行业监管难度增加的现实国际上银行业监管主体有了相应的变化一方面原来有些国家多头、重叠的金融主体逐渐趋向单一另一方面许多国家中央银行的监管职能得到不断强化对于中央银行作为主体的监管形式人们不免会有这样的疑问一是中央银行是否应独立承担监管职能；二是央行一身二任是否影响其银行业监管职能的发挥参照各国经验我们可以做这样一番思考首先中央银行是否是作为监管主体的最佳选择从理论和一般意义上讲在现代市场经济条件下银行业监管主体问题主要取决于监管的特点与其他管制政策相比较银行业监管特点在于它的公益性、广泛性和复杂性银行业监管的复杂性又主要体现为其专业性和技术性银行业监管主体问题的这些特点从理论和逻辑上规定了有效的监管制度应当在一个更为特定和一般的制度结构中产生这种特定和一般性的银行业监管制度结构从理论分析和探索的意义上看至少包括以下要点（1）银行业监管主体的充分独立性和自主性；（2）金融监管机构的技术性和专业性；（3）金融监管的分支机构与集中统上述规定性表明只要中央银行具备充分的独立性并且法律赋予其监管金融业的职权那么它就构成金融监管主体或机构的最佳选择这不仅因为金融监管的某些目标与中央银行的货币政策目标直接相关而且还在于中央银行所具备的法律地位、与银行的广泛联系、高度的专业性和技术性、广泛分布的分支机构等“资源条件”使得中央银行最适宜充当金融监管主体的角色它能比其他政府机构更为有效地和低成本地履行金融监管的职责正因为如此在现实中无论是单一的金融监管模式还是多头的金融监管模式中央银行均在金融监管过程中发挥重要作用而且更多的市场经济国家选择了中央银行集中进行的单一金融监管制度模式其次如何处理央行“一身二任”导致的利益冲突当前世界各国的央行一般都担负着制定执行本国货币政策和对本国金融体系进行监管的双重职能在市场经济中当两种职能常发生冲突中央银行一身兼二任会不会影响其监管职能的发挥呢这就是问题之所在中央银行执行监管职能时面临的主要问题是当央行执行以抑制通货膨胀为目的的紧缩政策时如果因此导致其监管下的银行破产这时央行是否应减轻其货币政策力度如美国联邦储备银行在处理圣路易斯银行破产案和日本处理“住友”事件时都面临过这样的问题另一方面以长期历史经验看还未出现过央行由于拯救某些银行破产而向社会投放过多货币以致引起通货膨胀的先例而且假设将来真的发生这样的事态中央银行同样可以通过公开市场操作吸纳过量货币从而消除因此产生的利益冲突事实上金融监管通过严格的风险管理可以为货币政策工具的运用创造条件配合和支持货币政策的操作国外有一种观点认为金融监管是货币政策的种工具存贷比例的监管有利于消除货币供应的倒逼机制增强央行吞吐基础货币的主动权；对清偿力的监管可以为公开市场业务操作奠定基础；对资产流动性监管可以保证存款准备金率的作用力；加强对贷款风险的监管有利于再贴现政策的运用等总之银行监管是一种补救市场失灵和维护银行业体系稳健有效运行并藉以提高资源配置效率及使公共利益不受侵害的制度安排中央银行的性质和职能决定了它负有银行业监管的重要职责在中国中国人民银行无疑是作为银行监管主体最佳选择1995年中国人民银行法也明确了这一点四、中国的现实思考近几年随着中银信托投资公司被接管收购中国农村发展信托投资公司被行政关闭以及广东国际信托投资公司、海南发展银行等的倒闭银行业的有效监管问题在我国也成为令人关注的问题我国旧的银行监管模式总体上是同旧的经济体制和金融体制相适应的因而不能适应市场经济条件下金融机构与金融业务发展对监管的要求目前我国的银行业监管还存在与现实不相适应的环节和方面（1）对银行业监管的目标认识模糊；（2）银行业监管的内容存在盲点；（3）银行业监管手段单一、落后；（4）银行业监督管人员素质不适应形势发展需要面对加入WTO后的冲击为了进一步提高我国银行业监管的协调性和有效性这要求作为行使银行业监管职能的中国人民银行从我国的实际出发借鉴西方发达国家银行业监管实践的成功经验转变监管方式完善监管机制其一逐步实现由信用风险管理向全面风险管理的转变当前我国对银行风险资产以及资本充足率的监管主要是考虑信用风险基本上没有考虑利率风险、操作风险等随着中国利率市场化的推进利率波动更为频繁；银行业务操作的环节不断增加对电脑等的依赖加大同时也相应加大操作风险因此要真实反映银行风险状况就必须考虑利率风险和操作风险这也显示如果不能对利率风险和操作风险进行很好的管理就必须要配置更高水平的资本金其二央行外部风险监管与商业银行内部风险控制的协调为了保证风险监管的有效性人民银行要把督促、检查商业银行是否建立和严格执行完善的内控制度作为风险监管的一个基本的重要环节来抓此外在条件成熟时要建立商业银行的信息披露制度要求商业银行适当披露其财务信息以利于公众了解银行的运作情况提高银行体系的透明度以市场力量来约束商业银行经营行为促使银行稳健经营通过中央银行的外部监管、商业银行的内部控制以及社会力量的公开监督来保证我国银行业防范和化解金融风险的有效性提高银行业抵御风险的整体效能其三建立和健全我国银行业危机的援救和补救处理体系银行业监管中的保护体系包括援救性措施和事后补救措施前者即指央行担当最后援助贷款和抢救行为而事后补救措施的主要形式是存款保险制度它是保护存款人利益、稳定金融体系的最后一道防线我国长期以来银行业监管的目标主要是保证中央银行货币政策的实现随着我国市场经济体制的建立如何保护存款人的利益这一突出问题提到议事日程为此发展存款保险制度是我国银行监管深入发展的必然举措总之近年来中央银行已由过去单纯的合规性稽核监督向以防范金融风险为核心的审慎监管转变我国的银行业监管已经开始走上了系统化、规范化和国际化的轨道但是与国际银行监管水平特别是发达国家银行业监管水平还有一定差距因此必须增强中央银行监管力度建立科学的银行业监管体系为此我国中央银行应积极创造条件提高监管人员素质建立和完善金融机构的信息披露制度、资信评级制度、年检制度、监管程序以及存款保险制度明确中央银行作为最后贷款人的责任年代中期“巴林风暴”和“大和风波”使国际金融界大为震惊对于这两个风险案例人们的一个共识是巴林银行倒闭和大和银行巨额亏损的根源在于内部控制系统不完善这同时也说明商业银行内部监管是银行风险的基础和关键所在离开商业银行完善的内部控制构与金融业务发展对监管的要求目前我国的银行业监管还存在与现实不相适应的环节和方面（1）对银行业监管的目标认识模糊；（2）银行业监管的内容存在盲点；（3）银行业监管手段单一、落后；（4）银行业监督管人员素质不适应形势发展需要面对加入WTO后的冲击为了进一步提高我国银行业监管的协调性和有效性这要求作为行使银行业监管职能的中国人民银行从我国的实际出发借鉴西方发达国家银行业监管实践的成功经验转变监管方式完善监管机制其一逐步实现由信用风险管理向全面风险管理的转变当前我国对银行风险资产以及资本充足率的监管主要是考虑信用风险基本上没有考虑利率风险、操作风险等随着中国利率市场化的推进利率波动更为频繁；银行业务操作的环节不断增加对电脑等的依赖加大同时也相应加大操作风险因此要真实反映银行风险状况就必须考虑利率风险和操作风险这也显示如果不能对利率风险和操作风险进行很好的管理就必须要配置更高水平的资本金其二央行外部风险监管与商业银行内部风险控制的协调为了保证风险监管的有效性人民银行要把督促、检查商业银行是否建立和严格执行完善的内控制度作为风险监管