农村研究论文-效率和公平搏弈：中国农地产权制度的变迁轨迹.doc

农村研究论文-效率和公平搏弈：中国农地产权制度的变迁轨迹建国以来，我国农地产权制度经过了四次较大的变迁，即两次强制性制度变迁和两次需求诱制性制度变迁。从农地产权变动轨迹可以清楚地看到效率和公平的交互替代过程，效率和公平替代的过程本身就是对效率和公平关系孰重孰轻、孰主孰次的实践检验过程。利用实践提供的经验和教训可以合理设计当前的农地产权制度，并预测未来的发展趋势。一、农地产权制度变迁轨迹要分析农地产权制度安排所体现的公平和效率的次序，必须对建国以来，农地产权制度的历史进行检索，从历史的变迁中寻找制度设计的规律。1、第一阶段：农民土地所有制主为导(19491956年)。这一阶段农地有两种平行的产权制度，即国家土地所有制和农民23土地所有制，其中农民土地所有制占主导地位。基本上实现了“耕者有其田”的制度预期。这是由政府发起的强制性制度变迁，所有权主体偏好与农民偏好从而绩效选择具有高度同意一致性。中国土地法大纲规定：“废除封建性半封建性剥削土地制度，实行耕者有其田土地制度。乡村中一切地主的土地及公地，连同乡村中其他一切土地，按乡村全部人口，不分男女老幼，统一平均分配，在土地质量上抽多补少，质量上抽肥补瘦，使全乡村人民均获得同等的土地，并归个人所有”。1950年的土地改革法又规定：“所有没收和收得来的土地和其他生产资料，除规定收归国家所有外，均由乡农民协会接收，以乡为单位，在原来耕地基础上，用抽补调整方法按人口统一地分配给无地少地及缺乏其他生产资料的贫苦农民所有”，这两个文件就明确规定了农村土地实行国家和农民双重所有制，并以农民土地所有制为主导。这一阶段又可分为两个时期，第一个时期是19491952年的农民土地所有制时期，实行农地产权农民所有，所有者和经营者相统一，农民除交公粮(即税收外)，其余收入都归自己。第二个时期为初初合作社时期，这一时期农民的土地自愿交合作社经营，折地入股，取得土地报酬和劳动报酬。所有权主体与农民的绩效偏好比较一致。2、第二阶段：乡村集体所有制(19561980年)。这一阶段也可分为两个时期，第一个时期为高级合作社(19561960)。高级农业生产合作社示范章程规定：“高级农业生产合作社在自愿和互利的基础上组织起来的社会主义的集体经济组织，把社会私有的主要生产资料转为合作社集体所有，组织集体劳动，实行按劳取酬。”农民的土地被强制集体化，农民土地所有制被集体所有制所代替，农民实行按劳分配，能拿回边际劳动成果。所有权主体与农民的绩效偏好存在较大的偏差。第二个时期为农村人民公社时期(19601980年)，该时期也是所有权主体发起的强制性制度变迁，该时期所有权主体与农民绩效偏好背道而驰。人民公社制度是在农业生产合作社的基础上联合组成的，生产资料归劳动群众集体所有的经济组织；农地严格实行单一集体所有制，利益分配原则上必须兼顾国家、集体和社会个人的利益。农村人民公社工作条例规定：“人民公社现阶段的性质是社会主义劳动群众集体所有制，实行公社、生产大队和生产小队三级所有，以生产队为基本核算单位个人消费品坚决贯彻按劳分配的原则，按照劳动的数量和质量计算报酬。”但是实际上分配向国家倾斜，向工业特别是重工业倾斜，农民贡献出了大部分边际劳动成果，仅能获得维护生存的生活资料，以维系简单的劳动力再生产。3、第三阶段：家庭联产承包责任制初级阶段(19801995)。家庭联产承包制是农地集体所有，承包给农户经营，第一次实现了所有权与承包经营权的分离，农地单一的产权结构被打破，出现了第一重两权分离。家庭联产承包责任制，最初是由农民响应制度不均衡寻找的获利机会时自发产生的，所有权主体绩效偏好逐渐趋同农户绩效偏好。1982年十二大报告对这一自发制度安排予以确认：“这几年在农村建立的多种形式的生产责任制，进一步解放了生产力，必须长期坚持下去，只能在总结群众实践经验的基础上逐步加以完善，绝不能违背群众的意愿的轻意变动，决不能走回路。”土地管理法第十二条规定：“集体所有的土地，全民所有制单位、集体所有制单位能使用的国有土地，可以由集体和个人承包经营，从事农、林、牧、渔业生产。承包经营土地的集体或者个人，有保护和按照承包合同规定的用途合理利用土地的义务，土地承包经营营权受法律保护。”4、第四阶段：家庭承包经营制的中级阶段(1995至今可能还要延续相当长一段时间)。该阶段农地集体所有、使用权承包给农户，而且承包农户所拥有的使用权可以有偿转让，即实行承包权与使用权的第二重两权分离。这一变迁是农户对制度瓶颈(农地封闭地、疑固性)的挑战。所有权主体与农民绩效偏好趋同，该制度创新同样得到了政府的认同和鼓励。1995年农业部关于稳定和完善土地承包关系的意见文件规定：“农村集体土地承包经营权的流转，是家庭联产承包责任制的延伸和发展，应纳入农业承包合同管理的范围。在坚持土地集体所有和不改变农业用途的前提下，经发包方同意，允许承包在承包期内，对承包标的依法转包、转让、入股，其合法权益受法律保护，土地承包经营权流转的形式、经济补偿，应由双方协商，签订书面合同，并报发包方和农业承包合同管理机关备案。”1998年十五届三中全会又再次强调了土地有偿流转，强调了土地家庭承包经营的长期，较好地解决了农民对承包地的财产预期，为土地产权多元化，提供了法律和政策依据。二、农地产权制度变迁的效率和公平分析自人类社会有史以来，各种制度安排中，效率与公平一直是一对矛盾，但是两者的“博弈”过程，也揭示了一些规律性的互动原理。一个社会的发端往往是以效率优先原则起步的，当社会财富积累到一定的程度，公平问题就突出起来，成为亟待原则的主导性和公平的继发性问题。在效率与公平这对矛盾中，效率一般与居着主导地位，效率的提高决定着公平的程度，效率优先的原则是生产力最终起决定作用的体现。建国以来，中国农地产权制度的变迁过程，却有悖于两者的一般性规律，以产权经济学的角度来讲，与其说是尝试不同的制度安排的过程，不如说是效率和公平的交互替代过程，同时也是从所有权主体侵犯产权的体制变为农民通过自由契约的选择制度安排的过程，是所有权主体绩效偏好与农民绩效偏好趋同的过程。1、高效率和较高公平程度阶段，即农民土地所有制和初级合作社阶段。这是一种平均分配农地的私人所有制性质的产权制度，效率和公平并重，但是，当时的经济工作，行政主导过强，摧毁效率、公平的因素长期潜伏着。“中国土地法大纲规定，在消灭封建性和半封建剥削的土地制度的原则下，按人口平均分配土地。这是最彻底地消灭封建制度的一种方法，这是完全适合于中国广大农民群众的要求的。”(毛泽东选集第1146页)，废除封建地主的土地所有制，实行农民土地所有制，农民都拥有自己的一份土地，自由支配自己的劳动产品，所有权主体不需付大量强制成本，少量组织成本由所有权主体与农户共担，所有权主体偏好与农户偏好从而最优绩效选择是有高度同意一致性，农户积极性比较高，具有很强的激励机制，制度变迁效率和农地配置效率都相当高。19501955年，全国粮食生产增长39.2%，农业产出增长44.6%，另外，该制度安排下，土地按人头均分，照顾了土地社会功能的要求，即土地对农民的就业和生存保障的功能，因而，公平程度也较高。但是这种产权制度安排若不有效地引导农地兼并，不可避免会出现大土地所有者，最终牺牲公平，进而牺牲效率。初级合作社采取的是渐进和自愿方式，按照自愿和互利原则，通过示范，在农村推行劳动互助、生产资料和土地合作制度，农民体会到了组织起来统一经营的优越性，自觉性和积极性都较高，克服了集体劳动和分散经营的矛盾，避免因所有制的突然变动而可能造成的变迁成本过高，该制度安排的主要目的是实现共同富裕，但又没有扼杀效率，因此产权制度安排效率较而且公平程度较土地农民2、低效率和高公平率阶段，即高级合作社和农村人民公社阶段，该阶段主要侧重于公平。高级合作社实行农村土地集体所有，采取的是强制和需求诱致相结合的制度变迁方式，分配方式也较灵活，效率适中，公平率较高。农村人民公社实行单一产权制度，这种残缺产权必然导致劳动监督成本、组织成本过高和劳动激励过低的问题(与农民土地所有制和初级合作相比而言)。具体体现在四个方面，一是“三级所有，队为基础”的人民公社制度，是一种典型的强制性制度变迁。所有权主体偏好主观意识形态绩效甚于农户。农户偏好客观经济绩效甚于所有权主体。因此，单一产权制度是一种摩擦费用高且产权主体农民偏好不一致的制度安排。二是由于农业生产具有季节性、空间分散性和活动多样性特点，且受自然条件约束，农业集体生产的统一指挥者与农户之间存在信息不对称，政府与农户的最优绩效选择不一致。农户甚至集体则将利用信息和行动的不可观察性和不可证实性。在该制度安排下，政府要使农户达到最优选择，需付出巨大劝说、监督、组织等管理成本，农户完全追求自己最优绩效选择，也要遭受较大损失。三是单一产权制度安排，产权主体模糊，对任何单个社员来说，他都不拥有相对于其他成员的对生产资料排他性使用权、收益和处置权。在这种背景下，单一产权的收益与损失对每个当事人都有很强的外部性，这种外部性随集体成员扩大而加强，导致劳动监督成本过高；四是单一产权制度的目标是追求平等，即对平均主义，甚至劳动的边际成果也得参与平均分配，是一种责权利极不对称的体制。所以农村人民公社是一种追求绝对平均，过分追求社会效率，忽视经济效率的极端的公平和极低效率的产权制度安排。3、效率较高和公平较高的阶段，即家庭联产承包责任制和双重经营体制的初级阶段，公平第一，兼顾效率。这一阶段是多元产权格局确立阶段，所有权和承包权分离，即农地产权第一重两权分离。由于家庭联产承包责任制或第一重两权分离适应了农业生产本质特征，因此，从制度供给的每一变量分析，差不得都表现出正相关的绩效，农民对家庭经营有足够的认识，并表现出理性的“经济人”特征。该制度安排既坚持土地生产资料的公有制，又通过生产资料的紧密结合；赋予了农民生产经营自主权，调动了农民生产积极性；既随纳了分散经营所有权主体与使用权主体绩效偏好高度一致的优点，又发挥了集体经统一经营公平有所保证的优越性；既体现了土地的社会功能，又考虑了土地的经济功能，并使两者有机的统一于农户。这种制度安排，体现的多劳多得的按劳分配和按要素分配的原则。因此，家庭联产承包责任制的普遍实行以及由此带动的整个农村经济改革，保证了农业生产的持续发展和农民收入的显著增长，促进了农村社会的全面进步，产权制度变迁效率增进明显，据有关专家生产函数估计，19781984年农业总产值，不变价计算，增加了42.23%，其中46.89%来自家庭联产承包责任制。但是，其制度设计成本，是经济当事人需求诱致造成的，而且采取渐进式的区域推进方略，较多的考虑了公平性，兼顾效率，其制度缺陷不可避免。一是以“均田制”为统一模式的家庭联产承包责任制的凝固性、封团性阻滞了农业向社会化、规模化、专业化和现代化跃进；二是农地自上而下的行政配置效率较低；三是家庭联产承包经营制没有走出平均分配农地的小农经营模式；四是农户对承包的土地长期预期不足激励结构调整没有完全到位；五是承包权的消极性导致单一社会保障制度的惰性凝固化。这些都于外部因素对制度创新的侵蚀，但其影响却通过家庭联产承包制表现出来。4、高效率和较高公平率阶段，家庭联产承包制的中级阶段，该阶段坚持效率第一，兼顾公平。实行农地产权双重两权分离；所有权与承包权、承包权与使用权的分离。中级阶段接受了初级阶段的合理“内核”，坚持农地产权第一重两权分离，同时大力推进农地第二重两权分离。第一重两权分离主要是解决农民的就业、生存保障和社会福利问题，即解决社会公平问题；第二重两权分离(即家庭承包经营制的中级阶段)就其制度设计预期而言，关键是解决效率问题，两者有机的结合就体现的效益第一，兼顾了公平的制度安排原则。因此，我们不能把两者对立起来，也不能因为有了第二重两权分离就否定第一重两权分离，也不能因为有了第一重两权分离就拒绝第二重两权分离，第一重两权分离是第二重两权分离的基础，第二重两权分离是第一重两权分离的延伸和发展，两者是一个问题的两个方面，不可分割。具体而言，一是农地产权双重两权分离是适应现时生产力的要求和满足生产力不断提高要求的统一或者说是生产力和生产关系的统一，即适应现时生产力实际的制度安排，又为农地产权进一步整合创造条件，是对超越生产力发展实际需要的产权制度安排的彻底否定和为创造新制度供给扫清了障碍；二是经济效率和社会效益的统一，即效率第一，兼顾公平；三是交易效率和摩擦费用的统一，这一设计可以大大降低农户与集体，农户与农户之间交易成本，减少摩擦费用，稳定农民对农地收益的预期，创造了农地产权利用的市场机制；四是人的效率和农地产出效率的统一，优化了激励结构，降低了交易成本；五是责任和权利的统一，促使产权主体权责对称，增强了对农地产权主体行为的约束；六是渐进改革与“帕累托改进”的统一。第一重和第二重两权分离是产权制度渐进改革逐步提高效率的过程。双重两权分离是根据我国实际生产力设计的制度安排，是渐进改革方式的具体体现。农地使用权的均分以及均分基础上使用权的有偿转让即双重两权分离，充分体现了“帕累托改进”下的资源配置效率难以迅速达到最优状态，但由于其摩擦成本低，符