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农村研究论文-我国村民自治存在的问题与对策探讨.doc农村研究论文-我国村民自治存在的问题与对策探讨.doc -- 2 元

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农村研究论文我国村民自治存在的问题与对策探讨【内容提要】村民自治的健康发展,亟待解决以下六个问题大力发展农村集体经济,解决村委会服务功能弱化问题理顺乡村关系,解决过度自治化和附属行政化问题理顺村党组织与村民自治组织的关系,解决基层党组织不适当地干预村民自治和村民自治组织动摇党的领导权威问题深入开展村民自治示范活动,解决村民自治缺少经验和各地工作不平衡问题大力发展农村文化教育,解决农民文化水平低、民主素养差问题加强农村法治建设,解决村民自治的社会法治环境差问题。【关键词】中国农村/村民自治/民主政治/问题/对策江泽民同志1998年7月在安徽考察工作时指出包产到户、乡镇企业和村民自治都是在党的领导下我国亿万农民的伟大创造。尤其村民自治更是农村政治体制的伟大创新。村民自治作为国家法律确认的对农村基层民主政治建设的一种制度安排,已成为现阶段具有中国特色的农村基层民主最基本的形式。本文从以下六个方面探讨其存在的问题和对策。一、坚持和完善以家庭联产承包责任制为基础、统分结合的双层经营体制,大力发展农村集体经济,解决村委会服务功能弱化问题,增强村民自治的吸引力和凝聚力中国农村村民自治的一大特点就是村民与集体的联系十分紧密。因此,集体经济与村民自治的运作有密切的相关性。集体经济力量为村民自治的正常运作提供重要的物质支撑同时集体经济愈发达,愈需要通过村民自治,扩大村民群众的政治参与,保证集体经济规范运作,利益得到合理分配,为群众提供良好的社会服务。从实践中看,在缺乏集体经济实力的地方,由于村民自治组织难以为村民提供良好的社会服务,缺乏凝聚群众的物质基础,村委会办理公共事务和公益事业,只能完全依靠村民出资出力。因此,村民自治运作效果不理想,村民参与自治的积极性不高。农村基层组织处于瘫痪、半瘫痪状态的失控村,大多是集体经济的空壳村。相反,在一些集体经济实力较强的村,村干部的报酬、村集体和乡政府要求农户提供的奖金和劳务,主要由集体组织承担,农民因集体经济和自治组织为自己带来的利益而减轻负担。因此,村民自治组织享有较高威信,具有较强的凝聚力和吸引力。可见,村集体经济成为制约村民自治运作和发展的物质基础。所以,搞好村民自治,必须大力发展农村集体经济,增强村委会服务功能和村民自治的吸引力、凝聚力。二、引导农民正确行使民主权利,转变基层政府对农村的管理方式,解决村民自治中的过度自治化和附属行政化问题,促进乡政村治格局的长期稳定和规范化运行现阶段我国农村社会管理体制中有两种相对独立的权力乡(镇)政府的行政管理权和村民自治权,它们构成了在中国共产党领导下的农村社会乡政村治的总格局。应当说,乡镇的行政管理权与村民自治权在最终归属和运作目的上是一致的,法律的规定也是清楚、明确的。村民委员会离不开乡镇政府的支持与帮助村民自治也有利于乡镇的行政管理。但在实际工作中,二者又经常发生矛盾,主要表现为过度自治化和附属行政化两种倾向。所谓过度自治化的倾向,是指村民自治超出了法律规定的范围,村自治组织擅自作出不属于村自治范围的决定,或随意增加村民的非法定义务,违法限制村民的自由权利或无正当理由,拒不接受乡镇政府布置的国家各项任务。所谓附属行政化的倾向,是指村民自治在一定程度上名存实亡,乡镇政府仍把村委会当作自己直接的下属行政组织,沿用传统的领导方法进行指挥管理,或继续控制村委会的人事权,对经村民民主选举产生的干部随意调动、任免或对属于村委会自治范围内的生产、经营等村务活动横加干涉,随意发号施令。从目前的情况看,过度自治化的倾向在全国尚不普遍,但已出现了一些苗头和若干典型事例附属行政化的倾向在一些地方则具有一定的普遍性。为了克服在村民自治问题上的这两种错误倾向,对乡村关系进行适当、有效的整合,必须从以下三个方面进行努力。第一,乡(镇)政府及其工作人员要提高认识,转变观念,改进工作方式、方法,依法履行乡政职责。政府主动推进是我国村民自治由自发兴起到规范发展的重要动力,也是农村基层民主发展的一个重要特点。因此,在乡村关系中,乡镇政府是主导方面。解决乡政与村治的矛盾,从乡镇政府方面说,主要是提高认识和改进方法问题。提高认识,就是充分认识乡镇政府与村委会之间是指导与被指导的关系。这是村委会的性质决定的。村委会是村民自治组织,依法享有自治权利,因此乡镇政府对村委会的关系不应也不有定为领导关系。改进方法,就是乡镇政府除采用必要的行政管理方式外,应更多地运用法律、经济和教育等管理手段,在尊重村民自主权和村委会相对独立性的基础上实现有效管理。当前,乡(镇)政府在指导村委会工作时特别要注意以下几点1指导村委会换届选举工作,尊重群众的民主意愿,不要委派村干部,也不要事先划框子、定调子,要真正实行村民直接民主选举,保证把那些政治素质好、组织能力强、威信高、群众信得过的人选到村委会领导岗位上来。当然,也要引导群众反对宗族主义、家族观念,坚决打击黑社会势力的操纵。2指导村委会独立负责地开展群众自治工作,尊重村委会自治权利,改进领导方法和工作作风,严禁把村委会当成乡(镇)政府的下级机关,不得用行政命令的方式干涉村委会自治权利的行使,要坚持村民的事情由全体村民民主讨论决定的原则,采取民主讨论的方法、疏导的方法、说服教育的方法,而不是行政命令的方法、强制压服的方法。3乡(镇)政府的各工作部门不要把村委会当作下属机构,对某些需要村委会协助完成的工作任务,应当在法律规定它所承担的范围之内,并通过乡(镇)政府统一向村委会布置,再由村委会组织群众协助完成,各部门不要直接向村委会布置任务。4乡(镇)政府及所属部门要帮助、指导村委会自身建设,包括健全完善村委会自治组织、建立健全村委会工作制度、培训村委会干部、开展竞赛评比活动、帮助村委会协调与村党支部的关系、解决工作中遇到的各种实际困难,等等。第二,加强村民自治组织自身建设,教育农民提高民主意识,增强自治能力,引导农民学会使用民主权利,自觉协助乡(镇)政府做好各项工作。由于农村经济文化长期落后,村民的民主观念、主体意识不强,村民的自我管理能力和村民委员会的工作能力都很有限加上农村封建家族意识和宗法势力的影响,使得相当一部分村民委员会难以自主地开展工作,不得不对乡(镇)政府产生依赖感许多村民包括村干部不能正确理解村民自治,认为自治就是想干什么就干什么,甚至把村民自治同国家法律和乡政管理对立起来。因此,解决乡政与村治的矛盾,必须加强村民自治组织自身建设,教育、引导农民和村干部学会行使民主权利。要教育、引导农民(包括村委会成员)正确认识村民自治与党的领导、与乡(镇)行政管理、与国家法律的关系。村民自治是中国共产党领导农民在建设社会主义民主政治中的伟大创造,因此,党领导村民自治是毫无疑义的。共产党执政就是领导和支持人民掌握管理国家的权力,实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。1P96党的领导与村民自治并不矛盾。村民自治与乡(镇)行政管理也是统一的、一致的。行政管理不等于强迫命令村民自治不等于不要行政管理。村导自治与国家法律也不矛盾。国家的法律、法规是治国的根本,是全体公民的行动准则,任何组织、个人都必须无条件遵守。村民委员会是在党的领导下依法成立的,也必须在党的领导下,在国家法律、法规规定的范围内,组织村民自我管理、自我教育、自我服务。要教育、引导农民提高民主法制意识,学会行使民主权利。一要帮助农民学习和了解民主权利的内容。二要教育农民学会正确使用民主权利的方法,依法行使民主权利,坚决防止和杜绝违法违规现象发生。第三,国家政权建设工作部门(主要指各级民政部门)要注意总结经验,搞好典型示范,指导各地制定具体的乡村关系条例,推动完善村民自治的制度体系。修订后的村组法对乡政管理和村民自治之间的关系及各自权限只作了一般性规定,即乡政府有权指导村委会的工作,村委会在乡政府指导下自主管理本村事务。但由于对乡政府和村委会的职责权限缺乏明确、具体的规定,乡政管理和村民自治在运作中难以有效衔接。所以,根据村组法原则,从制度上合理划分乡政府和村委会各自的权限,是促使乡政管理与村民自治有机衔接的重要环节。为此,一些地方在贯彻村组法过程中,制定了有关乡(镇)政府指导村委会工作的规则,取得了很好的效果。三、正确处理村党支部与村民自治组织的关系,加强和改善党对农村工作的领导,解决基层党组织不适当地干预村民自治和村民自治组织动摇党的领导权威问题,将党组织和村民自治组织的活动纳入法律制度的轨道村党组织与村民自治组织的关系是否协调和规范,直接影响着村民自治能否正常有效地运作。从理论和制度上看,村党组织和村民自治组织的地位和关系是明确和协调的。新修订的村组法规定中国共产党在农村的基层组织,按照中国共产党章程进行工作,发挥领导核心作用依照宪法和法律,支持和保障村民开展自治活动、直接行使民主权利。这实际上是以国家基本法律的形式,明确规定了党组织对村民自治的领导地位和职责及工作方式。但在实践中,村党组织与村民自治组织的协调仍是一个尚待解决的问题。因为村组法只是明确了党组织的领导核心地位和基本工作职责,具体的有操作性的方式方法仍需在实践中不断探索、总结和完善。就目前看,二者关系方面存在的问题是1有的村党组织不适当地干预村民自治。主要表现在操纵甚至非法干预村民委员会的选举在村委会工作中干预太多,使村民自治组织依法拥有的管理本村事务的权力难以得到充分体现和具体落实。2有的村民自治组织把自治理解成绝对自由,不接受村党组织的正常领导,甚至向党组织的领导权威发起挑战。3党组织与村民自治组织的权限范围尚缺乏具体的界定,有关规定过于原则化,加上农村基层党组织与村民自治组织的关系不同于国家政治系统中各级党组织和政府的关系,有自身的特点,更需要明确划分二者的权限范围。解决二者关系问题的对策思路是在加强和改善党对农村工作的领导这一原则下,从制度上合理划分村党组织与村民自治组织的职权范围,尤其要明确村党组织对村民自治所承担的支持和保障的责任及履行责任的方式,在制度化和操作性上保证二者关系的规范运作。如果说乡村关系中乡是主导方面的话,那么村党支部与村委会之间关系则是村党支部为主导方面。所以,在当前,尤其需要规范村党组织的职责范围和工作方式。就职责范围而言,村党组织要使自己真正成为村级组织的核心,应尽力避免行政化倾向,摆脱具体事务。党组织应将主要精力用于对村的发展方向的把握,对其他村级组织建设的指导,对各类组织之间关系的协调以及自身建设等方面。由村民自己能够处理好的事情,应尽可能让村民群众根据法律制度自主处理,以支持和帮助村民自治组织独立负责地开展活动。总之,村级组织包括村党组织都要在法律制度范围内活动。村党支部书记可以兼任村委会主任,但必须经过依法直接选举才能当选村党组织可以在村委会选举前对选举加以组织影响,但对合法选举结果必须予以承认党组织拥有量大决策权,但应以党内民主充分听取群众意见和不侵犯村民自治权为前提对村党组织及其成员的失当行为,村民和村民自治组织有权向上级党组织反映,促其改正。四、以贯彻实施新的村组法为契机,深入开展村民自治示范活动,摸索经验,树立典型,解决各地村民自治开展的不平衡问题,促进农村基层民主由点到面逐步推进因为各种复杂因素的影响,特别是考虑到循序渐进的发展方针,村民自治实施10年来一直平稳推进,但各地情况很不平衡。从领导重视的程度到村民参与的程度,从村委会换届选举的次数到选举的规范化程度,从村民会议、村民代表会议发挥作用的程度到村民自治制度体系的完备程度,各方面都存在着差距,很不平衡。这是客观的,甚至也是难免的。1998年11月,修订后的村组法结束了其10年试行的过程,在许多方面更加完善、成熟。因此,应以贯彻实施新的村组法为契机,继续深入开展村民自治示范活动,提高村民自治的规范化程度,树立新的典型,加快农村基层民主化进程。提高村民自治的规范化程度,就是要根据新的村组法的有关规定,围绕民主选举、民主决策、民主管理和民主监督四个环节,健全制度,规范程序,真正体现村民群众自治和基层直接民主的原则精神。尤其要制定规范化的标准和规范化的程序。一句话,就是要提高村民自治的制度化水平。首先,要完善村委会民主选举制度。扩大农村基层民主,搞好村民自治,民主选举是基础。这方面的主要工作是第一,按新的村组法要求,尽快成立中央政府层面的选举领导机构以协调和规范全国的民主选举,尤其要指导各地在村委会换届选举时依法成立专门的村民选举委员会。第二,各省、自治区、直辖市人民代表大会常务委员会应尽快制定或修订符合村组法精神的具体选举办法。第三,为保证村民民主选举的参选率和规范化,要广泛深入地开展村组法的学习、宣传,尤其要搞好选举动员,使村民充分认识村组法规定的直接民主选举的作用和意义,熟悉民主选举的规则和程序。第四,逐步规范选举程序和标准。根据新的村组法的有关规定,充分体现村民自治的原则精神,村委会民主选举的标准应是民主、平等、公开、竞争、合法。总之,规范化的民主选举不仅可以使村干部产生荣誉感、责任感和危机感,也能充分调动村民参与的积极性和政治热情,充分体现农民当家作主的主人翁地位和自豪感。其次,要完善村民议事制度。村民议事制度是实现民主决策的有效途径和重要方式。根据村组法的规定,村民议事的组织形式就是村民会议或村民代表会议村民议事的基本功能就是民主讨论、民主商议和共同决定。各地在这方面已经创造出许多新鲜经验,包括村民代表议事会制度、民主日制度和村民例会制度等。如山东省章丘市所属各村普遍建立了村民代表议事会制度2,山东省莱西市3、辽宁省沈阳市东陵区4实行了民主日制度,都产生了良好的效果,
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