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政治其它相关论文宗族势力与村民自治当激情遭遇历史(续完)(二)、冲突的原因透视1、农村基层存在多元秩序,法律并非唯一的权威。从上文的实证调查可以看出,一个不同于正式制度15所构想和构建的乡村社会秩序是存在的,我们把这种秩序称之为民间的,并不是因为相信这种秩序是在国家正式制度之外而且不受其影响而独立存在的,而是因为这种秩序在很大程度上先于正式制度,并且多少是在其有效控制之外形成和发展的。就目前的情形来说,正式司法制度在乡村社会的派出机构如基层人民法庭、司法助理员,无论在人员配置、人员的素质、知识结构以及财政上均很难承担繁重的任务,这种司法制度上补给的不足,反过来抑制了民间对正式法律的需求,同时也使政府不得不更多的依靠民间调解来解决民间纠纷,宗族势力作为一种传统力量,也就在一定的程度上成为解决纠纷的权威。问题是,和上文提到的8.16案例一样,民间调解所依据的原则,更多的不是出自国家的法律和政策,而是乡土社会日常生活的内在逻辑,是乡民们所了解、熟习、认同、接受乃至于视为当然的知识。事实上,主要是通过宣传和普及形式自上而下灌输给乡民的国家法律,远未内化为乡民自己的知识,而这些令乡民感觉陌生的新知识,也未必都是指导他们生活和解决他们问题的有效指南。因为所谓民间纠纷,大体发生在家庭内部和邻里之间,换言之,发生在没有陌生人的社区共同体当中。这个共同体和我们目前提倡的法律共同体一样,不但以信息的共享为其特征,而且其成员基本上拥有同一知识,受制于同一生活逻辑,在这种意义上,当事人和调解人之间的差别并不重要。对他们来说,国家的法律所代表的不但是另一种知识,而且,至少在许多场合,是一种异己的和难以理解的知识。当然,这并不是说,乡村社会本身就是完整、自给自足、无须国家法律介入,而是说,宗族在我国历史上那么长时间的传统,在人们心目中的认同感及其经过实践推敲而形成的相关制度不可能人为就可以改变,加之以个体为本位的现代法律制度制定和执行者的失误等因素,宗族在处理民间纠纷和分配民间利益上的权威并没有根本性的消失,国家正式制度的权威还没完全确立,法律的预期性、指导性等功能实践中仍需要宗族的相关协调、组织等功能去弥补。就如梁治平教授所言民间通行的规范与观念,也不是迷信、落后一类说法能够恰当地说明的。事实是,民间秩序的发生,有属于他们自己的历史、传统和根据,早在我们讨论的那套正式法律制度深入乡村以前,它们就已经存在,并且有效地提供了一套使得乡村社会生活得以正常进行的框架。可以肯定,这套知识是正式制度所不熟悉的,但是对于生活于其中的乡民来说,它们却是生活常识,是人们之间进行社会交往和解决他们所共同面临的问题的重要手段16。2、既定制度设计中的缺失(1)、立法上,相关基础性的概念不明确,导致宗族和正式制度中概念的理解不一致。首先,什么是本村村民谈到村民自治,首先要弄清什么是村民。但在法律条文中关于村民的规定五花八门,按照宪法的规定,村民是农村居民在村委会组织法中,除了比比皆是的村民、本村村民,却找不到对本村村民的明确界定。对此,全国人大、民政部等有关部门编写的中华人民共和国村委会选举规程、村委会组织法学习读本中,曾对本村村民作了专门规定本村村民,地域性户籍概念。专指具有农业户籍、生活在某一村庄,并与该村庄集体财务有密切联系的中华人民共和国公民。17实际上,虽然缺少密切联系的具体规则,多数地方法规还是以农业户籍作为判断村民的基本依据18。但在实际工作中,随着农村改革开放的推进,户籍管理出现很多新情况,,因户籍问题引起的有关村民资格的争议直接影响选民登记。而宗族对村民的概念理解有时候并不与上述学理解释一致,加之村民的经济利益与村集体息息相关,一旦具有了本村的村民资格,就拥有了占有土地的处置权和其它的经济利益。因此,冲突在所难免。其次,村委会候选人资格问题法律没有明确规定,村委会组织法贯彻了选举法的普选权原则,原封不动地照搬了宪法和选举法中关于选举权和被选举权的有关规定,而且村委会组织法规定村委会候选人由村民直接提名,从法理上说,村民只要没有被剥夺政治权利,有选民资格,就有被提名为正式候选人的权利和可能。同时,村委会组织法第二十三条对当选后的村委会成员提出了要求,但这条法律规定,适不适合候选人,没有明确规定。而且农村中确实存在着很多违法乱纪的人、道德败坏的人、被判过刑的人、违反计划生育政策和法律的人,还有其它由于各种原因不适宜掌握公共权力、扮演公共角色的情况。这样,在实际操作中就遇到了现实的障碍,在万般无奈的情况下,各地实行了一种巧妙的办法凡是村委会组织法没有统一规定,地方法规已有规定的,按地方法规规定办理地方法规没有具体规定的,县级政府应在调查研究的基础上制定具体解决问题的意见地方法规和县级政府来不及规范或制定意见的,可建议将有关问题提交村民会议讨论,按大多数村民的意见办理,交给了村民。有的地方打擦边球,在实际操作过程中,制定了一些引导性的条文,规定哪些人不宜提名为正式候选人,提名为正式候选人有哪些条件、哪些规定。有的地方干脆把提倡性的条件变成了强制性的条件,剥夺了部分选民被提名为正式候选人的权利,即使提名了,也将其从正式候选人名单中取消。因此,不管是国家层面的立法,还是地方配套法规,都没有解决这个问题。第三,村民委员会组织法中出现最多的村民自治、村民自我管理、自我服务、共产党的领导核心、乡政府对村民自治的指导、村民委员会对乡政府的协助开展工作等概念性名词,缺乏必要的内涵和外延,不属于法律语言,政治性和行政性强,发生纠纷的时候各人的理解不一致。同时没有村民自治法的概念,村民自治在村民委员会组织法中去体现,容易被理解为村民自治只能通过村民委员会。(2)、村委会选举制度不健全村委会选举是村民自治中的核心问题,他决定着村委会成员的合法性与否。然而村民委员会组织法中涉及选举的只有6个条款,不到500个字。目前还没有国家统一的村民委员会选举法,有关这方面的程序规定,主要体现在各省自行制定的地方法规或规章中。从各省的相关规定中发现,选举制度的各个细节规定不一,主要存在以下几个问题首先,法律规定的刚性与实践的合理性之间存有冲突。我国是一个单一制国家,地方权力来源于中央的授权。因此,地方法规必须与中央法规相一致。具体到村委会选举的立法及实践来讲,省级选举法规不得突破村委会组织法划定的权力空间,选举活动又不能超越地方选举法规的规定。福建、辽宁、浙江关于村民代表会议亦可推选村选委会的规定突破了村民委员会组织法中直选(海选)的界线。尽管在村民代表产生比较规范的地区,此种作法更符合农村实际,但在法律上却经不起推敲。其次,选民民主权利的救济途径狭小。根据村民委员会组织法的规定,选民对违反程序的选举可以向县乡政府反映,除此之外,没有其他规定。对选民选举权的非法剥夺如何救济,更是只字未提。我们知道,无救济就无权利。由于农村自治牵涉农民切身利益,当民主权利无法救济的情况下,宗族的组织、协调功能就起到填补的作用,但宗族的组织等功能又缺乏合法性和国家权威认同,在受到村民自治既定制度的限制后,容易激化矛盾,产生一些极端事件或大规模的上访。而上访则因成本及体制原因,只有少数能够能得到公正处理。矛盾堆积量化后,受损害最大的最终仍是村民。第三,选举缺少中立的裁判员。村委会组织法实施后,随着各省选举法规的出台,村委会选举的广度和深度都有了极大的拓展。根据机械原理,选举愈广泛、愈频繁,纠纷也就越多。谁对选举纠纷的处理拥有最终裁决权,就成为一个非常突出的问题。从制度设计的角度讲,既然民政部门是代表政府实施村委会选举的,就不应当再充当裁判员,现实中民政部门又不得不承担起这个角色。司法介入村委会选举若干省有规定,如陕西省村委会选举办法第39条规定当事人对乡(镇)人民政府或者主管部门处理决定不服的,可以向上一级人民政府或者上一级主管部门提出复议,也可以依法向人民法院提起诉讼。河北省村委会选举办法第37条规定,当事人对乡镇政府或者县级民政部门的处理决定不服时,可以依法申请行政复议。上述规定比较合理,但明显与上位法村民委员会组织法冲突。(3)、村两委关系界限不明村民委员会组织法规定中国共产党在农村的基层组织,按照中国共产党章程进行工作,发挥领导核心作用依照宪法和法律,支持和保障村民开展自治活动、直接行使民主权利。该条文虽然明确规定了党组织对村民自治的领导地位和职责及工作方式。但只是明确了党组织的领导核心地位和基本工作职责,缺少具体的有操作性的方式方法。就目前看,二者关系方面存在的问题是1有的村党组织不适当地干预村民自治。主要表现在操纵甚至非法干预村民委员会的选举在村委会工作中干预太多,使村民自治组织依法拥有的管理本村事务的权力难以得到充分体现和具体落实。2有的村民自治组织把自治理解成绝对自由,不接受村党组织的正常领导,甚至向党组织的领导权威发起挑战。3党组织与村民自治组织的权限范围缺乏具体的界定,有关规定过于原则化,加上农村基层党组织与村民自治组织的关系不同于国家政治系统中各级党组织和政府的关系19,有自身的特点,不明确划分二者的权限范围就容易产生纠纷。从温州的情况看,温州经济比较发达,经济发达带来土地升值和村集体经济收入的提高,从而使温州地区村一级掌握了大量的集体经济资源,同时,由于历史的原因,温州农村传统文化保存的比较健全(这一点从温州方言难懂也可以体会到),同姓氏的村占绝大多数,在宗族的组织下,有时集体行动强劲有力。和全国其他地方不一样的地方是,独特的温州经济模式造就农民比城市居民更加富裕20,村委会主任往往具有较大的实权,这种实权不仅表现为村委会主任是名义上的法人代表,掌握着村财务一支笔的权力,而且村委会主任大多对自己是村法人代表信心十足(跟温州私营经济发达有关),认为自己的权力是村民赋予的,比书记的权力更大。瑞安市塘下镇有一个村主任当着村支书的面对我们批驳村主任是树,村支书是天,树无论多么高,都高不过天的说法。他认为村支书是舟,村主任是水,水可载舟也可覆舟。无论这个村主任的比喻是否恰当,他所表现出来的对村主任的信心很能说明问题。他的确不认为村委会主任比村支书小,更不是村里的什么二把手。村主任与村书记都是一把手,只是分工不同而已。全国第一个罢免村委会主任且成功的温州瓯海区寮东村的现任村支书抱怨说,村委会主任根本不将村里的事情告诉他,他的支书只是一个空架子,什么事情也做不了21。当然,如引言中的案例2,党书记是一把手的现象也有,但总的来说,在温州不是很普遍,毕竟在温州地区一个村有70多个党员的村实在是少之又少,同时,不是每个村支书的个人威望都那么高的。何况,案例2中的村支书是大姓人当任,宗族在其背后起着压轴的作用。(4)、村民委员会的掌握的利益过大,缺少限制。引言的案例,在温州较普遍,村集体经济组织资金少则几百万,多则78个亿,虽然村民委员会组织法对动用集体资金要求村民大会通过,实践中,由于制度操作性不强和温州外出经商的人多,基本由村委会说了算。如温州市鹿城区上蒲州村土地被征用后,政府回拨63亩安置房指标22给村民,村委会未经村民大会表决,擅自将安置房指标以1800万的价格转让给房地产开发公司,土地部门颁发给房地产开发公司后,导致142位村民和58位村民提起民事和行政诉讼,审判机关均未支持农民的主张,至今仍在上访23。除村办企业外,综合起来其利益主要有还包括以下几个方面,一是村民土地被征用,巨额土地补偿费的分配权和占有权,以及其他因政策产生的资金支配权二是土地被征用后的村民宅基地分配权,村干部往往分到最优越的地理位置,其亲戚朋友也能获得好处三是征地附带权24。无论是工业用地还是商业用地,有关部门在征用前都得找村干部谈条件,这是村干部就可以得到一些附带的权利,比如承揽附属工程、专营建筑材料、安排村民以及其他优惠政策。四是与政府部门的社交利益,作为村干部比村民更多的有机会接触政府部门,利用村里工作名义拉好政府的关系,为商办企业的可以在事业上获得一些熟人优势,起码可以避免一些不必要的政府侵害,没有经商办企业的由于与政府关系好,有利于树立自己在村里的威望,以及其他因人头熟悉带来的利益。五是在当村干部可以在内心里得到一些满足,可以照顾到宗派、家族的面子,享受一些当普通村民所不能享受的待遇,比如参加一些政府的会议虽然对机关人员来说是一种负担,但对村民来说,其内心的自豪感、好奇心是很强烈的。因此,在温州沿江一些村,每年村民选举在拉票的时候,一般的村民委员会候选人花上100300万是正常的事情,一旦花巨资无法当选,就会动用宗族等力量找理由闹事,引言中的案例1就是这个情况。四、宗族势力与村民自治的协调一个展望从上文的分析看出,由于我们现阶段的农村现代民主文化的根基不深,宗族势力作为我国传统的文化沉淀,宗族网络依然是一种尚有余温,可以激活的村民自组织架构25,在国家理性民主文化涉及不到或虽然涉及到,但与传统文化观念格格不入的方面,宗族势力的自发组织、协调、教育等功能就会发挥出来,就象一头母狮子,时刻看护着自己的孩子(乡村),人们(国家)去惊动他孩子的时候,它会发出吼叫与人们冲突,不管人们是为了伤害小狮子还是为了救助它。我国的村民自治是国家自上而下嵌入性进行的,整个农村的民主建设就象年幼小狮子一样,国家在推进民主进程或构件农村新秩序的时候,必须在观念(文化上)进行灌输,在制度上进行完善。(一)、加大对农村社区成员的教育力度,提高其文化素质制度的功能发挥不仅仅是以国家强制力为后盾规定什么事情可以干,什么事情不可以干,更重要的是制度公正和制度正义作为一种民主精神,作为一种文化,蕴含在制度的运用之中26。制度的贯彻和切实的执行能将其内含的精神和文化渗透到人的内心,形成成员心理定势的认同感,指导人的行动。这是因为我们村民对宗族的认同感很强,要想全部抛弃是不可能的27。另一方面,制度能否严格地得以贯彻,除了关联着制度是否具有正义性和公正性,也关联着与之相应的文化在社区成员内心植根的深度。仅仅依赖制度的实施来形成一种文化氛围是不够的,因为在没有与制度相应的深度文化之前,制度本身有可能被歪曲。因此,就村民自治中与宗族势力冲突的问题,只有积极培育相应的文化,提高村民素质和公民意识,实现文化软着陆,逐渐培养村民新的认同感才能根本地解决村民自治实践中宗族的不利影响28。客观地说,村民自治制度是在缺乏相应的文化基础的情况下强制自上而下嵌入的,村民自治能否按照其包含的民主理念不断推进,并在农村社区形成内生秩序,依赖相应文化建构的深度
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