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农村研究论文-农村基层政权研究的有关问题.doc农村研究论文-农村基层政权研究的有关问题.doc -- 2 元

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农村研究论文农村基层政权研究的有关问题为了准备农村基层政权研究的课题,近日在阅读有关的理论和经验研究著作。中国基层政权研究会的三本成果中国乡镇选举制度以下简称现状、中国农村村民委员会换届选举制度以下简称选举制度、及中国农村村民代表会议制度以下简称会议制度引起我的注意。我注意它的原因在于这些书目的两个特征第一,它提供了不同经济发展地区乡镇政权建设现状的调查报告第二,它反映了国家级行政部门对于基层政权的问题意议,也可以说是问题取向。在我看来,这两个方面都有极强的学术分析价值,调查由人去做,这个人必须带着问题去,这些问题构成了调查者的注意和理解方向,反映在调查报告中,我看到,多数作者的基调放在行政领域一乡镇政权的成效及运转上。他们的资料直接从基层得来,非常丰富和原始未经复杂加工,仔细阅读它们,就会发现其中不乏重要问题的线索。因而,我这里不是企图用纯学术的标准去评价这本书,因为政府研究机构与学术研究机构的角色有别他们各自的关心和训练不同,我想要做的是,整理出书中材料反映出的重要可研究问题,推动这一研究的进展。毫无疑问,这些作品的出版已经为这一研究做了相当有用的工作。一据我有限的了解,中国历史上的农村基层政权已有多位研究者涉足。他们分别从历史学、社会学、政治学等角度进行观察,其中心问题是基层社会的稳定或动乱来源,以及国家或历史中的帝国政权的进入在农村建立统一管制同其原有秩序的关系。已经提出的概括有士绅操纵孔飞力,1980、经纪体制杜赞奇,中译本,1995等等。孔飞力提出,中国政治制度的稳定性有其很深的社会制度根基,这就是由名流或称士绅操纵的政治生活。名流具有双重身份社会领导阶层和国家官僚集团,其中没有官职的生活于家乡社会,凭借他们的身份、财富和关系操纵地方事务。士绅的文化凝聚力,补充国家各级官僚职位的人员流动、以及与国家政权的密切合作,使得政权建立在这个集团政治哲学的基础之上,并反映他们的利益。但是在咸丰之后的若干年里,这一社会基础受到削弱。传统名流在20世纪开始解体,原因是现代化造就了新的城市名流,他们很难与中国农村的利害产生一致联系孔飞力,1980,中译本237页。后来农村士绅开始向城市社会单向流动,从而整体上渐渐离开了农村社会生活秩序。费孝通、梁漱溟、陶行知等学者都观察到了这一现象。杜赞奇建议用经纪体制理解基层社会结构,经纪体制在国家官僚和农民之间起到协调作用,它可能是保护性的,也可能是掠夺性的,其角色据组成成分和利益关系而定杜赞奇,1995另一种研究是有关保甲制的,这种意见认为,士绅官僚化ZhangZhongli,1955机制的失效,使得20世纪的国民政府采用历史上曾有过的保甲制度解决基层的控制问题。保甲制的目的在于帮助国家行政权力向乡村延伸,把国家自上而下的行政轨道铺到每个农户门口。由于保甲的主要任务是税收和治安,它不可避免地与原有地方自治的控制范围产生矛盾,它代表国家意志的强行进入,人为地破坏了原本完整的社区单位。结果是中央的政令容易下达了,可是地方的公务却僵持了,地方的建设事业无法进行,矛盾增多,基层行政效率反而低下。这些问题的起因,基本上在于保甲是中央政令的执行机关,而非自治团体,因而它堵住了自下而上的政治轨道,形成了基层单轨政治的局面费孝通,1947。也有学者认为,保甲制事实上并没有想象中的成功虽然国家把权力延伸进村,但它缺乏直接派任领薪人员入村的机制,保长实际上成为国家机器和村庄社团夹缝中左右为难的牺牲品,他们面对着各种矛盾的纠缠而无法展开工作胡庆钧,1949,黄宗智,1986。无论是士绅制、经纪制还是保甲制,它们所针对的都是国家和基层的有效关系问题。在历史经验中,基层的稳定以保障基层的相对自治为成功,但是自治又不便于国家行政权力的进入,妨碍了联系的畅达,国家体制和基层民众如何连接的基本困难仍然存在。西方学者用蜂窝状Shue,1985和屁护关系Oi,1989概念,说明在中国当代农村,这种联系仍然有着巨大的结构阻力和非正式性。因而,在中外学者的注意中,中国农村的基本问题主要是村民自治和国家行政权力的重突问题。这样,探索国家行政和民众自治的结合形式,使其能够将重突减低至基层稳定的限度,显然是基层政权研究的中心。换句话说,需要设计一个整合农村社会的制度安排,使它既能够保障农村的自主和安居,又有助于国家顺利地征取税收,同时能在国家体制和社会民间建立制度化联系渠道,以集中和上达民意进入决策参考。它必须是政治一行政的合一体系PoliticalexecutiveCombinationalism,张静,1995,即兼有政治的自下而上的利益传输和行政的自上而下的决策执行两项功能。这就回到了费孝通40年代提出的问题上来了,费孝通的单轨政治,说明了只有行政管制,而无民意吸纳的不健全,没有这两方面的基层政权中的互相包容,基层政权难以有稳固的社会基础,我们的所有讨论就从这里开始。二首先一个问题是,目前基层政权是否能够将上述两项功能合并起来它的合并动力是什幺行政体现的是管制权,代表国家,吸收民意体现的是自主权,代表村民行政的权威来自国家的委任,而使行政权威有效的合法性又来自村民。村干部如何认定这种双重角色呢如果发生了角色重突他们的选择是什幺呢现状提供的基层调查说明,这些重突不仅确有、而且广泛地存在页281282。一个实验性的解决的办法是通过村民代表大会集中意见、并产生村级管理人员,由民选人员代理国家行政的职能,让政治和行政通过村民委员会统一起来。对基层政治人物进行行政吸纳金耀基,1988,这在行政主导的社会结构下,不失为一种可能的实践。但是,在实际操作上我们看到,这个目的在于基层自治的制度,不仅是依靠行政力量自上而下推行的因而不少村民感到与己无关选举制度,93页,村民会议难以召开会议制度,15页而且组织者还要求村民代表会议的决策符合下列原则1保证上级方针、路线、政策和法规的贯彻执行2保证政府行政任务的完成3符合多数村民利益,不损害友邻集体和个人利益4决议多数通过会议制度,83页。这些规定赋予了村民会议明显的行政性质,而它的吸收民意内容虽然受到绝对的重视,但难以享有结构上的保证,因为重行政而轻政治的程序,很方便受到行政的操纵,而吸收民意的不畅,往往是基层政权卷进重突的原因。除了来自上面的行政动力之外,村民作为行动者主体实际上处于被组织被动状态,被动意味着利益上无涉,那幺,第二轨道吸收民意的政治性功能还是没有真正建立起来。80年代以来的农村基层政权建设,是在政社分开的背景下开始的,原因是政社统一的人民公社体制已经不能适应分散经营的农业生产方式。政社分开意味着政府取消了原有的生产组织职能,专事管理。政府退出生产组织者的角色,使得农民的生产活动渐渐离开了政府处理事务的范围,它标志着50年代以来,随着新政权建立起来的个体农民对国家体制的有组织内聚结构正处于变化之中。这个变化的主要趋向是基层生产资源的控制结构在分化,从人民公社一个中心向系属机构、乡属机构、乡镇企业等实力单位的多中心分化另一方面,支配性权威的中心在下落,由公社下落到村庄曾级level。这个分化和下落现实带来了利益和权力的重新整合问题,虽然整合困难在现状一书中多以行政制肘的面目出现,但它们实质上反映了行政外衣下的利益支配权的重突现实。类似乡镇财政的多头化和条条行政问题页3442、乡级政府要求对系属单位拥有指挥权的问题页174,系派驻乡机构形成独立于乡的土围子问题页216等等,都反映了多个行动者组织竞争控制范围的现象。而且,这些行动者组织还处于不断的膨胀中,证据是乡镇机构的增长、人员的增加和财政支出的扩大页16、页2425,已经越来越脱离国家控制的标准。这样,1979年以前的一元化领导难以持续,如何处理这种行政组织化了的各利益群体之间的关系,至今没有形成新的办法。用联席会议进行决策矛盾更多,这是各地的普遍问题,更重要的是,这些利益竞争将更广泛的群体农民甩到一旁。通常的经验是,有组织的利益表达有较强的影响力,而分散利益必须相对集中并进入常规的传达渠道,才能产生力量或受到重视。那幺,相对于上述组织化的利益团体而言,农民本身的利益需求是否也被组织起来还是根本就位于现有的组织形式之外农民的利益表达是否仍处于分散状态他们是否已经进入了利益集中、传输、交换的现有轨道注意这一点,可以测量农民的需求是否能够、或大多大程度上反映到国家的农业政策中。同时,从基层政权的角度看,也可以测量它在组织分散利益进入国家体制方面的作用。如果乡镇政权的基本角色只是行政的,那幺,以上面说到的标准衡量,只能判定它同国家建立了单轨联系。三单轨联系的主要问题在于,它对广泛的合作、参与和共治缺乏吸呐能力,因而降低了整合水平,同时难以约束行政权力的越权使用。选举制度一书提到的案例能够说明越权使用的经常存在。有一个案例是,福建南平炉下乡田头村1988年选举村委会,30多位村民联合推荐王金等5位组成新班子,乡干部担心这样下去,谁想当干部就当,还有没有规矩规定任务还要不要完成他们主张不能让步,马上制止自选干部的现象选举制度,页79。另一个案例发生在湖北谷城县赵湾乡,丁湾村委会1993年原班子到期,乡里的意见是保持稳定,不准备换人,因此派了一个干部下村,按组织意见部署了选举,让村民举手走了过场选举制度,90页。这两个案例最后的结果,都是在乡民的反映下,由上级介入进行了调查纠正。但纠正的根据是基层的稳定考虑,而不是村民权利的法律规定。更应该引起注意的是,这两个例子反映出乡镇政府不仅没有联系起国家和基层民众,相反还妨碍了这种联系的畅通。这些例子使我想到,由政社合一到基层政权名称的变化,是否真正代表着基层社会政治结构的变化是否相当数量乡镇政权的行为实际上是妨碍了上下联系呢是否他们既远离了乡民的利益,同时也远离了国家的利益呢确有不少例证能够支持这种疑问。一个例证来自乡镇人事和财政不受控制的现象,现状一书中的许多调查报告证实,目前乡镇机关人员扩大潮流势不可当,国家核定的千分之一标准已经不起约束作用,许多地方实际的人员超过国家编制一倍以上页216。政社分开后机关不管生产了,但人员不是减少而是增加了。增加的部分不是从国家领薪,而是由乡镇自行筹资解决工资,这种做法事实上是人事权和财政权的逆集中化decentralization发展。不少地方乡镇机关自己选聘的人员已达干部总数的三分之一页63,这些人不愿意转为国家干部,因为国家财政支出工资变化较慢,依赖国家已经没有油水。逆集中化的另一证据是镇有资金的普遍增长,无锡洛社镇90年已达85年的25倍页81,辽宁中固镇1989年的自控资金已经达到上交总数的50页129。资金来源非国家部分的增长,鼓励了地方政府远离对国家财政的依赖,人事和财政自主权的增加,增强了乡镇控制资源的能力,乡镇可以在国家之外做很多事情,不再听命于国家。同时,国家领薪人员比例减少,给予了地方势力以扩张地区网络的机会,家族关系、私人关系纷纷进入体制,出现了老子坐车,儿子开车,女儿倒水,女婿管文件的滑稽现象页33。这正是地方主义的组织基础,它表明国家基层政权建设旨在地方精英官僚化的努力还未完成。这样的乡镇政府能否代表国家当然也构成了问题。四综合这些发展,我们看到的趋向是国家行政权力在基层的弱化,这种弱化动摇了基层政权过往的行政组织权力基础。过去,行政组织曾经造就了一类新型的农村政治精英,他们对国家组织的忠诚保证了国家权力稳固地渗入乡村FSchurmann,1964。而如今这样的组织正在解体,这样的结构正面临瓦解VNee,1989,国家面临着寻找新的机制管理基层,而基层政权面临着寻找新的权力基础、也就是新的生存基础的问题。可以说,逆集中化是人民公社解体以来基层政治社会结构的主要变化。问题在于,在基层政权寻找新基础的同时,是否促进了其兴农民利益的结合还是相反,在国家监督减弱的情况下,给越权牟利、收集财富附加税、集资摊派在国家的名义下私自收税提供了空间近一年来,中国中央电视一焦点访谈节目已经提供了这方面的大量证据。这说明基层政权的这些变化正在造成一个貌似的农民和国家关系,它在很大程度上抵销了国家支持农民政策的实际效益。如果上达意见和下达指令是同样的不畅通,倘若基层政权谁也不代表只为自己的利益行动,当然会瓦解国家政权在基层的政治基础。毫无疑问,基层存在的紧张关系与基层政权的角色有关。现状一书证实,农民的要求解决问题办实事,页282和地方干部的要求提级,评职,着装,页119毫无共同之处,在一定程度上,这表明了基层政权的非农性质,很多时候国家必须越过他们的障碍才能听到农民的声音。基层政权上下两头的不着边,给权力滥用提供了空间,它表明自主权的增加并非一定自动提高对农民利益的保障,农民利益和国家利益同时造成损害也是可能的。即对于发展并非只有国家干涉这一个障碍不少理论持这样的假定,地方势力与结构的干涉也是因素之一。如何理解逆集中化过程中的地方主义负面作用的迅速发展呢我的假设是,传统上对地方主义的抑制力量主要来自国家,当国家的约束力减弱的时候,没有社会性的、有权威的约束力量的替代。现状一书中能够找到支持性证据。宁夏农村千人调查向我们展示了,社会力量对乡级基层政权的制衡与监督很弱。62的农民对参政的回答是少一事好一事页289,社区普遍存在着政民无关的意议页290有50以上的农民认为对乡政权的监督不仅不能实现,增加官僚机构反而加重了农民的负担页291有50的农民认为,没有群众的监督压力,乡政府不会主动考虑群众利益页195。因此,约束地方行政权力的过度使用,最有效的办法是建立有权威的制衡力量。而为使这种制衡达到有序,需要对各种权威包括行政组织的权威做出限定,即所有权利都是有限的,都必须受到监督。权利的限定和监督是社会约束结构的条件,基层政权的根基就在于他们同农民之间双向,相互的、非一个方向的结构关系的建立。五还应注意的是,地方行政权力和农民的关系,同整个国家的宏观权力结构有关。国家对地方行政权力不仅是约束性的,同时也是保护性的。这一点决定了国家一方的约束注定是不够的,在国家一种约束下,乡镇政权的越权行为,不仅不能受到有效的监督,甚至在某种程度上使地方政权成为国家政权的寄生物。如果乡镇政权可以代表国家实施种子、化肥、医药、农机或贷款的分放,如果他们拥有国家渠道认可的资源分配垄断权,而农民必须经由这唯一的管道进行交换,那幺现行的体制就构成了当下基层政权角色的巩固性背景。国家行政对市场的嵌入或曰行政市场的存在,巩固了农民对行政机制的依赖,从而结果上保护了乡镇政权的食利行为。这样说来,支配地方秩序的基本力量与其说是经济的,不如说是政治的。地方的富户和公司经理们一般都进入乡镇政权,恐怕目的更在于进入体制垄断网络获得分配的企图。进入体制意味着取得优先的分配权,也许正是通过这种交换方式税收、资源分配及法律保护的交易,国家才能保持地方的依赖,在一定程度上影响地方秩序。我在现状一书中发现,国家无论怎样放权,乡镇司法系统仍直属上级县委管理且不存在争议页147,页156,它说明了国家对于保护机制的掌握。而这些因素客观上使农民降低了在国家行政保护之外的竞争能力,即增加了农民对乡镇政权的依赖。因而,我们可以推测说,国家行政逻辑对农村社会的渗入,同时又没有能力将基层政权彻底官僚化,构成了乡镇政权目前角色的大背景,也构成了基层结构转变的主要限制。正因为如此,
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