农村研究论文-农地的财产权利 .doc

农村研究论文-农地的财产权利内容提要：本文运用一个产权模型，从法学和经济学的角度研究我国目前农地制度中各项产权的归属、控制及其由此而导致的法律文件的演变和修正，对农地合约和法律演变的约因、缔约过程及由此导致的资源配置状态和共有资源流失等方面进行了探讨，并对该领域里的一些观点：土地私有化、土地保障论等给予评述，提出了低成本地维护农民产权和剥夺村委会的经济权利等政策建议。关键词：农地制度私有产权维权成本一、引言土地产权制度是困扰三农问题的关键。就目前我国农地产权制度而言，土地所有权属是相当混乱的。法律明文规定，农地所有权归属于农民集体，然而，农民集体是不明确的或者虚拟的，这个不明确的产权归属实际上落在村委会手里，并演变成了目前农民与村委会之间的农地“租赁”关系，本质上说这是村委会对农民共同所有土地的一种剥夺。从目前我国阐述农地制度产权关系的文献看，并未将农地的产权和所有权分开，在很多时候甚至滥用，以至于不能在理论上给出明确的产权、所有权的概念或定义，从而导致的一些政策建议操作性差或脱离实际。从产权理论看，所有权和产权的概念已经完全不同，所有权仅指法律上的一个归属或符号，产权则指实际上运用或控制的财产权利。就我国农地产权归属而言，更重要地是农民具有哪些土地产权或能够控制哪些权利及其这些权利的受保护程度。本文的结构是：除引言外，第二节构造一个产权、所有权模型，阐述了产权及其子权利的可分割性和可交易性的性质；第三节剖析目前我国农地制度的产权结构；第四节，指出农地产权制度的结构性缺陷；第五节，讨论有关法案的法理、缔约过程及其本质特征；第六节，给出政策建议。二、所有权与产权的性质所有权和产权是近50年来制度经济学家和产权经济学家讨论的核心问题。奈特在批判庇古福利经济学中关于社会成本和私人成本分离时，准确提出了产权的所属所导致的合约选择和资源配置问题（Knight，1933），但是这个问题直到1960年科斯的社会成本问题发表后才引起学术界的重视。在奈特之前，几乎没有经济学家认识到产权和所有权有什么不同，甚至将其混用或通用，所有权和产权的概念在法律上也未将其分开。所有权是财产所有权的简称，它有两层涵义：第一，所有权指使用权、收益权和处分权或转让权。第二，所有权是受到限制的权利。使用权指使用、经营财产的权利，这种使用和经营包括了对这些财产的占有或排它。收益权指享有财产现在和未来增值或损失的权利。处理权指处置财产的权利，包括财产的转让、赠予、放弃等等。使用权和处理权共同构成了对财产的控制权。所有权是受限制的权利。限制所有权的是制度结构，包括正式制度和非正式制度。就正式制度而言，所有权受到法律、政策规则、政治制度等限制；就非正式制度而言，所有权受道德、传统、文化、组织、团体等限制。比如，有些土地所有者在使用其土地时，不仅受到政府土地规划的限制，还受到私人约法的限制。物品或资产的权利组合如果没有约束，他人的权利就不能被界定。拥有使用资源的权利包括一个人的身体和大脑，这些权利往往是通过禁止某种行为来确定的（阿尔钦、德姆塞茨，2003）。所有权也是不完全的。由于物品属性的复杂和多样，要对物品的所有属性充分界定其权利，是不可能的或者说是代价昂贵的。有限理性、不完全信息和机会主义行为注定了高昂的界定成本，所有权也注定是不完全的。产权是指私人、组织、政府在一定时间内对财产行使或控制的使用权、收益权和转让权。它包括属于本人的财产（拥有所有权）和不属于本人的财产（不拥有所有权）如租赁，但归本人支配和控制的财产权利，产权也包括在交易中对商品和劳务的权利。德姆赛茨（2003）认为，一组权利常常附着于有形的商品或无形的劳务，所以正是这种权利的价值决定了被交换的商品或劳务的价值。产权是一种社会契约，是实际中行使的权利。比如，某人没有某物的所有权，但他有该物的使用权、收益权或者转让处置权，那么，此人就拥有了该物的全部产权。拥有某物的产权并不一定拥有该物的所有权，当某甲拥有房屋所有权，但将房屋出租或出借于某乙，在出租或出借期间，某甲将不再拥有该房屋的使用权。如果某甲要进入某乙的房间，须得到某乙的同意，否则就被视为对某乙使用权的侵犯。当某人如甲将他的所有权所具有的权利赋予了其他人如某乙的时候，则乙就拥有了所有权所具有的权利产权，但乙不拥有该物的所有权。产权的另一项重要特征是它的可分割性和可交易性，这种特性使得权利可以分别地出售给不同的个人或组织。人们既可以交换某物的全部权利，也可以交换某物的部分权利，比如某乙只租了某甲房屋的使用权，他就只拥有居住的权利，而不拥有此房的收益权利或转让权利。或许，某乙交换的使用权利也是不完全的，或者是部分的，比如，他只购买了晚上居住的权利，而没有购买白天使用的权利等等。从经济学的意义上看，所有权只是一个法律上的符号或归属，对经济资源的配置并不重要，重要的是谁拥有产权，或者说谁拥有该物品的控制权利，产权指实际拥有或者控制的财产权利。产权因其属性可划分为私有产权、公有产权和共有产权。私有产权指拒绝他人行使的权利；或者说凡是可以在市场转让或交易的物品或资产都具有私有产权（张五常，2002）。公有产权指共同体内部成员所拥有的财产权利。这种共同体包括两个人或两个人以上的合作组织、社团、集体甚至是一些公司直到国家。公有产权和私有产权一样，产权所有者拥有财产的使用权、收益权和转让权。这些权利同样是不能完全地被界定清楚，甚至一些权利不能被分割。这种不可分割指的是不能够完全分割的使用权、收益权和转让权或者是这三种权利的相互交叉而难以分离。从产权的可交易性看，公有产权具有私产的性质。共有产权指非排他性的产权，任何人都可以使用并从中获得收益，或者说任何人可以共同行使的权利。由于不排斥其他人的使用权和收益权，因此该项资产的转让权就没有意义，或者说转让该项资产的价格为零。有些经济学家指出（德穆塞茨、阿尔钦、张五常等），私有产权制度是最有效率的，它可使资源配置达到帕累托效率。公有产权也具有资源配置效率，企业组织就是这方面强有力的证据。当然，当公有性达到一定程度时，这种组织形式可能就不具有效率，这就是为什么一个社会不能由一个大的企业组织所控制的理由。共有产权不具有资源配置效率，注定被过度使用或攫取，这是由共有产权的属性确定的：第一，度量并监督一笔交易的所有属性代价太高；第二，保护产权的费用高昂；第三，政府规制和法律限制（巴泽尔，1997）。由此可见，落入共有领域里的权利越多，资源配置效率越差。三、目前农村土地产权的结构自1958年以来我国农村土地所有权实际上归属于农村人民公社或生产大队，1978年家庭承包制改革后，农地所有权归属于由生产大队改制的村委会所有，农民家庭以承包的形式拥有私产性质的土地使用权，承包期限大约为45年。就这个时期农民家庭和村委会的土地权属看，村委会实际拥有土地的所有权，土地发包权，承包关系变动处置权、土地收益提留权，及土地被征用后的土地转让收益权。但是，它必须将本村的95%农地承包给本村村民，其余5%作为机动地调节。农民家庭和村委会的土地承包合约类似于分成制或固定地租制。农民在承包的土地上，拥有土地的使用权，该项权利除受到国家法律限制如不能改做非农地、不能种植国家违禁品种、不能破坏农耕地等等外不受任何其他限制，农民拥有自由种植农产品的权利。农民与乡或村共同拥有土地的收益权，农民除了上交国家的农业税之外，还须向乡政府和村委会缴纳一些费用，一般说，交给村和乡的费用是固定的，类似于固定租约，但近年来，各地区乡和村的收费都在年年增加，这又类似于分成租约，但是，这种费用的增加并不依赖于农民收益增加而增加，因此，本质上还是一种固定租约，只是地租年年增加而已。农民的土地收益权还受到国家宏观调控粮价和农用物资的限制，比如国家宏观控制粮食价格上涨，导致农民政策性的收益下降等等。2002年以前，农民不拥有法律上的农用耕地使用权的转让权，如果农民不再承租土地或者女性外嫁、外出打工等，农民不准许将原有土地转租或转让出去，只能交给村委会，并由村里安排。对于因土地转让而带来的收益，农民只拥有投入品的损失费补偿，而不拥有失去耕地的补偿，也较少拥有另行安置的补偿费用。值得指出的是，农民与村委会关于农地的权属，不是市场化的结果，而是中共中央文件和法律规定。且不说将一些权利界定给村委会是否符合经济效率和行为规范，就文件规定的农户和村委会的各项权属而言，不仅存在着语言上的漏洞和欠考虑的问题，也存在着可执行难度，这些困难加上村委会和乡政府一些工作人员滥用行政权力，引发了近年来越演越烈的农村土地纠纷和税费问题：土地转让费的归属、分配，村委会强行解除农民的土地承包合约或者单方变更土地承包期限、任意缩小土地承包面积、随意扩大机动田以扩大发包权力等等，据1998年中央政策研究室和农业部的抽样调查，14625个村庄中有98%留有机动田，平均每村达23.8%，大大超过农业部5%的规定；而不断增加的对农地收费项目或变相收费项目，则可视为对农民土地收益权的剥夺。严重的土地纠纷案件和沉重的税费负担，是对目前农村土地制度的严厉考问，也促使了新的农地法案的缔结。四、农村土地产权制度的缺陷农村土地制度及其相关法律文件，不仅存在着几乎所有合约条款都存在的问题：语焉不详、模棱两可、疏忽、信息不对称等因素导致的合约或条款不完备，而且还存在着严重的结构缺陷。就前一项缺陷而言，以往中央文件或土地法案在下列条款中不甚明确：土地使用权的处置权归属、认定；政府征地的补偿条款的模棱两可；承包期限内土地是否可调换、改包及其可调换程序的模糊、机动田和收费项目的可操作性较差等问题。语焉不详和条文漏洞是任何一项合约或法律条文所不可避免的，但是，作为制度结构缺陷，却值得讨论和研究，它不仅直接涉及到与农民利益相关的农村土地问题，还涉及到经济效率的提高、农村发展的方向、自治组织的组成及相关的立法原则、态度、对法理的认识和法律制定等重大问题。本人认为，目前我国农地制度的结构缺陷主要表现在：将农地所有权界定给农民集体的理由不必然成立和农地所有权由农民集体所有演变为村委会所有的不合理性。法律规定，我国农村土地的所有权归属于村集体或农民集体。1998年国家土地管理法确定农民集体指乡农民集体、村农民集体和村内两个以上农业集体经济组织，包括由原基本核算单位的生产队延续下来的经济组织。且不说这一条文在一定意义上将“农民集体”确定为“农业集体经济组织”，从而导致经济实践中的混乱，单说这个农民集体，在我国几乎所有的村庄都表现为村委会。这样，在法律上明文规定的归农民集体所有的土地所有权，也就“自然而言”地属于村委会所有。对于这项法律权属，至少提出两个质疑：首先，农民集体的性质。农民集体所有权在某种程度上是虚拟的。关于集体所有权虚拟的论断，许多经济学家作了精辟的解释。周其仁（1994）教授指出：集体公有制既不是一种“共有的、合作的私人产权”，也不是一种纯粹的国家所有权，它是由国家控制但由集体来承受其控制结果的一种农村产权制度安排。在承认个人合法产权的条件下，任何集合起来的组织可以最终追溯到组成集合体的个人，因为归根到底是个人在选择集合方式、管理方式并为此承担相应的财务结果。这时集合的主体可以看作是个人选择的结果，是个人将自己的产权集合起来委托给集合体，并为此规定了集合的条件和执行程序。但是，当个人合法拥有生产性资源的权利被法律否定之后，个人不可能选择经济组织，也不可能承担相应的财务责任。在此条件下，公有制企业成为不能分解为任何具体个人的抽象，再也不能向组成的成员个人作进一步的追溯。在公有制企业庞大的体系里，实际上活动着的全部是形形色色的“代理人”，而并没有可以追溯的最后委托人。正是集体所有的虚拟产权性质，在一定程度上使得私有产权落入共有领域，成为无主产权，导致产权收益流的消逝或者被瓜分。也正是集体公有制的这种缺陷，导致了我国农村曾经存在的人民公社制的失败，而集体土地所有权与人民公社制在产权所属上具有相同的共有产权性质。可见，在交易成本为正的条件下，将土地所有权界定给农民集体不具有经济效率。农民集体拥有土地所有权也不具有其他所谓的理由：集体所有权可防止土地私有化后农民出卖土地而挥霍浪费的短期享乐主义行为、私有产权可能加快土地兼并出现两极分化、无地农民流离失所、土地作为农民的终身保障而不宜出卖等。这些理由是不存在的，或者说不必然存在，关于农民拥有财富后的短期享乐主义行为与经济人前提假设不符合，经济人前提假设是人们追求利益最大化，如果短期享乐不是他的利益最大化时，农民不会卖地以求短期享乐。当然，不同的人具有不同的理性或偏好，有些农民确实将土地出卖或用征地赔偿款赌博或挥霍甚至吸毒，但是，这种现象并不是农民所独有的，其他各阶层的人也同样可能具有这样的行为，比如一些暴发户、大款等等也因控制不了短期享乐的诱惑而至百万家财荡涤殆尽。土地兼并是土地经营规模化的必然，是市场的效率选择。人为地保护小块土地经营并不具有经济效率，可能还会帮倒忙（马克思、恩格斯，1972）。实际上公开不公开的土地使用权的转让早已大量发生，农民出租他的土地使用权和出卖他的使用权在经济效果上并没有分别，就像某人拥有一间房屋，出租和出卖完全是他自己的选择，选择哪种行为，取决于他对收益最大化的认识。关于两极分化的观点也不成立。由于土地的细碎化和家庭分割等原因，好多地区出现了无地农民或拥有极少土地耕种