农村研究论文-成本分摊制度创新是新一轮农业制度变迁的突破口.doc

农村研究论文-成本分摊制度创新是新一轮农业制度变迁的突破口摘要：制度变迁成本的分摊可以内部制度化，也可以向外转移，还可以向后累计推移。二十年来农业制度变迁虽然比较成功，但是在成本分摊上仍然留下了不少问题，而且这些问题已经成为了新一轮农业制度变迁的阻力。文章先对制度变迁成本进行一般分析，然后再具体分析农业制度变迁成本的分摊方式及其影响，在此基础上提出了农业制度变迁成本创新的政策思考。关键词：成本分推制度创新农业制度变迁农业二十多年制度变迁经过实践证明是成功的，达到了解决农民温饱问题的制度设计目的。但是制度安排时也留下了一定的后遗症，制度变迁成本分摊采取的向后累计推移目前已经到了非化解不可的地步，制度化的成本也越来越不适应市场经济体制的要求，沿未制度化的成本又亟待制度化。可以说当前制度变迁成本的分摊制度创新成了整个农业制度变迁的突破口，这个问题不解决，新一轮农业制度变迁就无从着手。一、制度变迁成本的一般分析（一）制度变迁成本的类型1、制度实施后成本。一是政治成本。政治成本有两层意思，制度变迁主体的政治风险和制度变迁所造成的社会政治风险，这种成本必须内部化。因为成本内部化是与改革收益内部化相对应的，作为诱导性制度变迁的主体，其改革是为了追求潜在的利润，当然其政治成本应内部化。作为强制性制度变迁的主体只要制度安排成功就可获得最大的租金，还可获得支持和巨大的政绩，甚至职位的提升，因此其改革成本理应由改革主体自行承担。二是制度更替引起的制度利益转换成本。一是旧制度下的能够获得的利益，在新制度安排后，被取消，这部分成本可以称之为新制度安排的机会成本；二是新制度安排后，由某些人承担了的费用，如农业制度变迁后，予以制度化的乡统筹、村提留。三是新制度安排后，未予以制度化的成本，可以在制度运行期间与制度化的费用一同由微观主体承担，也可以向后累计，找适当的时机予以分化解的成本。2、制度实施成本。改革的实施成本包括公众的反对成本、协调成本、组织成本、试错成本、监督执行成本等，这部分成本应具体问题具体分析，与改革主体直接相关的应内部化，与改革主体不直接相关的可以向外部转移，剩下的由政府从制度变迁收益中予以开支，改革没有成功的由政府完全承担。一是交易成本。二是协调成本。三是试错成本。四是组织实施的预期成本。五是制度设计成本。制度设计成本是在原有制度内酝酿、设计安排新制度应该花费的费用，这部分成本要在改革期间予以消化，这种消化也有两种方式，一种方式是在旧制度的框架下消化，打入旧制度的废弃成本中；另一种方式是在新制度建立后由新制度的收益一次性解决。制度设计成本不能向后推移累计，也不能由改革各主体分摊，更不能制度化。政府是制度设计成本的最终承担者。（二）制度变迁成本的分摊的一般分析从上述二类六种制度变迁成本来看，前三种成本要么在改革初期予以分摊，要么予以制度化，要么向外转移，只有第四种成本，即制度更替引起的制度利益转换成本才有可能向后累计。改革决策者在非制度化的成本与制度化的成本逐步解决还是向后累计的搏弈上，一般倾向于后者。而后者在分摊方式也有多种选择。制度变迁成本的分摊有多种方式，如制度化、向外转嫁、向后累计，改革主体内部化。对于改革主体来讲有向后累计或者制度化的偏好，对于改革客体则偏好向外转移。1、内部制度化。内部制度化就是制度变迁的成本由制度约束和规范对象来承担，即由改革微观主体来承担，就是对制度变迁初尚未制度化的制度变迁成本重新用制度来规范，并由微观主体来承担。这种方式是一种较为常见的方式，因为经过一段时间，微观主体已经有了一定的物质和心理承受能力，与改革初制度化相比，反对的程度较低，实施成本较低，是一种较理想的制度变迁累计成本的分摊方式。2、外部制度化。外部内部化就是由政府自己来承担，政府来承担主要是通过财政政策或者金融政策予以解决。政府承担就是的把相关制度的成本通过制度来规范，使成本分摊多元化（即全社会成员来负担，因为政府的收入来自于纳税人，外部内部化也就是把成本社会化），减少制度相关微观主体的负担。3、向外转移。制度变迁累计成本向相关利益主体以外的人或者利益群体来承担，这种方式必须是“内部人”与“外部人”有一定的利益联系，“外部人”通过承担一定的制度变迁累计成本能名极大的增进自身利益。这种制度变迁方式，如农业产业化，龙头企业帮助建设基地、为农民提供服务，就属于这种类型。4、政府一次性予以划转。就是把过去累计的成本，完全由政府一次性承担。如1998年粮食制度改革，各个粮食企业的亏损，挂帐停息就是由政府来承担。这种方式解决要政府有比较大的承受能力。5、契约交易：即以制度未来的潜在利润换取制度累计成本。新制度的供给是因为有潜在利润或者租金的诱因，对于无法分摊的制度变迁累计成本，决策者可以出售潜在利润或者租金，来换取累计成本的化解。如农村公共品制度的累计成本就可以通过，出售公共品的潜在收益来分摊制度变迁成本。二、当前农业制度变迁成本的分摊方式障碍了新制度的供给上一轮农业制度变迁成本主要是三种方式，一是制度化，由农民自己承担；二是向后累计，由以后的制度收益来弥补；三是尚未制度化的成本，也通过各种各样的政策或者地方“土政策”，转由农民承担。制度化的成本本身就构筑了成本内在化的累增机制，向后累计的制度成本已经达到了制度变迁的极值点（或者临界点），非化解不可；尚未制度化的成本几乎成了各级政府和村级组织转嫁费用的“吸纳器”。（一）制度化的制度变迁成本已经不适应市场发展的需求1、统筹提留合法性和计提标准、方法受置疑.一是统筹提留费用从理论上讲，是土地集体所有权的经济实现形式，即是地租，但是统筹提留中有些费用，如教育费附加，道路维护等费用，农民已经以税收的形式向国家交纳了，如果再以统筹提留的形式出现，就在实事上造成了重复纳税。二是统筹提留以上年农民人均纯收入作为缴纳基数，造成了农民之间的负担不均衡。按照国家统计局农村社会经济调查总队的调查表明，1999年农村居民纯收入进行五等分组（每组各占总户数的20%）后发现，低收入户、较低收入户、中等收入户、较高收入户和高收入户的负担率分别为9.21%、6.59%、5.19%、4.03%和2.52%,呈现出收入越高负担越低。三是基数确定不科学，乡村为了保证支出，往往夸大农民收入，因此，农民统筹提留负担远远要比国家统计局农调队的要高。2、传统的政治制度运行成本由改革后的市场微观主体承担已难以承受。我国的改革是先经济体制改革，再适时推进政治改革。但是二十多年来，农业经济制度改革可以说在市场化的道路上走了一大步，但是我国的有关农业的政治制度除把农村人民公社这个名字改为乡镇外，其他的则很少变动。传统的政治制度虽然没有多大存在的必要，但是依然照样运行，其庞大的运行成本，即乡镇机构的运转费用全部由已经市场化的农民承担。乡镇政权作为一级政府，虽然当初设计安排时所采取的的“实县虚乡”做法，但是目前实实在在是一级政府，庙虽然小，但是五脏俱全，人员比较多，大的乡镇200多人，少的乡镇也有70-80人。在我国各级政府中，只有乡镇这一级政府的经费是完全来源于农民，而且不是以税收形式，而是以费的形式来征收。而农民所交纳的农业税、农林特产税和屠宰税是农民作为一个公民因生产经营应尽的义务，按理说农民已经完成了纳税义务，就不应该再承担乡镇行政费用。但是这部分费用没有留给乡镇，而是上交逐级留成，县、地、省各得一部分，乡镇完成了工商各税后只能得到所谓具有行政编制的不超过20个人的行政经费和人头经费。大量的工作人员和乡镇站所则是靠向农民收费过日子。向农民征收经费的理由是乡镇是集体土地的所有者，理应征收“地租”。但是这里存在一个悖论：土地是乡村集体所有，农民是集体的成员，是土地的实际所有者，乡村只是一个所有权代理人，实际所有者农民就还得通过交统筹提留（即地租）来使用本应属于自己的土地，而自己的土地所有权收益给代理人来享受。如果我们再讨论，如果土地属于村级所有（目前大部分的土地都属于村集体），村是所有权的代理人，而乡镇是一级政府不是代理人，有什么理由还要收取类似地租的统筹费用呢。因此，既然国家已把乡镇定位于一级政府，而农民在交纳税收的情况下，就不应该再承担乡镇的行政管理费用。3、地权改革而导致失业、社会救济救助和社会保障费用内部化。农业经济体制改革后，把本应由国家承担的如失业救济、养老保险的各种社会保障支出全部由农民自己承担，也就说农业经济体制改革成本由农民自己承担，而国家却置身事外。国家要求的九年制义务教育，城市由国家财政负担，而农村却由农民自己掏腰包，并且还要农民领国家的一个义务制教育的“人情”。现在农村中小学生的费用开支是城市的2倍以上，而农民的收入还不到城市居民的一半，用较少的收入负担较多的费用这本身就是一种社会的不公平。第二轮土地延包农民并不热心（土地增量制度变迁累增成本过高）。中央提出农民承包土地再延长30年后，并没有象1978年的家庭联产承包责任一样欢呼鹊跃，农民不仅不想续签合同，领取土地使用证，反而连现有的承包土地都不想要了，农民不要土地并不是农民很富有，也不是农民非农就业渠道增多了。农民现在还只是仅仅解决温饱问题而已，土地仍然是农民生存和就业的最基本的手段。在这种情况下出现土地大量弃耕的现象，笔者认为是土地制度变迁成本累增过多所致。（二）尚未制度化的成本农民已经不堪重负1、“两工”。农民社会（家庭之外）付出的一部分价值得不到承认，最典型的表现是农村还存在类似于古代徭役的义务工制度。当前，农民有相当大（家庭之外）一部分劳动得不到承认，最典型的表现是类似于古代徭役的义务工、积累工制度（农村简称“两工”）。不仅“两工”的价值不能实现，而且“两工”制度还成了乡镇两级平衡财政收支的调节器，成了加重农民负担的载体。乡镇两级在年初确定预算时，统筹提留与实际支出缺口的差额就在“两工”上想办法。国家政策明文规定，义务工和积累工有水利工程就收，没有就不收，而且最多不超过30个。但是现在成了一项刚性收费，有无水利工程都要收取，几乎成了农民负担的“无底洞”。2、农村公共生产费用。改革二十多年以来，由于国家应该承担的农田基本建设投入比较少，从而导致农村基本建设年久失修，起不到应有的作用。在这种情况下，乡村就代表国家向征收农田水利维修建设资金，从而使本应由国家承担的费用由农民来承担了，这是未制度化的成本。另外，由于水利设施的处久失修，就使得农村公共生产费用直线上升，加大了农民的生产经营成本。（三）向后累计的成本已经达到了分摊临界点。1、粮食流通体制改革成本分摊方式极不合理，累计的成本也非化解不可。1998年国家为了甩掉粮食体制改革的财政包袱，继续实行省长负责制，建立多级风险基金，把本由中央财政负责调控的责任转由地方与中央共同负担，而且以地方为主，向地方恩嫁负担；而且规定1993-1998年的粮食亏损由地方在一定的年限内予以消化，把因国家政策造成的亏损转嫁给地方，同时对没有消化完的粮食亏损予以挂帐，从目前的政策走向来看，这个亏损也会由所谓的顺价销售最终由农民承担。2、庞大的教育达标费用及由此导致的乡村两债务。九十年代以来，教育部以政府的名义要求，乡村两级中小学校舍“达标”，每个乡镇至少都有200万元左右，而这些最后也是通过各种途径向农民转嫁来予以化解的。这也是加重农民负担的一个重要原因。三、创新农业制度变迁成本的分摊方式（一）成本分摊的原则1、受益原则，在相关主体之间合理分摊。因为前一轮制度变迁是诱致性制度变迁，变迁的成本基本上实现了创新主体（即农民）内部化了。这主要是考虑当时制度变迁的效率较高，农民承担改革成本也不会影响其创新的积极性。但是当前农民在市场中处于劣势地位，农民的处境比较艰难，如果创新成本全部由农民承担，创新必然不会得到占大多数农民的拥护而导致创新失败。因此，如果制度涉及到了多个受益主体，创新成本应在多个主体中均衡分摊。2、分类原则。一方面，对过去累计的制度变迁成本，要下力解决，现在已经不能继续向后推移了。可以由国家承担一部分，向外转移一部分，农民自己承担一部分。另一方面新增制度变迁成本要根据受益