资强化政府服务职能建立火灾补偿机制料.doc

强化政府服务职能，建立火灾补偿机制促进消防工作社会化和保险事业的持续发展重庆市政府副秘书长沐华平在2005消防与保险论坛上的发言（2005年5月27日）尊敬的各位领导，各位嘉宾，同志们，朋友们：非常高兴能有机会参加这次论坛，与大家一起共同探讨消防与保险的改革和发展问题。随着我国社会主义市场经济体制的逐渐完善，政府将更加突出社会管理和公共服务职能，在科学发展观指导下，如何围绕建设小康社会、构建和谐社会的目标，推动政府与企业、社会联动，共同发挥社会保障作用，是一个新的课题和挑战。下面，我就重庆市在建设服务型政府过程中，推进消防与保险合作方面的认识和实践作简要介绍，敬请各位指正。一、强化政府公共服务职能，推进政府与社会互动，提高社会公共保障能力（一）转变观念，树立公共服务型政府有限责任观党的十六届三中全会明确指出：要完善政府社会管理和公共服务职能，为全面建设小康社会提供强有力的保障。改革开放25年的实践证明，我国改革开放的每一步进展都有赖于政府的改革进程。面对世界经济全球化的大趋势，要全面建设小康社会、构建社会主义和谐社会，就必须推进政府职能向公共服务型政府转变。当代政府是公共型政府、服务型政府、责任型政府，同时也是有限责任政府。这种有限责任体现为政府承担与有限权利相对应的职责和任务。然而，由于我国社会保障体系还不够完善，民事纠纷调解机制还有待健全，公众对政府职责认识不清，一旦发生重大灾害事故，便自然地希望政府承担其全部或大部分的损失补偿。例如，在2004年我市石柱县“925”特大交通事故中，由于经营者无赔偿能力，高达658万元的赔付金几乎全部由政府负担，保险公司仅赔付16.6万元，占整个赔付的4%；我市江北区“829”小王汽修厂重大火灾，造成3人死亡，但经营者无力承担赔偿责任，近20万元的灾后赔偿全部由政府承担。公众对政府的责任无限依赖，可能导致政府赔付规模过大、财政赤字过高，影响社会经济的正常运行。（二）转变职能，树立公共服务社会化的发展观在当代市场经济条件下，围绕建立公共服务型政府的目标，政府必须全面履行经济调节、市场监管、社会管理与公共服务四大基本职能，并将社会管理职能与公共服务职能相协调，引入非公有资本进入公共服务领域，打破单一国有资本对公共服务领域的垄断，实现由政府“单中心治理”模式向政府与社会合作伙伴关系的“多中心治理”模式转型，实现公共服务的市场化和社会化，实现政府职能与管理手段的战略性调整和转变，防止政府角色越位和错位。同时，政府也要做到角色到位，充分履行公共职能、社会风险管理职能，面对风险，分析风险，化解风险，为公众提供安全的公共环境，构建以人为本的和谐社会。二、合理分散社会风险，保证社会经济发展，实现风险调控向公共化、社会化的转变根据有关学者调查，随着社会经济的不断发展，人均gdp达到1000美元以上，城市的经济风险和公共安全风险剧增，各类事故也会频频发生。据统计，我国已经连续多年gdp保持平均年增长率在8%以上，但每年各类安全事故所造成的直接和间接经济损失却接近2000亿元，占gdp的2%以上，夺去了20万人的宝贵生命。重庆市是我国最年轻的直辖市，幅员面积8.24万平方公里，人口3100余万，其中农村人口的比重达到80%;大城市与大农村并存，大工业与大农业并存，经济社会的二元特征十分明显，地区经济发展极不平衡，城乡差别很大，直辖之初有近一半是国家或省级贫困县，贫困人口占总人口的43%。2004年一、二、三产业比重为144442，三次产业结构不尽合理，第三产业发展相对薄弱。虽然2004年重庆人均gdp已超过1000美元，但与北京、上海、天津3个直辖市的经济发展水平相比，差距仍然很大，抗御风险的能力较低，各类安全事故多发，经济损失较大，被确定为全国8个安全生产重点监控地区之一。2003年我市开县“1223”井喷事故造成了243人死亡，直接经济损失6432万元，4240户受灾；2004年我市江北区“416”天源化工总厂氯气泄漏爆炸事故造成9人死亡，15万人疏散。从火灾情况看，2004年我市发生火灾7391起，死63人，伤97人，烧毁建筑45197平方米，直接财产损失1602万元，与2003年相比，火灾起数、死亡人数、烧毁建筑和直接财产损失分别上升6%、8.6%、39.1%和5.9%，伤人下降1%。面对经济迅速发展与社会进步相对迟缓的矛盾，我们迫切感到，切实履行社会管理职能和公共服务职能，确保社会稳定和谐，是政府今后一段时期最为重要的职责之一。如何保证公民的公共安全，有效掌控和化解风险，是政府亟待研究的一个课题。火灾事故突发性强、发生频率高、危害大，长期以来，作为政府职能部门的公安消防机构在做好防灾减灾工作中，起到了主导作用。但是，大量的火灾事故给国家和人民带来了巨大的经济损失，降低火灾损失、得到灾后补偿，成为灾民的迫切愿望。因此，消防与保险在防灾防损和转嫁火灾风险方面的作用就凸显出来。推进消防与保险的合作，建立火灾补偿机制，确保火灾事故给第三方造成的经济损失或人员伤亡及时得到必要的经济补偿，成为适应当前经济发展和安全形势的迫切需要。（一）推行火灾公众责任险是分散社会风险，保证社会经济灾后恢复的要求随着我国法律的逐步完善和公民索赔意识的日益增强，火灾事故的灾后赔偿也呈增长趋势。例如重庆开县“1223”井喷事故中，中国石油公司共支付责任赔款3300多万元；吉林中百商厦“215”火灾，中百商厦支付责任赔款432万元。如果每一次责任事故的风险都由企业自身完全承担，大数额的灾后赔偿就必然影响正常的生产经营秩序，甚至导致企业彻底破产。因此，实现消防与保险的密切配合，通过火灾补偿机制的建立，开展火灾责任保险，就可以分散和转移生产经营活动中的各种火灾责任风险，有效地保障社会再生产的顺利进行。例如重庆中天酒店和万豪酒店投保了公众责任险附加火灾爆炸险，在火灾后分别得到了100多万元的赔付，迅速恢复了经营。（二）推行火灾公众责任险是促进安全生产，保证社会经济安全运行的要求通过消防部门和保险公司的防灾检查，运用保险费率和赔偿额度与企业火灾风险状况挂钩等经济杠杆，实行保险公司安全评估和防灾防损检查等风险管理措施，能够增强企业的风险意识和安全生产意识，促进企业主动采取措施改善安全条件，从而减少和降低事故发生频率，有利于保障社会经济的安全运行。（三）推行火灾公众责任险是促进科技进步，推动社会经济发展的要求社会的进步离不开新产品、新技术的开发，但是技术成果的应用本身也会存在一定的风险。通过火灾责任保险，建立火灾补偿机制，以很小一部分的保费规避新产品、新技术开发中的部分火灾事故责任风险，免除企业的后顾之忧，保证企业将更大的人力和物力投入到技术创新中，从而推动社会经济的发展。三、探索风险控制新思路，建立火灾补偿机制，实现火灾公众责任保险的突破直辖八年来，重庆市虽未发生群死群伤恶性火灾事故，但是城市基础条件差、高层建筑多、化工企业多、历史遗留问题多，消防基础设施薄弱，导致火灾事故发生频繁。为保护人民的生命和财产安全，重庆市人民政府着力打造服务型政府，一直在积极探索社会火灾风险控制的新思路，尝试开展火灾责任保险，建立公助、互助、自助相结合社会安全新机制。（一）转变政府职能，打造服务型政府，推动公众责任保险试点2003年，重庆市人民政府出台了关于建设服务型政府的工作意见，提出“一年重点突破，三年基本到位，五年规范完善”的总体目标，将政府职能逐步转到经济调节、市场监管、社会管理和公共服务上来，形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制。在推动火灾补偿机制建立方面，2003年，根据公安消防队站建设探索消防与保险互动的新思路，市政府决定建立火灾事故补偿机制，开展火灾公众责任保险，选择一两家信誉优良、商业运作手段较强的保险公司在公共娱乐场所较多、条件较好的区县进行试点，经过充分的调研和探索性的经营，取得成功经验后在全市推广。今年，市政府正式将火灾公众责任保险试点工作纳入了2005年全市安全生产工作要点，提出以中国保监会、国家安监局分别将我市列为全国火灾公众责任保险试点城市和安全生产与保险业互动试点省市为契机，大力推进机动车辆第三者责任险、交通运输承运人责任险、煤矿雇主责任险和火灾公众责任险等责任保险，实现保险业与安全生产良性互动共同发展，用23年时间，逐步建立具有重庆特色的完备的责任保险体系，有效化解事故风险。（二）广泛调查研究，部门密切配合，实施稳步推进工作策略市公安消防局与作为火灾公众责任保险试点单位的太平洋财产保险股份有限公司重庆分公司组成了火灾公众责任保险试点工作领导小组，进行了大量的基础工作。一是广泛开展调研。采取召开座谈会和发放问卷调查相结合的形式，选择部分有代表性的单位，对开办火灾公众责任保险必要性等问题进行了调查，有97%的被调查单位愿意以保险的形式对灾害事故发生后进行补偿，93%的被调查单位愿意购买火灾公众责任保险，并提出了大量的建议。同时，通过走访了解机动车强制保险的具体运作情况，采用函调和实地考察全国火灾公众责任险试点城市的方式获得了大量的第一手资料。二是在调研资料的基础上，草拟了重庆市火灾公众责任保险办法，包括保险范围、保险办理、保险评估、保险费率、保险费收取方式、消防基金的建立及灾后理赔等内容，并重新拟制了符合重庆实际情况的火灾公众责任险条款。三是消防部门与保险公司通过共同印制消防宣传明信片、市民手册，向单位赠送消防安全管理书籍、音像制品，联合开展防灾检查等方式，增强公民的消防安全意识和保险意识。在2004年重庆市国民消防安全素质调查报告中显示，有92.7%的居民认为公共场所应该购买火灾公众责任险。重庆市保监局在中国保监会的指导和部署下，紧紧抓住重庆作为“火灾公众责任险试点城市”这一契机，树立“不求大不求全，但求迈开步”的基本思想，按照“公司推广自愿，客户投保自愿”的原则，督导试点保险公司确定试点范围和客户单位，指导并参加保险公司的防灾防损和现场查勘工作，提供了有力的政策指导和服务。（三）逐步探索，企业积极参与，工作卓有成效在政府的大力引导和各部门的密切配合下，试点保险公司为积极推动火灾公众责任险业务开展，做了大量卓有成效的工作。一方面，积极调动人员，发挥网点优势，对人员密集、火灾风险较大的公共营业场所进行筛选，确定了酒店、商场、歌舞娱乐场所、汽车修理厂等突破点，在充分尊重客户意愿的基础上，以签订公众责任保险附加火灾和爆炸责任条款的保险单为过渡，了解客户的心理、接受程度和要求，为单独签订以“公众营业场所火灾责任保险”的主险打下坚实的基础。另一方面，充分体现保险服务，开展了扎实的风险评估和防灾防损检查。保险公司依靠自身技术力量，借助总公司“两核中心”和重庆市工程师协会的支持，对承保单位投保前的建筑、设施、人员流量、制度和公安部61号令落实方面进行了详细的安全性能实地评估，承保后进行了防灾防损检查并提出了整改意见，确保保险标的的安全。经过政府及有关部门的推动和保险公司的不懈努力，重庆市建立火灾事故补偿机制工作取得了突破性进展，跨出了实质性的一步。中国太平洋财产保险股份有限公司重庆分公司在承保了5个单位“公众责任险”附加火灾爆炸险的基础上，2004年底和2005年初，以“公众营业场所火灾责任保险”为主险分别承保了重庆台庆房地产综合开发有限公司银河璇宫娱乐分公司（台资）和重庆世纪中豪影视文化传播有限公司钻石王朝夜总会的火灾公众责任，其中银河璇宫保单实现了重庆保险历史上专门针对火灾公众责任险保单的零的突破。四、倡导消防与保险互动机制，促进消防工作社会化和保险事业的持续发展在建立火灾补偿机制，推进火灾公众责任保险试点的过程中，虽然我们取得了实质性的进展，获得了宝贵的经验，但是由于公众法律意识和索赔意识不高、舆论宣传不足、专业技术人才的匮乏，建立火灾补偿机制仍举步维艰，火灾公众责任保险存在着保险面窄、保费收入低、经营风险大等问题。为此，我们希望：（一）寻求法律支撑，推广强制性火灾保险和公众责任保险在实践过程中发现，火灾公众责任保险的风险损失程度大，与社会公众利益关系密切，通过市场手段推广难以全面覆盖风险，这些特点均符合强制性保险的要求，而且保险责任范围专一、费率水平不高，不会过多地增加企业负担，从国际惯例来看可以通过立法予以强制。在建设法制社会的要求下，政府必须依法行政，仅依据1995年10月由公安部下发的消防改革与发展纲要这一部门文件开展强制性火灾公众责任险，缺乏法律的强制力。建议为保护社会公众的利益，尽快修改中华人民共和国消防法和中华人民共和国保险法等法律，将强制性火灾公众责任险作为修改条款纳入。在以上两法还没修改的情况下，也可以通过地方立法的形式强制实施，但由于上位法未修改，仍有很大难度。（二）强化政府职能，继续支持火灾公众责任险的发展政府将从构建和谐社会的全局出发，贯彻“自助先于公助”的原则，以自保公助公共服务模式、自我积累公共服务模式为基本依据，将政府公共服务作为一种自助之外的补助形式，增强社会公众的消防意识和保险意识，对重大火灾事故和火灾公众责任保险向社会公众进行舆论引导。充分发挥经济调控的职能作用，协调政府各部门，用“有形的手”综合利用各种手段，采取行业自律、部分行政强制等形式引导行业、团体、企业参加火灾责任险，调动投保的自觉性。（三）加强评估培训，促进我国保险行业健康发展wto对国内金融业的保护期即将结束，国外商业保险将对我国保险市