中国土地制度概况

21第1章 土地制度的一般与我国城市土地制度概况第1章 土地制度的一般与我国城市土地制度概况1.1 土地制度的一般土地制度是一个经济社会的基本经济制度。从较为广泛的意义上来说，它是一定社会历史条件下的土地经济运行中的各种经济规则和经济关系的总和。研究所指的土地制度，包括土地所有制度、土地使用制度、土地管理制度等几个方面的主要内容。1.1.1 土地所有制及其发展趋势所谓土地所有制，是指一定社会历史条件下人们拥有土地的经济形式。通常，它需要通过国家法律的确认并受到保护。土地所有制是土地制度的核心和基础。一般而言，土地所有制作为社会生产关系的基本组成部分，是由社会生产方式所决定的。而社会生产方式归根到底又是由社会生产力的发展水平决定的。因此，历史地看，土地所有制的发展，最终是由社会生产力的发展状况决定的。当然，在每个具体的历史时期，土地所有制的具体形式还要受到社会制度、政治经济体制、历史传统与习俗、要素禀赋状况、技术发展水平等多方面因素的影响，因其不同而不同。现阶段，从世界范围内看，土地所有制的形式是多种多样的。即使是社会制度相同的国家，土地所有制的具体形式也是有差别的。对此，有的学者经过比较、综合，认为当今世界上的土地所有制形式主要有14种 柴强各国（地区）土地制度与政策北京：北京经济学院出版社，1993，110。作者认为，主要的土地所有制形式有：全民与国家所有、国家与中央政府所有、国家与各级政府所有、各级政府分别所有、国王与国家所有、土地上级所有权归国家所有、合作组织集体所有、公共事业部门或团体所有、部落（或氏族、村社、宗族）所有、数人合有、数人共有、股份公司式所有、区分所有建筑物持分所有土地、个人所有等。，并对这些不同的土地所有制形式的公私程度进行了比较排列，如图1.1 柴强各国（地区）土地制度与政策北京：北京经济学院出版社，1993，18所示。土地所有制形式的多样性使我们看到，实际上土地所有制并不是可以简单地理解为私有制和公有制两种，而是在公有和私有之间存在着一系列形式。在一个国家或一个经济社会中，往往同时存在几种土地所有权形式。例如，在我国，农村土地的集体所有制与城市土地国家所有制，就是两种公有程度不同的所有制形式。图1.1 各种土地所有制形式的公私程度注：1表示土地的全人类所有共产主义所有；2表示土地的全民所有；3表示土地的国家所有；4表示土地的公共部门所有；5表示土地的合作集体所有；6表示土地的部落、氏族所有；7表示仅限于自用的私有；8表示有一定支配权的土地私有；X表示绝对的无任何约束的土地个人所有。对于土地所有制形式之间的比较分析，究竟是公有程度高好，还是私有程度高更有效率，其实是一个争议很大的问题。对此，不妨看一下资本主义国家土地所有制的发展趋势，从中或许可以得到一些感受和启示。1趋势之一：对土地私有的限制过去，可能认为土地私有意味着私人可以对其占有土地进行任意的使用、处分等。但事实上，如果略加深入地比较和分析资本主义各国土地所有制的形式及其发展，就不难发现这样一个引人思考的现象：随着社会经济的发展，当今即使在“私有财产神圣不可侵犯”的资本主义国家，土地私有权也受到政府越来越多的限制、干预和管理。这些政府的干预和管理，归纳起来，大致有两个方面：一是对土地拥有、土地市场交易行为的限制和管理。对土地拥有的限制和管理，主要体现在土地私有权的取得、禁止私有的土地、私有土地的面积、对私有土地的征收等方面。对土地市场交易行为的限制和管理，则主要体现在交易土地种类的限制、土地交易的价格管理与分配调节方面。二是对私有土地使用的限制、干预和管理。主要体现在土地产业用途、土地整理、禁止闲置以及建筑规划控制（高度、容积率、覆盖率、与环境和谐度等）等方面。私有土地的这两个方面的限制，实际上体现着现代社会经济发展的必然要求：其一，土地的稀缺引致的分配不公，受到公众、社会和政府越来越多的重视。这是因为，这种不公如果不加以限制，反过来也会限制土地资源配置的效率。其二，土地私有分割与土地利用空间联系之间的矛盾日益突出，社会经济的发展要求土地利用摆脱私有权的局部性和狭隘性，提倡土地利用的整体性和系统性。这从经济学意义上可以将其归结为是要素私有权与要素利用外部性之间的矛盾，而这种矛盾，仅仅依靠市场机制是难以协调的，往往需要政府进行有效的规制。2趋势之二：对土地公有和私有比例的调节成为一种政策杠杆即使在土地所有制以土地私有制为主体的国家或地区，也并不排斥公有土地的存在。而且，从当今世界范围内来看，也并不存在全部土地都归私人所有的国家或地区。资本主义国家在其历史发展过程中，往往会根据社会经济发展的具体需要（这实质上是一个很好的社会选择案例），调节公有土地与私有土地之间的比例关系。因此，土地公私之间的比例调节，本身也就成为一种调节土地利用的杠杆。对此，伊利和莫尔豪斯是这样描述的：“每逢土地的迅速开发似乎有必要的时候，我们就把这件事交给个别私人去办。另一方面，每当土地似乎有不给私人使用的必要时，我们就像在某些情况那样，把它收归公有。” 伊利，莫尔豪斯土地经济学原理北京：商务印书馆，1992，162以美国为例，据有关资料显示，20世纪80年代，美国全国土地中，59%为私人所有，39%为公有（联邦政府32%，州及地方政府7%），另有2%为印第安人保留地。 柴强各国（地区）土地制度与政策北京：北京经济学院出版社，1993，212000年左右，美国土地所有制比例为，51%为私人所有，47%为公有，2%为印第安人保留地。 王怀坤形散而神不散美国土地制度考察与借鉴国土资源报，2001年2月9日第3版。这可以大体说明美国公有土地比重的上升趋势。1.1.2 土地使用制度土地使用制度是对土地使用的程序、条件和形式的规定，是土地制度的另一重要组成部分。在土地制度中，土地所有制决定着土地使用制。在每一个社会历史形态中，都存在着与土地所有制相适应的土地使用制及其具体形式。土地使用制不仅是土地所有制的反映和体现，同时也是实现和巩固土地所有制的一种形式和手段。任何一个社会，只要存在土地所有权，土地使用就必须遵循一定的规则。在土地所有权与土地使用权分离的情况下，土地所有者和使用者都要按照一定的规范（程序、条件和形式）来确定双方的权利和义务。而通常情况下，土地所有者和土地使用者之间的这种经济行为要受到国家政权的干预、调节和必要的限制，不仅资本主义国家如此，社会主义国家更是如此。作为对土地所有制的实现和巩固，土地使用制有其相对独立性。某种意义上讲，在一个特定的社会发展阶段，因为土地使用制直接规定土地的使用规则、方法和机制，所以更具重要意义。1.1.3 土地管理制度土地管理制度是国家政府对土地资源在宏观上进行管理、监督和调控的制度、机构和手段的综合。由于土地资源的特殊的社会经济性质，几乎任何一个国家的政府，无论在何种所有制条件下，都会以社会代表的身份，对土地资源在宏观上进行管理、监督和调控。土地管理的基本目的在于：维护已经确定的土地所有制和土地使用制，尽可能保证土地资源的合理有效的利用。实施土地管理的手段主要有立法手段、行政手段、经济手段、计划和规划手段、政策手段等。土地管理机构的设置，不同国家根据自己的情况，选择了不同的模式，归纳起来，可以分为两大类：一类是分类分级管理模式，例如美国、加拿大；另一类是垂直统一管理模式，例如日本。我国的模式，应当说两种模式兼而有之。1.2 我国城市土地制度的概况1.2.1 我国城市土地的国家所有制我国宪法规定，城市土地属于国家所有。由社会主义国家代表全体人民拥有所有的城市土地。因此，我国城市土地所有制具有三个基本特征：第一，城市土地所有权主体的唯一性。根据宪法以及有关法律的规定，国家是城市土地所有权的唯一主体。第二，城市土地所有权行使的统一性。根据宪法及有关法律的规定，城市土地所有权只能由国家（中央政府）统一行使，非经国家授权，任何单位或个人都无权行使城市土地使用权。在城市土地所有权行使的统一性的前提下，按照有关法规，中央政府可以授权各级地方政府在一定范围和程度上行使城市土地所有权。第三，城市土地所有权与使用权的可分性。根据我国宪法和其他有关法规的规定，国家作为城市土地所有权的唯一主体以及城市土地所有权行使的统一主体，并不等于国家直接占有和支配所有的城市土地。国家在享有城市土地最终所有权的前提下，可以将城市土地所有权的权能中的某几项派生而形成的城市土地使用权交给具体的用地者行使。这种可分的形式，并不意味着国家放弃城市土地的所有权，而是国家行使城市土地所有权的一种有效形式。我国的城市土地国家所有制，从理论上讲，是具有优越性的：一方面，它有利于体现社会分配公平的原则。随着人类社会的发展，土地资源的不可再生性、稀缺性，相对于社会需求的广泛性之间的矛盾越来越突出。在这种情况下，土地私有表现出越来越多的弊端，极有可能造成分配的严重不公和土地供应的僵化。相比之下，土地国有制显得更为合理；另一方面，如前已述，在土地利用方面，它也可以有效避免土地整体利用与土地私人所有之间的矛盾和冲突，使得土地的利用更能符合社会经济发展的需要、更能体现公众的意志，从而有利于促进土地资源的合理配置。但是，从现实来看，所有权制度的优越性并不等同于土地制度的全部，也并不一定会体现为现实的优越性。众所周知，城市土地国家所有权本质上是一种公共财产权，土地资产是一种国有资产，与其他国有资产一样，也必然面临“所有权主体”如何体现以及如何提高资产运作效率的难题。而解决问题的关键，对于城市土地而言，就在于城市土地使用制度的完善与否。如果城市土地使用制度存在缺陷，不能适应社会主义市场经济的发展需要，就必然会影响、抑制城市土地所有制优越性的充分发挥。1.2.2 我国城市土地使用制度的历史与改革现状我国城市土地使用制度改革的性质，属于社会主义土地制度的自我完善与发展。城市土地使用制度改革的目的，绝不是要改变城市土地的国有性质，而是要结合社会主义市场经济发展的需要，消除传统城市土地使用制度的种种弊端，建立起一套既有利于巩固和维护城市土地国有制、又有利于社会经济发展的新型的城市土地使用制度。1改革以前的城市土地使用制度新中国刚成立的一段时间内，国家对城市土地曾实行有偿使用，无论是全民所有制用地单位，还是集体所有制用地单位，都必须向国家缴纳租金。但是，由于1954年以后，我国建立了高度集中统一的计划管理模式，国有企业在财政体制上实行了统收统支，所以，土地有偿使用制也相应地被取消。1954年2月24日，财政习字第15号文件明确规定，“国营企业经市人民政府批准占用的土地，不论是拨给公产或出资购买，均应作为该企业的资产，不必再向政府缴纳租金或使用费；机关、部队、学校经政府批准占用的土地，亦不缴纳租金或使用费”。对此，当时的政务院在其批复中是这样解释的：“国营企业、国家机关、团体、学校、军队使用的国有土地不再征收租金。因为，收取使用费或租金，并非真正增加国家收入，而是不必要地提高企业的生产成本和扩大国家预算，并将增加不少事务手续。”从此，全民所有制单位用地一律采取无偿划拨的方式。尽管集体用地单位和个人用地仍收取使用费，但因数额较低，基本上也是无偿的。直至改革开放以前，我国城市土地的使用基本上沿用这种单一的无偿划拨方式。城市土地的无偿行政划拨是指由用地单位提出用地申请，经县级以上人民政府依法批准，在用地单位缴纳土地补偿费、劳动力安置费等费用之后，将该幅土地无偿交付其使用的行为。这一制度的特征是：（1）划拨手段的行政性。土地的划拨首先必须经县级以上人民政府批准，再由同级土地管理部门负责实施。（2）使用的无限期性。以划拨方式取得的土地，除法律、法规另有规定外，没有使用期限。（3）土地使用的无偿性。使用划拨土地的单位既不用缴纳租金，也不承担税赋。（4）土地使用权的无流动性。土地经划拨使用后，土地的所有权与使用权发生分离，但土地使用权禁止买卖和流转，也就是说，禁止土地使用权的交易行为。从程序上看，城市土地划拨程序主要包括这样几个环节：（1）申请。用地单位持经批准的设计任务书或初步设计、年度基建计划等有关文件，向拟划拨土地所在的县级以上人民政府土地管理部门提出建设用地申请。（2）审核。由县级以上人民政府土地管理部门在收到用地申请之后，对建设用地进行审核，划定用地范围，组织商定用地补偿、劳动力安置或者拆迁安置方案。（3）批准。由县级以上人民政府土地管理部门按规定权限报县级以上人民政府批准。经批准后，由县级以上人民政府发给用地批准书。（4）划拨。由用地所在的县级以上人民政府土地管理部门根据批准用地文件所确定的用地面积和范围，到实地划拨用地。（5）登记。项目完工后，由县级以上人民政府土地管理部门核查实际用地，经认可后办理土地登记手续，核发国有土地使用证。从以上内容来看，城市土地划拨的无偿主要体现在土地所有权收益方面，但并不是完全没有成本，即土地使用者无须向土地所有者国家支付土地使用代价，但必须支付有关的成本费用（主要包括补偿费、安置费、拆迁费等）。所有权收益本质上是地租，与用地成本不同，两者不可以混淆。对于这一点，直至今日，在实际工作中仍有不少人是认识不清的。显而易见，直接造成城市土地划拨使用的一个观点就是，国有企事业单位的收支都是由国家统一管理的，是国家财政收支的一部分，在这种情况下，即使向其征收土地使用租金，也“并非真正增加国家收入”，反而增加不必要的环节和手续。这种观点显然带有当时浓重的计划色彩。从理论上讲，土地的无偿划拨使用，使得土地收益得不到显化。土地收益尽管客观存在，但它被包含在企业的总收益中，并没有相对独立的表现形式。在计划经济条件下，国有企事业单位被看作是国家整个“大生产企业”中的一个部分或组成单位，没有独立的经济利益，其全部收支均由国家统一支配。土地的所有者是国家，企业对土地的开发利用投资也被列入国家的投资计划，属于国家投资计划的一部分，投资者也是国家，自然土地收益的享有者只能是国家。加上企业资产本身属于国有资产，企业的总收益属于国家，从产权方面看，并没有其他的产权主体，所以土地收益也就被包含在企业的总收益中，统归国家所有。然而，实践证明，这种土地无偿使用制度对于土地资源配置是不利的。从形成划拨使用的初衷来看，抹杀国家与企业之间、企业与企业之间的利益差异本身就是不现实的。2城市土地有偿使用制度的建立党的十一届三中全会以后，随着经济体制改革的不断深化，城市土地行政划拨使用制度的弊端日益暴露：（1）国家所有权虚化。由于城市土地的无限期使用，用地者成为真正的“土地所有者”，本该归国家所有的所有权收益，被用地者无偿占有。（2）土地资源配置效率低下。土地的无偿、无限期、无流动性使用，使得城市土地资源短缺和浪费现象并存，严重影响了土地资源的配置效率，城市土地利用呈粗放扩张形态。（3）高估企业经营效益。土地使用的无偿性，使得尽管土地的使用效益是客观存在的，但土地使用权并不被计入成本，大大降低了生产经营的账面成本，从而“夸大”了企业的经营效益，同时也造成企业间的不公平。（4）抑制了市场价值规律作用的发挥。用地的无偿性和无流动性，使得土地资源的稀缺性无法通过市场价值规律的作用表现出来，从而无法达到“地尽其力”的资源配置目的，并造成市场体系和价格体系的不完整，严重制约了市场经济体制的建立与完善。（5）孳生土地交易黑市。尽管法律规定通过行政划拨取得的土地禁止任何形式的转让，但由于供需的严重失衡，事实上总存在一个被扭曲、非公开的土地交易市场。（6）严重影响城市建设投入产出的良性循环。政府在城市土地划拨和使用中无收益，造成城市建设投入资金回收困难，从而无法形成城市建设投入产出的良性循环。在财政拮据的情况下，这也是造成政府在很长一段时间内忽视或压缩城市基础设施建设的重要原因。行政无偿划拨用地制度日渐明显的负面作用，使得人们逐渐意识到土地制度改革的必要性。而改革的方向，自然是针对划拨土地使用权的无偿、无限期和无流动的特点，向着有偿、有限期、有流动性的使用权改革方向进行。最早的有偿用地是随着引进外资而出现的。1979年，国务院颁布了中外合资经营企业法，其中规定：“中国合营者的投资可包括为合营企业经营期间提供的场地使用权。如果场地使用权未作为中国合营者投资的一部分，合营企业应向中国政府缴纳使用费。”1980年，国务院又颁布了中外合营企业建设用地暂行规定，规定“中外合营企业用地，不论新征用土地，还是利用原有企业的场地，应计收场地使用费。”场地使用费一般包括土地使用费和场地开发费两部分，前者一般按年计收，后者可一次性计收。尽管从场地使用费的费用水平来看，还不足以体现全部的所有权权益（两项费用之和远远低于后来实行的土地出让金水平。例如，当时北京为1150元/年平方米，上海为0.5100元/年平方米，天津为0.570元/年平方米，广州为0.370元/年平方米），但是，它毕竟标志着我国城市土地有偿使用的开始。此后，为了将这一做法推广到其他类型的建设用地，1983年，国家决定在抚顺市首先进行土地使用费征收试点。随后，深圳、大连、重庆、西安、柳州等十几个城市都开征了城市土地使用费，并制定了具体的实施办法，取得了很好的效果。有偿出让土地使用权形式的正式出现是在1987年下半年，当时深圳市率先试行了这一办法，使土地供应改变了以往只能依靠行政划拨的做法，引入市场机制，从而正式拉开了城市国有土地使用制度改革的序幕。同年11月，国家又批准了上海、天津、广州和海南试行土地使用权的有偿出让和转让。不久，上海、深圳分别出台了上海市土地使用权有偿转让办法、深圳经济特区土地管理条例。这些地方法规的制定和实施，标志着我国的土地使用制度改革在理论和实践上都取得了重大的进展，其影响意义是深远的。城市国有土地使用制度的改革得到了全国人大常委会和国务院的重视与支持。1988年4月，全国人大常委会修改了宪法的有关条款，规定土地使用权可以依法转让。同年12月，土地管理法得到修改，明确规定国家将依法试行城市土地的有偿使用制度。1990年，国务院发布了城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例和外商投资开发经营成片土地暂行管理办法，为城市土地使用制度改革的进一步深入进行提供了法律依据。随后的几年里，城市土地有偿使用制度的推行逐渐扩展到全国各个城市，成为政府工作的重要内容。伴随着城市土地有偿使用形式的出现和推广，作为城市土地有偿使用制度有机组成部分的城市土地税收和收费制度也得以发展起来。改革开放以前，我国几乎没有以土地、用地行为、土地收益为对象的税种，20世纪80年代以后，随着用地制度改革和财政管理体制改革的深入进行，逐渐开征了耕地占用税、城镇土地使用税、城市维护建设税、土地增值税等税种，初步形成了适合我国特点的土地税收体系。同时，各地城市政府出于筹集城市维护建设资金和增加财政收入的需要，对土地建设、开发、使用、交易等的收费项目也逐渐增多，形成了各具特色的城市土地收费体系。3城市土地市场规范与强化宏观调控城镇国有土地使用制度改革由沿海扩及内地，由增量土地延及原来的存量土地。19901991年，杭州、重庆、抚顺、乐山等城市进行试点，探索对原来的存量土地即行政划拨用地制度的改革，重点放在如何使之根据市场需要合理流动方面。1992年，这项工作在全国全面展开。随之，中国出现了“土地热”和“开发区热”，土地开发过度、出现供过于求，地皮炒卖盛行。随着国民经济的宏观调控，这些过量供应的土地后来又被闲置。1997年，党中央、国务院要求把土地清理工作作为土地管理的一项重要任务。城市土地的开发过度，不仅扰乱了地产市场的正常发育，而且占用了大量农田，危及我国农业生产。1998年8月，新的中华人民共和国土地管理法问世，并于1999年1月1日起施行。它从内容上突出了切实保护耕地这一主题，加强了对土地使用的宏观管理。2001年国务院下发的关于加强国有土地资产管理的通知明确指出：商业性房地产开发用地和其他土地供应计划公布后同一地块有两个以上意向用地者的，都必须由市、县人民政府土地主管部门依法以招标、拍卖方式提供。自此，经营性国有土地招标拍卖供地作为一种市场配置方式被正式确立。新土地法颁布和实施以来，中央政府历经数年调控，逐步开始形成了较为完整的政策体系。2003年，国家正式提出运用土地政策参与宏观调控，而且首先是从运用土地政策参与房地产市场、稳定住房价格作为重点的宏观调控而展开的。数年调控历程中的各种措施，逐步形成了一个比较完整的土地政策调控体系。2003年6月5日，中国人民银行发出关于进一步加强房地产信贷业务管理的通知，收紧了地产信贷，被认为是加强土地市场宏观调控的肇端。该文至今仍有深远影响。同年7月18日，国务院办公厅发出关于暂停审批各类开发区的紧急通知，提出“一律暂停审批新设立和扩建各类开发区”，土地调控全面启动。当月，国务院办公厅又发出关于清理整顿各类开发区加强建设用地管理的通知，全面清查和整顿规范各类开发区，并加强开发区建设用地的集中统一管理。11月，国务院发出关于加大工作力度进一步治理整顿土地市场秩序的紧急通知，加大治理整顿力度，纠正地方政府等待观望的态度，调控由开发区建设用地向整个土地市场延伸。2004年的土地政策进一步加强了土地宏观调控的力度。2004年3月18日，国土资源部和监察部联合发出关于继续开展经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让情况执法监察工作的通知，全面推行经营性用地招拍挂出让制度，严肃查处违法违规批地用地行为。要求各地在2004年8月31日前将历史遗留问题处理完毕，即影响深远的“831大限”。同年4月，国务院办公厅发出关于深入开展土地市场治理整顿严格土地管理的紧急通知，实施“三个暂停”。5月，国土资源部发出关于贯彻落实国务院紧急通知精神进一步严格土地管理的通知。这两个政策实质上暂停了半年农地转用审批。2004年10月，国务院印发关于深化改革严格土地管理的决定。该文件系统提出了严格执法，加强土地利用总体规划、城市总体规划、村庄和集镇规划实施管理，完善征地补偿和安置制度，健全土地节约利用和收益分配机制，建立完善耕地保护和土地管理的责任制度，明确土地管理的权力和责任等深化改革严格土地管理的各项措施。该文件被认为是新一轮土地宏观调控的标志性文件。2005年，土地政策以总体调控为基础，在“稳定房价”、从严控制建设用地等方面发挥了重要作用，备受各界关注的“国八条”、“新国八条”、“七部委意见”等文件中，土地政策都是重头戏。2006年，是调控政策从总量到结构转变和深化的一年。5月，温家宝总理主持召开国务院常务会议，提出住房供应结构、税收、信贷、土地、廉租房和经济适用房建设等六项措施，称为“国六条”，开启了2006年的房地产调控。当月，国务院办公厅转发建设部等九部委联合制定的关于调整住房供应结构稳定住房价格的意见，出台了涉及税收、信贷、土地等政策、对“国六条”作了细化，即“九部委意见”。7月，国务院办公厅发布关于建立国家土地督察制度有关问题的通知，国家土地督察制度正式建立，全国省（区、市）及计划单列市的土地审批利用全部纳入严格监管。8月，国务院发出关于加强土地调控有关问题的通知，这是继2004年国务院关于深化改革严格土地管理的决定出台后，中央政府在土地管理和调控政策上的又一次重大调整。11月，财政部、国土资源部和中国人民银行等部委发布了关于调整新增建设用地土地有偿使用费政策等问题的通知，规定从2007年1月1日起，新批准新增建设用地的土地有偿使用费征收标准在原有基础上提高1倍，同时调整地方分成的新增建设用地土地有偿使用费管理方式。地方分成的70%部分，一律全额缴入省级国库。12月，国土资源部出台关于发布实施全国工业用地出让最低价标准的通知，正式向低地价、零地价出让工业用地说“不”。有资料显示，2003年以来，国家发布的涉及土地宏观调控政策的文件有50多个，形成了由宏观到微观、由原则到具体操作层面较为完整的政策体系。1.2.3 现阶段城市土地使用制度改革面临的主要问题尽管城市土地使用制度的改革取得了不可否认的成绩，但是，从目前情况看，仍与市场经济所要求的目标之间存在系统性的差距，现实中仍有很多不完善之处。而要寻求进一步的改进，首先必须认真地总结、分析现存的问题。1土地出让及其收益分配中的地方主义严重由于中央和地方产权关系不明确，目前实行的实际上是城市土地“分级所有”的做法，导致地方政府在土地出让及其收益分配过程中的地方主义表现主要有两个方面：（1）越权批地。尽管土地管理法中对出让土地的面积和批地的权限作了明确、严格的规定，但是，在实践中，这种控制显得苍白无力，不仅市县政府越权批地现象严重，而且乡镇政府、甚至村民委员会也存在大量的变相“卖地”的行为。另外，出让中的“化整为零”、不报审批或批让不实是地方政府常采用的办法。这种现象在大城市相对较少，主要发生在小城镇，造成城市用地系统的低效率扩张，加剧了与耕地保护之间的矛盾。据有关材料披露，某省越权批地总计竟达3.17万亩之多。而对于这些土地越权行为，地方土地管理部门执法难的问题相当突出，主要表现为发现难、制止难、处罚难、处理后兑现难等。一些地方土地管理部门普遍存在同级政府干预、指挥过多的现象，使得土地管理服从当地政府意志，即使发现问题也不举不报，甚至协助文过饰非。目前，在土地监察力度不断加强的情况下，虽然此类违法案件得到一定程度的遏制，比之1999年以前年均30万起 毕小曼面对“权力”的尴尬国土资源报，1999年4月28日。的数量有所下降，但案件总数仍居高不下。2007年7月，国土资源部部长徐绍史在回答半月谈记者提问时透漏，“今年15月份，全国共立案查处土地违法案件24245件，涉及土地面积约22万亩，这个数字与2006年同期相比，分别下降了3.6%和12.14%。尽管如此，我们也发现一些市、县政府默许、纵容乃至在背后操纵违法违规用地，未批先用、“以租代征”，擅自设立和扩大开发区，擅自调整土地利用总体规划，违规侵占基本农田，侵害农民土地权益。地方政府主导的违法用地面积占80%”。 周清印打一场只能胜不能败的18亿亩耕地保护战国土资源部部长徐绍史答半月谈记者问国土资源新闻网，2007年8月1日。（2）中央与地方收益分配关系紊乱。尽管中央和地方财政规定了土地出让金收益的分成比例（原比例为四、六分成，现在改为三、七分成），并大多返还地方，保证了土地出让金收益的大部分留于地方。但是，地方政府出于经济本位主义，仍变相压低“出让金”，使中央财政无从所获。所采取的办法往往有两种：一是采取“实物地租”的形式暗补出让金；二是加大配套费等的比例，压低“出让金”。2商品房空置率仍呈正增长，造成土地资源和大量资金积压据有关统计资料表明，1998年底，全国积压商品房达8783万平方米，截至2006年2月，据中国经济景气监测中心一份研究报告称，商品房空置面积达1.14亿平方米，而且在2005年全国已被购置土地面积中，未完成开发的有近1.7亿平方米。多年来，从总体趋势看，商品房积压率呈惯性上扬格局，房屋面临过剩局面。国土资源部认为，与相应结构性供地过剩相关，是住宅用地的结构性失衡所致。促进未开发土地的开发和再利用以及适量增加低价位住宅用地供应，已成为房地产用地调控的当务之急。大量的商品房积压，造成相应的大量土地资产积压和社会资金的沉淀。仅以上海市为例，据统计，由于房产（商品房）空置而搁置的社会资金约在1000亿元人民币左右 蒋如高土地供应总量失控及对策（作者为上海市土地学会会长），大量银行贷款无法回收，极易形成银行系统的巨额不良资产。另据有关资料的分析表明，由于我国商品房开发仍处于“粗放”阶段，土地资源消耗高达发达国家的3倍。3隐形市场的存在造成国有收益的大量流失土地“隐形市场”（黑市）的普遍存在，主要表现在三个方面：一是划拨土地的使用者私下出租或变相出租（交换实物）土地普遍存在；二是未缴纳补足地价的房屋（房改房）私下出租，房租中包含地租的成分（据有关的资料统计，土地收益往往占有房租40%50%的比例）；三是将划拨使用土地采取与他人联营、联建、入股的形式合办企业或共同开发房地产，收取分红或利润分成；四是土地使用者擅自改变土地用途、增加容积率，逃避应补交的土地有偿使用费；五是随意减免地价，挤占挪用国有土地收益现象严重。由于这些原因，使得本应由国家取得的土地收益流失到少数单位和个人手中，不仅严重影响了国家对土地的保护和合理开发、利用，而且也滋生了腐败现象。改革开放以来，随着土地使用制度改革的深化，土地资源的资产价值得到体现，在城市建设、企业改革和经济结构调整等方面发挥了巨大的作用。但是，从全国来看，土地资产管理制度尚不完善，国有土地收益流失现象仍很严重。土地隐形市场的存在，造成国有产权收益的大量流失。据有关部门测算，我国目前国有土地资产总量在28万亿元左右，约是其他国有资产的3倍，据保守估计，每年因隐形市场的原因造成的国有土地收益流失超过百亿元。 王先进政府要管好土地资产中国土地，2002（7）4城市政府基础设施建设投资短缺、融资困难理论上讲，城市建设使城市土地系统价值增加，由此带来的土地价格增加理应通过土地租、税、费体系加以回收，但由于划拨土地、协议出让比重过大，造成资金的回收困难和国有收益的流失，使得城市建设的投入产出难以形成“投入产出再投入再产出”的良性循环。有的城市政府实际征收的地租年金水平与土地税费的年收入水平加和，尚不足以偿还兴建城市基础设施投资的贷款利息。这些情况进一步造成了城市政府在多数情况下，不得不实行财政倾斜，把有限的资金投向能直接增加产值和财政收入的生产项目上，从而导致基础设施建设相对滞后。5城市土地资源配置尚未摆脱行政配置的樊篱市场经济条件下，城市土地资源配置的基础应是市场机制，市场机制应当在城市土地资源配置中起基础性的决定作用。这是社会主义市场经济对城市土地资源配置的基本要求。但是，就目前的情况看，城市土地资源配置中的行政色彩仍很浓厚：城市政府单方面确定土地使用权出让价格；城市政府对相同产业类型的土地使用权受让主体，实行区别定价；不少城市政府甚至出于吸引外资的目的，搞新一轮土地使用权的无偿使用或“低偿使用”，有的土地不但白给，甚至倒贴也可以。城市土地资源行政配置的一个直接后果就是增量土地中出让比例过小。而在有偿出让用地中，协议出让占绝大多数，通过拍卖和协议方式出让的所占比重很小，地价的确定缺乏竞争机制。另外，实际工作中，土地供应采取有偿还是无偿、哪种有偿方式，往往是有关领导意志决定，随意性较大。土地供应的随意性和非竞争性，给部门、官员和开发商徇私舞弊提供了极大的便利，造成国有收益的大量流失。6部分城市试行年租制过程中缺乏力度和政策不规范现象并存针对出让制推行困难和目前国有企业普遍效益低下的现状，从1998年初，部分城市开始试行城市土地年租制。但是时至今日，从试行的情况来看，存在两方面的问题：一是缺少相应的法律依据，造成试点城市政府虽然“充满信心”，但却难以加大征收力度，显得“力不从心”；二是不少城市政府只看到了年租制在确保收益方面的优势，而没有真正明白其与出让制的差别所在，导致制订的政策往往不规范。由于缺乏相应的法律依据和统一的理论指导，一方面使得这种极具现实意义的改革举措难以贯彻，另一方面又极易造成实际操作中的混乱，为以后的发展埋下隐患。7租、税、费体系存在较为严重的不规范与不合理现象（1）租、税、费名目繁多、相互重叠，造成分配关系紊乱。目前，我国城市土地的收益分配体系中不仅包括租、价的形式，同时还有名目繁多的各种税、费形式。从现有的土地税、费体系中不难看出，不仅税、费存在交叉重复，而且租、税、费之间关系也较为混乱，部分税、费设置不合理，并在有的环节上存在多次收取的现象。这不仅表现在房与地的收益解缴之间，而且也表现于土地收益的解缴本身之中。显然，这么多的税与费，是不适应社会主义市场经济发展要求的。税、费体系的不规范，势必造成土地收益分配关系紊乱和分配机制的扭曲。（2）收费部门过多、相互牵制，导致国有收益的流失。目前，城市土地的收费过程中，往往存在多个政府部门共同收费的现象。同一项费用，同时具有不同的上级主管，或联合发文，或单独发文。文件发至下面后，又由不同的职能部门收取，给地方职能部门的分工与协调带来了较大的波动。这势必导致部门之间相互扯皮，进而影响税、费的实际到位，造成国有收益的流失；或是给乱收费、乱摊派提供了合法的借口。从而不仅严重影响了城市土地收益的合理分配，还给“权力寻租”提供了温床。（3）税、费征管不规范，导致企业竞争的不公平。我国现有的收益分配体系，不仅地租、地价的制定和收取有不合理之处，而且税、费的制定和收取也有相当的不严格性。不少税、费的征收和减免弹性区间较大，有的可以减半，有的甚至可以为零；有的形同虚设，有的可以随意加码。于是，企业便千方百计地找政府部门“公关”、“沟通”，以求减免优惠。这样势必造成企业间税、费征收标准不一、优惠程度不同，导致企业间的不公平。（4）市场体系的完善与现有税、费体系的冲突问题。由于我国土地产权体系设置的特殊性，现有的土地税、费，在体现一般税、费功能的同时，还行使着部分租的功能。因此，随着市场体系的完善，如年租制的实行，地租逐渐显化，就存在一个税、费体系调整的问题（这也是部分城市政府实行年租制所碰到的主要问题之一）。8国企股份制改造中的土地国家股管理失误造成的资产流失我国目前对大中型国有企业的股份制改造中，由于忽视了土地资产的特殊性，造成了国有土地资产的大量流失。按照国家的有关规定，国有企业改制中，土地资产的评估应由专业评估机构完成。但是现实中，大部分企业的土地资产被附带于其他资产的评估一起进行，甚至有的仅以征地费、土地开发费作为“土地资产”，土地资产评估价格偏低，造成国有权益的流失。笔者认为，以上存在的种种问题，实质上说明我国城市用地制度存在系统性的缺陷。因此，要想从根本上解决这些问题，就必须对现有的城市土地使用制度进行系统性的调整和改革。这也正是本书的基本出发点。1.2.4 本书研究的基本框架1我国城市土地使用制度改革研究的基本原则本书认为，我国城市土地使用制度改革的基本原则是：巩固和完善城市土地的国家所有制，理顺城市土地经济关系，因地制宜、积极稳妥地进行改革创新。（1）巩固和完善城市土地的国家所有制。国际国内的经验证明，城市土地的经营利用是否合理，除与城市土地所有制有关外，主要取决于是否具有符合现实经济发展要求的城市土地使用制度。市场经济关系要求城市土地使用制度使各主体权责明确、利益关系明晰，要求建立城市土地合理流转机制，使城市土地与其他生产要素合理配置并得以有效利用，促进社会经济的发展。笔者认为，当前，我国城市土地制度之所以有缺陷，并不在于城市土地国有制，而是现有的城市土地使用制度不能完全适应社会主义市场经济发展的需要，抑制了城市土地国有制优越性的充分发挥。（2）理顺城市土地经济关系。建立城市土地有偿使用制度，不仅仅是为了合理用地和增加政府财政收入，还有一个很重要的目的就是为了理顺土地资源利用过程中的土地经济关系。在前一阶段的城市用地制度改革中，虽然开始通过出让金等形式收取所有者收益，后来又通过加强监察等手段进行土地利用的调控，但是由于没有着眼于理顺城市土地经济关系，造成了各级政府之间、各个部门之间的“土地大战”。地租倒是收取了，但是城市土地经济关系却模糊了，典型的如中央与地方政府的地租分配关系紊乱。（3）因地制宜、积极稳妥地进