农村研究论文-村委会选举中的乡村关系和乡村民主的治理化.doc

农村研究论文-村委会选举中的乡村关系和乡村民主的治理化本文从村庄选举以及选举后治理的角度研究乡村关系，并进而理解乡村民主的性质。展开论述前，交代这样一些前提假设：一是在村级选举和选举后治理中，乡政府力图贯彻自己的意志，它是村级选举中参与博奕和选举后治理中非常重要的一方力量。二是乡、村之间存在着利益上的明显不同，这是乡、村之间关系在选举和选举后治理中存在复杂面貌的现实基础。三是乡、村关系是现实中展现出来的关系，而不能仅从村民委员会组织法和有关乡镇政府的一些法律规定中获知。以上假设，是从现实的乡村调查体验中抽象出来的，它有意简化故事中的角色特征，以便我们的研究能直接逼近带有实质性的力量间关系。这样，例如乡党委和政府之间、村党支部和村委会之间的意志和职能的差别，我们暂不考虑。一、村委会选举前后乡村关系的变化构成我们讨论对象的乡政府和村委会分别出现于1984年和1988年1.1984年国家撤消人民公社，实行政社分开，乡镇政权普遍建立，1987年通过了村委会组织法（试行），从1988年起，开始进行村民委员会的选举。由此，我们讨论的乡村关系的平台搭建起来。在80年代中后期，乡村关系并没有显现出多少紧张、对立的表征，法律规定的乡村之间的指导与被指导关系并没有成为人们讨论的焦点，乡村关系的讨论并没有真正从村民选举和村民自治的角度展开。八十年代中后期乃至九十年代初呈现这种状况的基本原因有三。一是由于家庭承包制改革的效能释放使得土地产出和农民收入大幅提高，国家采取让农村休养生息，对农民轻徭薄赋的政策，农民感受到的来自国家的剥夺大为减轻，乡政府较之过去的人民公社，不再从村民平调财产和劳力，农民和村庄的经济权利得到相当程度的保护。二是人民公社时期的制度记忆仍在强有力地发挥作用。改革初期的乡村干部很大程度上保留了原班人马，他们之间熟悉以往的上下级关系运作；人民公社时期的政治认知对农民仍有着决定性的影响，乡政府仍是代表党和国家的村庄的上级；农村市场化仍在起步和发展初期，乡仍然保留着对村庄作物种植、生产要素供应和产品销售的较大程度的控制权；也由于上面的原因，村庄作为独立的一方参与外界经济和社会交往的活动还不多，能力还不强，角色意识还不明显，乡村之间上下级的领导与被领导关系在很大程度上被继承和认可。三是村委会组织法作为试行法效力不足，很多地方，包括省级政府公开抵制该法的执行。即使在大面积推行该法的省份，由于地方领导人观念未能彻底转换，法律法规保障不力，相当一部分村级选举流于形式，未能构筑出符合村委会组织法要求的农村基层群众性自治组织。这时的村庄在政治关系中还只能处于弱势，法律规定的指导关系就极易被领导关系取代。以上几个方面的综合作用就使得乡村之间的关系并未显现出激烈对抗的特征，乡政府虽然感到工作上存在诸多制度上的不利之处，如乡级财政力量薄弱，“条条”对乡干预过多等，但仍感觉可以应付任务，来自上级的各项任务通过乡干部包村的方式仍然可以得到完成。但进入90年代中后期，情况有了不同于以前的显著变化，乡村关系的对抗型特征逐步显现。农民聚众抢、砸乡政府，乡政府“全副武装”进入村庄收粮、收款的报道不断见诸极端，在农村改革讨论和学术研究中，“干群关系”、“社会稳定”、“农民负担”成为人们集中关注的论题。调整乡村关系不仅是农村基层工作中一个亟待研究和解决的问题，而且成为重构乡村治理体系，甚至成为政治体制民主化改革的核心问题。导致乡村关系逐步由和谐转为对抗的原因可具体分析为以下几点：一是进入90年代中后斯以来，农村经济增长缓慢，农民收入增幅下降，而农民负担则居高不下，导致部分农民生活出现困难。农村经济增长和农民收入增加上出现的困难，有着深刻的客观经济和结构背景。一是大宗农产品进入报酬递减阶段，而农业结构调整步伐缓慢。二是乡镇企业发展困难，吸收农村剩余劳动力能力下降。三是由于城市国企改革和失业职工再就业的压力，农民工进入城市的政策环境趋于恶化。在这些情况下，农民收入增幅的下降在所难免。而出现这些情况，无一不与我国经济的中长期转变相关，不可能希望通过暂时的政策调整予以解决，此时不断增加的农民负担无疑就成为农村和农民头上无法抵抗的重压。二是“压力型体制”下运行的乡政府的利益边界已日益明显，其对农村社会的榨取和寄生性日益明显。自80年代中期设立乡政府以来，乡级的各项机构设置逐步完备，职能迅速膨胀，进入90年代中后斯，因乡镇把很多应由社会自我承担的管理职能纳入自身管理范围，设“租”谋利，增加了农民生产和农村市场经济运行的成本，虽然这已同农村市场经济发展的大趋势不符，但既得的利益乡镇不愿放弃。另一方面，农村经济发展缓慢，而上级压下来的任务不减，乡政权只得采用种种强制手段硬性完成任务，而完成这些任务又需要加大政策执行成本。这种情况下的乡政府完成国家任务的成本越来越大，难度越来越高，甚至直接影响到了乡干部的工资发放。这时候，乡的工作成为一项日益棘手的工作。现实中的逻辑变为：一是乡干部短期行为蔓延，既然不能预期政策执行环境会越来越宽松，工作会越来越容易完成，那就只考虑完成一年任务算一年任务，不管完成任务的措施对未来的经济社会发展的影响是好是坏。加重农民负担没有了来自道义和体制内的自我约束，而成为一种理性选择。二是启用强人、恶人治村，发展乡村干部利益共同体。为更好地完成上级任务，那就只能启用唯我是听，不以村庄利益为上的村庄强人、恶人，否则任务完成无望。为调动强人、恶人的积极性，那就是能给其额外利益，而缺乏村庄文化约束的强人、恶人则正好利用此机会满足个人权欲和私利，对乡干部也以村庄利益奉送，两者日益结成蚕食村庄利益的利益共同体。如只有上述的两重严峻形势，怕是乡村对立就只有农民抗争这一种解决之道。但由于源于国家高层推动的村级直选力度的加强，农村乡村对立日益具有了制度内紧张的面貌。这里我们再谈第三点原因：村委会选举的日益民主化和村级治理自主性的不断增强也在加强乡村对抗。从1986年进行第一届村委会选举开始，到2000年，全国所有的省都已进行过村民委员会选举，有的省已按照有关法律规定选过六届之多。即使最初的几届流于形式、不能严格按照法律规定进行。从省一级来讲，至少全国绝大多数省区已至少进行了一届符合村委会组织法民主程序要求的选举。由于有村级干部越来越背离村庄利益的乡村关系背景，农民日益觉得，要选真正能代表自己利益，能自主发展本村经济、带领村民致富，而不是只听命于乡政府的村委会领导者。而且，在农村市场化程度日益加深的背景下，小农家庭经营无法与大市场有效对接的矛盾日益显露，农民日益要求村级组织能更好地充当联结他们与外界大市场的有效中介，为他们提供市场信息、科技、运销和加工等方面的服务。富裕村得以致富在于好班子和好的带头人的事实在教育着农民，不断扩大的村际间的收入差距在启示着农民。村委会选举的法律规定真正将选择自己当家人的权利交给农民，这时，农民无疑会越来越看中自己手中选票的作用。农民想要实现的，一方面是保守的，那就是不能再让危害村庄利益，唯乡政府不法要求是听的村干部再被选上来，即选掉恶的。另一方面也是积极的，他们希望将真正给村庄带来富裕和希望的领导人选上来，加强村级组织在与乡政府对抗中的实力，即选上能人。真正按村委会组织法选出的村委会无疑在更大程度上代表了村庄的利益。在他们手中运作的村级治理已日益带有了自主的特征。对于乡政府不合理的摊派，村委会可用村民代表会议上的代表决议和村民群众的不满来加以对抗；对于乡政府强行下达的人均收入指标和各项种植计划，村委会可以理直气壮地进行公开的讨价还价；对于乡政府包村干部和因临时公务进村人员，廉洁的村委会干部可不必再在村民的责骂声中进行宴请，因为村务公开的有关制度规定了对乡干部的招待标准。而村干部在进行所有这些时，都已不再有违抗上级命令的罪错感，因为按全国统一的法律规定，村民委员会实行在自治事务内自我管理、自我教育和自我服务。他们的乌纱帽是村民给的。如果乡里想撤换他们，也只有通过村民之手，而这已不再象过去任命制下那么容易了。村级选举增强了村级治理的自主性，改变了乡村关系中村的弱势地位。而在对立关系中双方力量的接近，无疑增强了这种对立的强度。但与以往不同，村民选举后的乡村对立更多具有制度内对立的内涵。当村干部要代表村民利益抗争时，他手中拿的是国家颁布的村委会组织法。而乡干部在面对来自村民的抗争要求时，他所感到的也不仅是自身力量的不足，而是来自地方性政策的压力和国家的法律支持的不足。这时，乡村对立的典型形态就可能是：乡、村都各自援引对自己有利的法律和改革规定，甚至发生乡政府文件和村内制度上的明文冲突，而这些因不同利益的援引又提出了由更高一级组织出面仲裁的要求。也因此，关于乡村关系的讨论日益成为村民选举和村民自治后重要的政策争论，如何调整乡村关系因村民选举和村民自治的推行而终于成为人们不得不正视的重大问题。以上所述乡村关系的变化为本文的研究提供了重要的背景，也表明本文研究的必要性。本文下面将首先具体研究村委会选举中的乡政府行为，分析导致这些行为的相关要素，然后分析村民选举后村干部的行为特征，最后尝试提出乡村民主的治理化逻辑和塑造未来乡村关系的几重力量。二、村委会选举中的乡政府行为本节以笔者近年来公开发表和在学术会议上宣读的个案实地研究为例，具体分析村委会选举过程中的乡政府行为。案例分析着重于三个方面：一是分析导致乡政府以此种或彼种行为介入选举的目的或出发点是什么？二是决定乡政府选择以此种或彼种行为介入选举的影响因素是什么？三是使得乡政府行为达成或未达成预期目标的村庄原因是什么？（一）村委会选举中乡政府介入的主要环节一是宣传发动。从村委会组织法到省、县、乡的选举办法或选举实施方案，几乎都明确规定了宣传发动阶段。设立宣传发动阶段的基本目的是使各级组织和选民了解村级直选的意义和办法，以使选举操作能合乎法律的手段顺利进行。但越到与村民选举结果利益直接相关的县、乡政府，对选举的宣传动员阶段的具体操作就越为重视（原因后文分析）。乡政府按照法律规定，理所应当地成为宣传动员组织者的角色，这为其在这一阶段贯彻自己意图提供了便利条件。二是产生村民选举委员会。村民选举委员会是选举期间主持选举的唯一领导机构。要影响选举进程，首要的是要影响村民选举委员会的人员组成。村民选举委员会的职能一般包括：制定村委会选举工作方案；召开选举工作会议，布置选举工作；确定和培训选举工作人员；公布选举日、投票具体地点和时间，确定投票方式；负责选民登记，公布选民名单，颁发选民证；组织选民提名候选人；宣传候选人，组织竞选演讲大会；组织选举大会，确认选举是否有效，上报有关结果；总结选举工作，建立选举工作档案。三是提名候选人。各地选举办法决定了“海选”（即由选民个人提名）、村民十户或十五户联名提名，村民代表推选等多种办法。其中，“海选”较不易操纵，而由于十户或联名提名的公开性不强，环节较多，为选举外的力量影响选举结果提供了机会。四是确定正式候选人。各地普遍规定了正式侯选人的任职条件，这些任职条件的确定一般都有乡政府的参与。确定正式候选人要经过村民选举委员会会议，而乡政府工作人员一般都可列席会议，并在会议上提出意见或建议。五是组织正式选举。这里包括划分选区、分派工作人员，选择投票方法（选举大会或流动票箱），组织计票。目前，这些环节，乡政府一般都可参与。六是解释投票结果。对于选举结果的解释，由于村级组织一般都认可乡政府的权威，对投票结果的解释一般以乡政府的解释为准。乡政府往往利用普通村民对法律规定不甚清楚的弱点，作出对自己有利的解释。（二）村委会选举中乡政府的行为类型本节中我们将从一些个案出发，抽象出可概括乡政府在村民选举中行为的几种类型。1、压制型压制型主要是指乡政府有意封闭有关选举信息，阻挠选举程序的正常展开，降低选举的竞争性乃至取消选举竞争。案例一：陕西黄村1996年村委会选举2陕西省黄村1398人，耕地4200亩，有11个村民小组，1996年选举前，党支部书记卜兆明，村委会主任黄广前，村会计刘汉社。这“三巨头”是村庄权力的决策中心。黄广前因在解决当地农业生产用水上的突出业绩（带领本自然村村民打出所在乡第一口机井），而且处事公正，为黄村第一大姓，深孚村民众望。卜支书原是乡政府临时干部，后