政治其它相关论文-试论公共行政现代性追寻中的行政人员自主性.doc

政治其它相关论文-试论公共行政现代性追寻中的行政人员自主性论文摘要：行政人员的自主性是行政人员在公共行政活动中对所遇到的伦理冲突进行价值判断和伦理选择的自我确信，决定着行政人员的运权理性、道德姿态与政治智慧。它确立于公共性视域中的情境道德与行政价值之最深层次，是对新公共服务理论的行政伦理价值的确认与声张新公共服务理论内蕴的伦理诉求，业已昭示着完善制度伦理和寻求自我实现成为新世纪初行政人员自主性建构的基本实现理路与方式。论文关键词：行政人员自主性责任伦理公共利益作为传统公共行政的一种替代性范式，21世纪初日益凸显的新公共服务理论内在地具有公共行政的特定的道德要求，一开始就蕴涵着对行政人员在公共权力的使用过程中的道德性限定，以及对行政人员自主性的本质界定。行政人员的自主性不是苍白的道德理念，它需要行政人员超越组织“技术”责任的制约、对结果的测量和外在的控制，而以责任伦理来运作公共权力，服务于公民、维护和提供社会的公正、实现公共利益的最大化。行政人员自主性所承载的责任伦理精神的基本要求，是新公共服务超越官僚制行政和新公共管理理念，重新找回合法性与价值合理性的根基与生成条件。一、行政范式的嬗变：考量行政人员自主性的“时间半径”行政人员的自主性是行政人员在行政实践中对所遇到的伦理冲突进行价值判断和伦理选择的自我确信，是在自己的良心道德驱使下所做出的一种提供社会公正、实现公共利益的行为选择。在公共行政的历史上，属于“价值领域”范畴的行政自主性曾被排斥在属于科学事实领域的公共行政大门之外。传统的韦伯官僚制在寻求公共行政体系自身的制约时抽象出了公共行政的工具理性原则，并对行政体系进行了明确的形式合理性设计。也正是这种工具理性特征以及对形式合理性的追求使它在实践中陷入了片面的科学化、技术化。其结果是用公共行政体系的科学化、技术化完全取代了行政人员的行为自主性，造成了严重的官僚主义。毋庸质疑，“官僚主义是一种客观的权力矩阵。各级官员都被纳入这种矩阵，他们的活动由这个矩阵安排，而且按照这个矩阵，他们被当作需要命令和只需要命令的人那样无名无姓地受到非政治化和管理。”官僚制确立起了一个“结构化”的组织体系和运行机制，使行政人员的行为能够在命令与服从的关系中得到有效的控制。在控制导向的逻辑建构和物化体系中他们追求的不再是最大限度地维护公共利益，而是成了完全失去自主性的行政执行工具。这严重扭曲了行政人员的独立人格压抑了行政人员的积极性和创造性，导致个体自主行为能力的丧失。直至20世纪70年代，基于公共选择理论“经济人”假设的“新公共管理”范式，掀起了一场“重塑政府”、“政府再造”的运动。新公共管理运动似乎为行政人员自主性的建构创造提供了一个“飞地”。然而，新公共管理理论预设了个人作为理性的经济人，尽力谋求自身利益的最大化，它将社会视为一个复杂的“博弈场”，认为国家与公民的关系是建立在自利观念的基础上，政府的目的就是要确保经济、效率和效益以及对?顾客的需求”作出回应。因此，新公共管理理论在为政府对公共权力的行使提供理论支撑和价值判断的同时势必造成行政人员会刻意运用公共权力来追求他的私人利益。行政人员是否拥有自主性是取决于他是否成为行政道德的主体，只有当他是一个行政道德主体时，他的行政行为才会具有自主性。其核心表现为公共权力是为公共利益服务的他作用于社会和私人领域的公平与效率都是以公共性能否得到保证为基准的。同以往的行政模式相比，新世纪日益凸显的新公共服务理论表现出了对传统行政理论的超越性意义。行政人员服务于社会公众，并且用全部行政资源与力量促使公共利益得以实现，恰恰是以“新公共服务”为代表的现代公共行政的行政价值关系的基本内容，重塑了当代公共行政的价值内涵。诚如罗伯特登哈特所言：“新公共服务不只是最新的管理时尚或者管理技巧。更确切地说，它是对我们是谁以及我们为他人服务的原因的一种界定。它是一种对价值观的根本改造。”圜新公共服务理论的“公共性”性质：公共利益是目标而非副产品：行政人员在思想上要具有战略性，在行动上要具有民主性等理念，内在的具有公共行政的特定的道德要求。其理论一开始就蕴涵着对行政人员自主性的本质界定以及对其在公共权力的使用过程中的道德性限定。因为新公共服务理论张扬的是行政人员的“公共人”特性，“在公共领域中，行政人员的公共人特性与公共领域的公共性、公共利益是统一的，是行政人员自主性的充分保证。公共行政中的一切改革都应当以彰显人的公共人特性为旨归才会是赋予行政人员以自主性而不是限制行政人员自主性的正确方案。”行政人员以“公共人”的形式在公共领域进行行政实践时他才能克服私人利益的诱惑以及超越客观性规范限制把一切客观性的规范内化为自身的行为动力去维护和增进公共利益，其行为才具有充分的自主性。二、责任伦理：公共行政现代性追寻的价值取向新公共服务理论作为公共行政的现代性追寻把行政人员的角色视为一个有道德的行动主体，行政人员自主性建构的前提在于公共行政中的自我意识。自我意识的培养需要行政人员超越组织“技术”责任的制约、对结果的测量和外在的控制，而以责任伦理来运作公共权力，服务于公民、维护和提供社会的公正、实现公共利益的最大化。就责任而言，近代发展起来的以管理主义为中心的组织结构和体制是一个责任中心主义的体系。对于公共权力的运用所提出的制约方法集中在健全和完善权力监督和制衡机制。这种控制主要包括立法控制、行政机关的内部控制和司法控制。可见，这种行政责任是在形式合理性和技术理性的原则下，片面地追求责任的制度化设计忽视了在公共领域中真正建立起公共利益至上的信念以及建立在信念基础上的责任伦理。虽然，现代社会中的宪法规章日臻细化和完善，制度设计渐趋健全和周密，但是，法律制度与规范理性无法穷尽公共权力的行使领域和裁定细节对于保证其公共性不受侵犯，保证其运用的公正尺度来说，甚是不够。新公共服务理论阐明了现实行政权力异化的种种可能途径为规避公共权力异化主张建构一种以公共利益、公民权为中心的治理体系，它认为无论存在着什么样的权力监督或制衡机制来规范行政人员的行动，归根到底还是要依靠他们的德性崇高和伦理自觉。这是他们作为彰显公平正义的、强调公共责任的、富有服务精神的公共行政人员应然品性的基石，也是他们得以凭借契约式的授权在维护和增进公共利益的名义和范围内作出自主行为选择的内在根据。“他们应该成为一个复杂治理系统中负责任的行动主体，在这个复杂的治理系统中他们可能扮演的角色有促进者、改革者、利益代理人、公共关系专家、危机管理者、经纪人、分析员、倡导者，以及最重要的是，公共利益的道德领袖和服务员。”在公共行政人员为了什么而负责，及对谁负责问题上，新公共服务理论主张公共行政官员即便在涉及复杂价值判断和重叠规范的情况下也能够并且应该为了公共利益而为公民服务。这与主张直接地、中立地对政治官员负责的老公共行政不同，也有别于满足“顾客”偏好并以效率、成本一收益和对市场力量的回应性为主要负责形式的新公共管理的传统观点。“尽管对效率和结果的测量很重要。但是它们却不能涉及或包含我们要求公共行政官员的行为要负责、合乎道德并且符合民主原则和公共利益的期望”。三、行政人员自主性建构的外控支点与内控力量赋予公共行政道德性内涵与行政人员的自主性使命，使新公共服务理论获得了超越传统官僚制行政与新公共管理理论范式的耀眼光辉。行政人员的自主性建构是一项复杂而又系统的工程，通过完善制度伦理与寻求自我实现。力保内部控制和外部控制之问的平衡，并使二者达成和谐。换言之，必须施加稳固的外部控制以防止个人沉溺于自私自利：还要有充足的内部控制来鼓励更多的社会性建构、理想主义、利他主义以及以公共利益为导向的创新精神。(一)完善制度伦理：行政人员自主性建构的外控支点制度伦理具有制度伦理化与伦理制度化双重涵义，是以法规、制度的形式对行政活动的道德设定。制度的好坏首先与其依据的思想理念密切相关。只有规定和支持特定制度存在和发展的理念内蕴着伦理追求和道德的正义精神，才能创建出合理的制度。所以，制度的伦理化是建构合理制度的必然要求。合理的制度安排一方面会使不同价值取向和目标需求的行政人员在多元的价值取向中找到共同的需要和价值目标，减少行政组织在权力运行过程中因差异个体的存在而生成的“摩擦成本”，把个体行为纳入到统一的社会道德秩序中并将极大地推进公共利益的扩展；另一方面，合理制度的目的性所蕴涵的某种道德价值取向，会使行政人员在大量的制度化的实践活动中，感受和内化这些价值观念，从而鼓励行政人员的道德修养的提高。同时也促进公民对行政人员的信任和彼此之间的互动。伦理制度化为公共行政人员面临和解决伦理冲突和伦理困境设定了一些一般性的限制，这种限制为政治共同体的道德标准提供了规范性陈述也为惩罚那些违背最低道德要求的行为提供了依据。如美国的政府道德法案、加拿大的公务员利益冲突与离职后行为法、日本的国家公务员道德法、英国的荣誉法典、韩国的公职人员道德法，法、德、荷等许多发达国家也都先后颁布了类似的道德法典。美国国会还设有专门的道德委员会和公务员犯罪处，其职能是对公务员的德行予以监督，凡是违反道德但又构不成犯罪的，由道德委员会督促其主动辞职，凡违法者由公务员犯罪处交司法机构依法惩处。像这样以制度的形式建立一系列明确的公共行政道德规范，使行政人员有着正确的道德价值定位和价值取向。合理的制度安排会积极地增加行政人员的道德信念、完善个人决策行为，从而增进行政人员的自主性。换言之，在实践中，完善制度伦理就是将道德和公共行政价值观融合创新于法律、规则、制度中，使得行政人员能够从合法和合理的制度系统中汲取符合新公共服务范式要求的道德观念和伦理意识，提高行政人员的道德水平，提升行政主体运用公共权力的道德判断和选择能力。制度具有外在的控制性，如果制度符合伦理要求，在反复遵循服从制度的同时行政人员就会自觉地汲取制度所暗示的责任伦理精神，矫正个人的权力偏向和价值偏差，促进行政人员自主性的生成和成长。(二)寻求自我实现：行政人员自主性建构的内控力量如果说制度安排的内在伦理性是实现责任伦理的外控支点，那么寻求自我实现则是实现责任伦理的内控力量。哈蒙援引亚伯拉罕马斯洛的观点，强调，“马斯洛已经指出，自我实现的人比那些不太健康的人的行为选择更有可能符合负责任的行为的要求”。同在考虑外在的制度保证因素之前，我们应该更为详细地考虑现实的行政人员的自我实现它可以使行政人员预先倾向于采取负责任的行为。这种自我实现即自我身份认同是行政人员对公众情感的积极、敏锐的反应，理性地觉识自己身上需要进行道德实践的那一部分。明确自己对所要求遵从的戒律的内心态度及立场。并且确定作为自己的道德目标的合理存在模式。“道德责任不可能局限在组织制度之内。也不可能仅仅依靠组织道德标准来界定。一个人如果得益于更广阔的自我身份认同而具有更为丰富的视野，那么他就能辨别出组织技术责任和道德责任的区别并在组织不道德地使用权威时质疑其权威的合法性：如果一个人的身份认同仅限于组织内或主要在组织内，那么他甚至都认识不到组织的这种非法性。”行政人员的自我实现在本质上是养成的，它源于主体内在的约束而形成的道德成就感。“任何一种道德最终能否为社会所接受最终能否转化为社会成员的道德信念和道德实践，关键固然在于它能否反映社会道德关系的本质、是否符合社会发展的必然性，但这种道德究竟能够在多大范围、在何种程度上为人们所信奉和遵行。归根到底则取决于道德教育的成效如何。”通过道德教育，使法律法规、职业道德规范等深入行政人员道德发展的内心深处，而正是在这内心深处道德品性才得以形成、行为的完整性才得以完善。使其真正树立起责任信念意识。在具体的行政实践中视“为了公共利益的实现而为公民服务”为正当使用公共权力的价值指导并置身于行政行为的情境道德中公正地处理行政责任伦理关系。尤其是作为公共权力的掌控者，其行政责任伦理承诺的对象，对内是行政人员自己的忠诚、良心及信仰，对外是公共权力的委托者，即广泛的社会公众。行政人员容易在变化的情境中置换角色，将公众视为是公共权力运用的简单受众，使得自利巫魅驱逐了道德信仰。道德教育作为一种强有力的外在驱动力最终的目的是使之上升为道德信仰，形成健全的行政人格和完成自我实现，从而拥有充分的自主性和能动性。为此，在行政人员自主性的建构中，重视运用信仰力量以优化行政人员的人格结构，将行政人员良好的道德责任习惯发展为一种道德责任信念。不仅有助于稳固他们的道德责任行为。还将提升整个行政道德责任的水准。行政人员将不断地被一种力量驱动着加入系统的伦理思考过程，而且还会以一种更为正确的立场去思考可供选择的行为方法。想象每一种行为方法的后果以及期待自我准许或不准许。这就要求行政人克制某些欲望，实行适当约束和自我控制。虽然这一过程难免让人感到痛苦、难堪和不适。但由此产生的主体感越能体现他在“内在利益”品质上的实现和价值判断能力、道德选择能力的实现，结果反而给他带来更大的快乐。这正如罗尔斯借用亚里士多德主义原则。强调：“如其他条件相同，人们把他们的已经实现的能力(天赋的或靠训练获得的)运用作为享受。并且这种能力被实现的越多，或其复杂程度越高，这种享受也就越大。”因此，行政人员在行使公共权力时就会更加积极地摆正自